II SA/Po 123/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska –Tylewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jan Szuma Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 listopada 2021 r. sprawy ze skargi Gminnej Spółki Komunalnej [...] sp. z o.o. na zarządzenie pokontrolne [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odpadów I. uchyla zaskarżone zarządzenie pokontrolne, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącej spółki kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska (dalej [...]WIOŚ) zarządzeniem pokontrolnym z [...] grudnia 2020 r. nr [...], działając na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 roku o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U z 2020 r. poz. 995 ze zm. dalej u.i.o.ś.) oraz ustaleń kontroli spółki G. Sp. z o.o. z siedzibą w C. (dalej tez jako Spółka lub strona lub skarżąca), prowadzącej punkt selektywnego zbierania odpadów komunalnych na terenie działki o nr ewid. [...] przy ul. [...] w miejscowości C. , przeprowadzonej w dniach od [...] sierpnia 2020 r. do [...] września 2020 r., udokumentowanych protokołem kontroli nr [...] zarządził: 1. Prowadzić działalność zbierania odpadów zgodnie z warunkami posiadanego zezwolenia na zbieranie odpadów, udzielonego przez Starostę [...]. W terminie: na bieżąco 2. Zapewniać prowadzenie wizyjnego systemu kontroli miejsc magazynowania zbieranych odpadów zgodnie z wymogami prawa. W terminie: na bieżąco 3. Prowadzić działalność zgodnie z wpisem do rejestru podmiotów wprowadzających produkty, produkty w opakowaniach i gospodarujących odpadami (BDO) W terminie: na bieżąco 4. Przekazywać do Marszałka Województwa W. rzetelnie sporządzane zbiorcze zestawienie danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi, oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiania odpadów W terminie: za 2017 i 2018r. - niezwłocznie dostosować do wymagań prawnych bieżące- ustawowym 5. Przekazywać do Wójta Gminy C. rzetelnie sporządzane roczne sprawozdanie podmiotu zbierającego odpady komunalne, stanowiące frakcje odpadów komunalnych: papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła W terminie: za 2017 i 2018r. - niezwłocznie dostosować do wymagań prawnych bieżące - ustawowym 6. Przekazywać do właściwego organu rzetelnie sporządzane sprawozdania z zakresu sprzętu elektrycznego i elektronicznego oraz z zużytego sprzętu W terminie: za 2018 r. - niezwłocznie dostosować do wymagań prawnych do Głównego Inspektora Ochrony Środowiska Bieżące: ustawowym do Marszałka Województwa W. 7. Sporządzać oraz terminowo przekazywać raport do Krajowej bazy o emisjach gazów cieplarnianych i innych substancji W terminie: za 2017 i 2018r. - niezwłocznie dostosować do wymagań prawnych bieżące - ustawowym Organ wyznaczył termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń na dzień [...] grudnia 2020 roku Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, że na podstawie ustaleń przeprowadzonej w dniach od [...] sierpnia 2020 r. do [...] września 2020 r. przez upoważnionego inspektora [...]WIOŚ w P. kontroli Spółki, prowadzącej punkt selektywnego zbierania odpadów komunalnych (w skrócie PSZOK) na terenie działki o nr ewid. [...] przy ul. [...] w m. C. i udokumentowanych w protokole kontroli Nr [...], stwierdzono nieprawidłowości w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska. W związku z powyższym Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska , uwzględniając uwagi i zastrzeżenia do ustaleń kontroli, wniesione przez Spółkę pismem z dnia [...] września 2020 r., zarządził w punktach 1- 7 ich usunięcie. Odnosząc się do pkt 1 zarządzenia organ wskazał, że w czasie kontroli ustalono, że kontrolowana Spółka prowadzi działalność zbierania odpadów, w zakresie której posiada zezwolenie udzielone przez Starostę [...] decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. [...] ze zmianą w decyzji z dnia [...] grudnia 2015 r. [...] - zezwolenie na zbieranie odpadów, ważną do dnia [...] listopada 2024 r. Podmiot zbiera odpady w ramach prowadzonego PSZOK na terenie działki o nr ewid. [...] przy ul. [...] w m. C. . Podmiot wystąpił w dniu [...] marca 2020 r. do Starosty [...] z wnioskiem o wydanie zmiany ww. zezwolenia w zakresie określonym w art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw oraz w zakresie zmiany sposobu i miejsca magazynowania odpadów ulegających biodegradacji (Dz.U. z 2018 poz. 1592). W czasie oględzin miejsc magazynowania odpadów przeprowadzonych w dniu [...] sierpnia 2020 r. stwierdzono, że odpady biodegradowalne magazynowane były luzem na nieutwardzonym placu, którego nawierzchnię stanowił grunt niczym nieosłonięty. Odpady zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego magazynowane były luzem, a odpady stanowiące materiały izolacyjne magazynowane były w workach foliowych. Zastane miejsce i sposób magazynowania odpadów był w ocenie inspektora niezgodny z warunkami określonymi w punkcie 4 ww. zezwolenia, zgodnie z którym wszystkie zbierane odpady powinny być magazynowane na placu "o powierzchni utwardzonej" (...) "w kontenerach i pojemnikach". Organ wskazał, że Spółka wprawdzie wnioskowała o zmianę warunków magazynowania odpadów biodegradowalnych, to jednak dopóki nie otrzyma zmiany posiadanego zezwolenia, musi stosować się do postanowień ostatecznej decyzji, która jest dla niej i dla organów administracji wiążąca. Organ dodał, że przedmiotowa kontrola została przeprowadzona w trybie kontroli pozaplanowej na wniosek Starosty [...] z art. 41 a ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2020 r. poz. 797 ze zm. dalej ustawa o odpadach) i przy udziale przedstawicieli tego Organu, a po kontroli [...]WIOŚ, na podstawie art. 41 a ust. 3 ustawy o odpadach wydał postanowienie negatywnie opiniujące spełnienie przez kontrolowaną Spółkę wymagań określonych w przepisach ochrony środowiska, na które nie służy zażalenie. W takim przypadku, organ właściwy w sprawie, zgodnie z zapisem art. 41a ust. 4 ustawy o odpadach odmawia wydania zezwolenia. Jednakże dopóki tego nie uczyni, a na dzień wydania niniejszego zarządzenia Spółka powinna prowadzić działalność w zakresie gospodarowania odpadami na warunkach określonych w posiadanej w tym zakresie decyzji administracyjnej (por. pkt IV zezwolenia na zbieranie odpadów). W zakresie pkt 2 zarządzenia organ wskazał, że w czasie kontroli stwierdzono, że Spółka zbiera i magazynuje odpady palne. W przypadku magazynowania lub składowania określonych odpadów palnych posiadacz odpadów obowiązany do uzyskania zezwolenia na zbieranie odpadów (...) zapewnia WIOŚ właściwemu ze względu na lokalizacją miejsca magazynowania lub składowania odpadów dostępność obrazu z wizyjnego systemu kontroli tego miejsca w czasie rzeczywistym przez system teleinformatyczny. Zgodnie z art. 25 ust. 6h ustawy o odpadach kontrolowany podmiot zobowiązany był zapewnić "(...) dostępność obrazu w czasie rzeczywistym wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska, o którym mowa w ust. 6f, przez przekazanie informacji umożliwiających logowanie do wizyjnego systemu kontroli miejsca magazynowania lub składowania odpadów w sposób zapewniający zachowanie tych informacji w poufności. Ustalono, że Spółka dopiero w czasie trwania kontroli, tj. w dniu [...] sierpnia 2020 roku przekazała przedmiotowe dane (hasło i login umożliwiające korzystanie online z systemu wizyjnego) Wojewódzkiemu Inspektorowi Ochrony Środowiska . W związku z powyższym Spółka w okresie od [...] września 2019 r. do dnia [...] sierpnia 2020 r. dopuściła się deliktu administracyjnego polegającego na prowadzeniu wizyjnego systemu kontroli miejsc magazynowania odpadów niezgodnie z przepisami zawartymi w art. 25 ust. 6a ustawy o odpadach. Uzasadniając zarządzenie w pkt 3 [...]WIOŚ wskazał, że Spółka posiada wpis do rejestru podmiotów wprowadzających produkty, produkty w opakowaniach i gospodarujących odpadami (zwanego dalej "rejestrem") pod nr [...] w zakresie którego, zgodnie z zapisem art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach, wpisu z urzędu dokonał Marszałek Województwa W.. W związku z zakresem prowadzonej działalności kontrolowana Spółka posiada wpisy do przedmiotowego rejestru w działach: VII. Transportujący odpady, XII. Wytwórca odpadów zobowiązany do prowadzenia ewidencji odpadów, niepodlegający obowiązkowi uzyskania pozwolenia na wytwarzanie odpadów albo pozwolenia zintegrowanego, XIV. Punkt Selektywnego Zbierania Odpadów Komunalnych. W czasie kontroli ustalono, że Spółka prowadzi również działalność zbierania odpadów zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, zwanego dalej "ZSEIE". Na dzień kontroli Spółka nie posiadała wpisu do rejestru w dziale IV działalność wynikająca z ustawy z dnia 11 września 2015 r. o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym jako zbierający zużyty sprzęt. Według pisemnej informacji złożonej podczas kontroli przez uprawnionego przedstawiciela Spółki, taki wniosek nie był złożony. Wymóg złożenia wniosku o wpis w ww. zakresie wynika z art. 50 ust. 1 pkt 3 lit. b ww. ustawy o odpadach, a w przypadku posiadania wpisu w Bazie danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami (zwanej dalej "BDO"), powinien on być zgodny ze stanem rzeczywistym. Dlatego też Spółka była zobowiązana do złożenia wniosku aktualizacyjnego, o którym mowa w art. 59 ust. 1 ustawy o odpadach. Organ zwrócił uwagę, że BDO funkcjonuje od [...] stycznia 2018 r., a do dnia [...] lipca 2018 r. był czas przejściowy na dokonanie wpisu. Spółka do dnia kontroli nie złożyła wniosku aktualizacyjnego. Wyjaśniając zarządzenie w pkt 4 [...]WIOŚ wskazał, że Spółka przekazała do Marszałka Województwa [...] zbiorcze zestawienie danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiania tych odpadów za 2017 r. W przedmiotowym sprawozdaniu podmiot wypełnił również dział 5. Zbiorcze zestawienie danych o rodzajach i ilościach odpadów poddanych odzyskowi (Tabela A) i dział. 6 Zbiorcze zestawienie danych o rodzajach i ilościach unieszkodliwianych odpadów (Tabela B), jednakże z danych zawartych w prowadzonych przez Spółkę kartach ewidencji odpadów (zwanych dalej "KEO") nie wynika, że prowadziła ona działalności odzysku czy też unieszkodliwiania odpadów. Zebrane odpady Spółka przekazywała do uprawnionych odbiorców i podała informacje o sposobie zagospodarowania odpadów przez podmioty, którym przekazał odpady do zagospodarowania. W związku z czym wypełnienie ww. działów w przedmiotowym sprawozdaniu było błędne, niezgodne ze stanem faktycznym. Wskazano też, że kontrolowana Spółka terminowo przekazała do Marszałka Województwa W. zbiorcze zestawienie danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiania tych odpadów za 2018 r. Dział 4, Zbiorcze zestawienie danych o rodzajach i ilościach zebranych odpadów podmiot wypełnił niezgodnie z danymi zawartymi w prowadzonej ewidencji odpadów (KEO). Rozbieżności polegały na podaniu innej masy odpadów zebranych niż wynikała ona z mas podanych w kartach ewidencji odpadów. W przedmiotowym sprawozdaniu podmiot podał ilości zebranych odpadów, które wg kart przekazania odpadów (zwanych dalej "KPO") zostały przekazane do zagospodarowania innemu podmiotowi, nie zaś ilości odpadów zebranych i wykazanych w rubryce "odpady przyjęte przez posiadacza odpadów" na KEO. W przedmiotowym sprawozdaniu podmiot wypełnił również dział 5. Zbiorcze zestawienie danych o rodzajach i ilościach odpadów poddanych odzyskowi (Tabela A) i dział. 6 Zbiorcze zestawienie danych o rodzajach i ilościach unieszkodliwianych odpadów (Tabela B). Podmiot nie prowadzi działalności odzysku oraz unieszkodliwiania odpadów, w związku z czym wypełnienie ww. działów było błędne. Podmiot podał informacje o sposobie zagospodarowania odpadów przed podmioty, którym przekazał odpady do zagospodarowania. Dalej organ odnosząc się do pkt 5 stwierdził, że spółka jako podmiot prowadzący PSZOK, sporządziła sprawozdanie podmiotu prowadzącego punkt selektywnego zbierania odpadów komunalnych za 2018 rok, które terminowo zostało złożone do Wójta Gminy C. . Weryfikując informacje o rodzajach i ilościach odpadów wykazanych w dziale II sprawozdania z danymi zawartymi w KEO stwierdzono, że sprawozdanie przedmiotowe zostało sporządzone niezgodnie ze stanem zawartym w dokumentacji ewidencyjnej. Rozbieżności polegały na podaniu w dziale II, sprawozdania innych wielkości dotyczących masy zebranych odpadów, niż wynika to z karty. W zakresie pkt 6 podano, że spółka jako podmiot zbierający zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny złożyła do Głównego Inspektora Ochrony Środowiska sprawozdanie z zakresu sprzętu elektrycznego i elektronicznego oraz z zużytego sprzętu za rok 2018. Na podstawie analizy danych zawartych w przedmiotowym sprawozdaniu i w okazanych KEO dla odpadów o kodach 20 01 23* - Urządzenia zawierające freony, 20 01 35*- Zużyte urządzenia elektryczne i elektroniczne inne niż wymienione w 200122 i 200123 zawierające niebezpieczne składniki i 20 01 36 - Zużyte urządzenia elektryczne i elektroniczne (...) stwierdzono, że przedmiotowe sprawozdanie zostało sporządzone niezgodnie ze stanem faktycznym, który określony został w prowadzonej ewidencji odpadów (KEO). Rozbieżności dotyczyły podanej łącznej masy zebranych odpadów ZSEIE. Końcowo [...]WIOŚ wskazał w zakresie pkt 7, iż kontrolowana spółka, w zakresie prowadzonej działalności zbierania odpadów, korzysta ze środowiska w zakresie emisji gazów lub pyłów do powietrza (spalanie paliw w silnikach pojazdów samochodowych i maszyn roboczych), w związku z czym podlega obowiązkowi wynikającemu z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 17 lipca 2009 roku o systemie Zarządzania emisjami gazów cieplarnianych i innych substancji (Dz. U. z 2020 r., poz. 1077), zgodnie z którym, cyt.: "Podmiot korzystający ze środowiska, którego działalność powoduje emisje, sporządza i wprowadza do Krajowej bazy, w terminie do końca lutego każdego roku, raport zawierający informacje wskazane w art. 6 ust. 2 pkt 1-10, dotyczące poprzedniego roku kalendarzowego. Podczas kontroli Spółka okazała przedmiotowy raport za 2019 r., który złożony został w bazie w wymaganym ustawowo terminie ( [...].02.2020 r.), natomiast nie wywiązała się z ww. obowiązku za 2017 i 2018 rok. W związku z powyższym zobowiązana została do wniesienia zaległych raportów. W piśmie z dnia [...] września 2020 r. (stanowisko kontrolowanego) i [...] grudnia 2020 r. (stanowiącego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu) spółka wskazała, że kontrola [...]WIOŚ nie obejmowała okoliczności o których mowa w art. 41a ust. 1 ustawy o odpadach, ale stanowiła ona kontrolę działalności spółki w okresie poprzedzającym, w zakresie pierwotnie udzielonego zezwolenia. Tymczasem kontrola ta miała się odbyć w związku ze zmianą zezwolenia. W ocenie skarżącej przeprowadzona kontrola zdecydowanie nie zrealizowała wymogów ustawy o odpadach w zakresie opiniowania przez [...]WIOŚ wniosku o zmianę decyzji na zbieranie odpadów, a wszelkie złożone wyjaśniania merytoryczne i techniczne nie zostały zaaprobowane przez organ. Przeprowadzona kontrola wykazała uchybienia, które wynikały z przyczyn od spółki niezależnych. Spółka wskazała, że punkt selektywnej zbiórki odpadów został przebudowany i dostosowany do założeń określonych w ramach złożonego wniosku oraz wymogów zawartych w opracowanym operacie przeciwpożarowym. Podała, że prowadzi monitoring wizyjny miejsca magazynowania odpadów od [...] grudnia 2019 r. kiedy weszło w życie rozporządzenie. Zdaniem skarżącej baza BDO działa wadliwie stąd spółka nie powinna być obarczona wynikającymi z tego systemu błędami. Spółka sporządziła korekty sprawozdań do wymienionych w zarządzeniu organów, a także wprowadzone zostały zaległe raporty do Krajowej bazy o emisjach gazów cieplarnianych i innych substancji. W piśmie uzupełniającym skargę z dnia [...] stycznia 2021 r. spółka wniosła o uchylenie zarządzenia pokontrolnego i zasądzenie kosztów postępowania. W piśmie wskazano, że wbrew twierdzeniom zawartym w zarządzeniu pokontrolnym decyzja nie zawiera warunku, aby plac przeznaczony do składowania odpadów miał być przykryty jakimś materiałem. [...]WIOŚ odpowiadając na stanowisko spółki podał, że nie zgadza się z argumentami kontrolowanego i podtrzymał stanowisko wskazane w zarządzeniu pokontrolnym. Odnosząc się do zarzutów skargi organ wskazał, że o przeprowadzenie kontroli, na skutek której wydane zostało sporne zarządzenie pokontrolne wystąpił pismem z dnia [...] marca 2020r. Starosta M. w związku z prowadzonym na wniosek Skarżącej postępowaniem w sprawie zmiany zezwolenia na zbieranie odpadów. Kontrola odbyła się zatem zgodnie z upoważnieniem ustawowym, określonym w art. 41a ustawy o odpadach, a także wnioskiem Starosty [...]. Biorąc pod uwagę powyższe błędne są zarzuty Skarżącej o nieprawidłowo przeprowadzonej kontroli. W ocenie organu chybione jest także stanowisko Skarżącej w zakresie realizacji punktu nr [...] zarządzenia, gdzie zdaniem Spółki, cyt.: "prowadzi zbieranie odpadów zgodnie z posiadaną decyzją" i "(...) dostosowaliśmy nasze działania zgodnie ze złożonym wnioskiem o zmianę decyzji (...)". [...]WIOŚ zwrócił uwagę, że zezwolenie jest decyzją administracyjną, której przedmiotem jest udzielenie uprawnień, regulowanych przepisami prawa. Udzielone uprawnienia muszą być wprost zapisane w treści zezwolenia i uprawnień tych nie można, tak jak uczyniła to Spółka zmieniać, bez zmiany samego zezwolenia. W ocenie organu nie ma racji Skarżąca twierdząc, że [...]WIOŚ zarządzeniem pokontrolnym nałożył dodatkowy warunek co do sposobu magazynowania zbieranych odpadów. Organ zauważył, że w posiadanym przez Stronę zezwoleniu na zbieranie odpadów, wydanym przez Starostę [...] w decyzji z dnia [...] listopada 2014 r. znak [...] ze zmianą w decyzji z dnia [...] grudnia 2015 r. [...], właściwy organ określił w punkcie 4 ww. zezwolenia sposób magazynowania i sposób zbierania odpadów, zgodnie z którym wszystkie zbierane odpady powinny być magazynowane na placu "o powierzchni utwardzonej (...) "w kontenerach i pojemnikach". Podczas kontroli, zakresem której zgodnie z upoważnieniem do kontroli nr [...], było przestrzeganie przez kontrolowaną Spółkę przepisów i decyzji administracyjnych w zakresie ochrony środowiska, w dniu [...] sierpnia 2020 r. przeprowadzone zostały oględziny miejsc i sposobu magazynowania odpadów, w wyniku których ustalono bieżący stan faktyczny prowadzonej w tym zakresie działalności. Odnosząc ustalony podczas kontroli stan faktyczny do warunków określonych w posiadanej przez Spółkę decyzji administracyjnej, Organ stwierdził, że kontrolowana Spółka prowadziła działalność zbierania odpadów z naruszeniem warunków w niej określonych. Do działań pokontrolnych, do jakich Organ był zobowiązany na podstawie dyspozycji zawartej w art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś., należało wydanie zarządzenia pokontrolnego, w którym Spółka została zobowiązana do prowadzenia działalności zbierania odpadów zgodnie z warunkami posiadanego w tym zakresie zezwolenia. Podkreślono, że w punkcie 1 zarządzenia [...]WIOŚ nie nałożył na kontrolowaną Spółkę żadnych dodatkowych obowiązków poza tymi, które powinna realizować z mocy posiadanej decyzji administracyjnych. Organ dokonał jedynie odniesienia sposobu magazynowania zbieranych odpadów, zastanego w dniu [...] sierpnia 2020 r. i udokumentowanego w protokole oględzin, do warunków określonych w posiadanym przez Spółkę zezwoleniu na zbieranie odpadów. W ocenie organu sposób magazynowania odpadów biodegradowalnych, odpadów zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego oraz odpadów stanowiących materiały izolacyjne praktykowany przez Spółkę odbiegał od warunków określonych w posiadanej przez Spółkę regulacji formalnoprawnej w tym zakresie. [...]WIOŚ podkreślił, że Skarżąca wyraźnie w udzielonej pismem z dnia [...] grudnia 2020 roku odpowiedzi na zarządzenie pokontrolne zaakcentowała, że cyt. "(...)dostosowaliśmy nasze działania zgodnie ze złożonym wnioskiem o zmianę decyzji (...), co w świetle przedstawionego przez Organ stanu prawnego i zebranego podczas kontroli materiału dowodowego potwierdza działanie Skarżącej niezgodnie z przepisami prawa w tym zakresie. Końcowo [...]WIOŚ wskazał, że w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie znalazły się żadne nowe okoliczności, które mogłyby zmienić stanowisko organu w przedmiotowej sprawie. Ponieważ Spółka prowadziła działalność zbierania odpadów z naruszeniem posiadanego w tym zakresie zezwolenia, przypomnienie o tym obowiązku wynikającym z mocy prawa stało się konieczne i uzasadnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm. - dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Przy tym, ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności, zgodnie z którą sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu sprawowanej pod względem legalności było zarządzenie pokontrolne Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...] wydane na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 u.i.o.ś., zgodnie z którym na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może: 1) wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej; 1a) wydać na podstawie odrębnych przepisów zalecenia pokontrolne; 2) wydać na podstawie odrębnych przepisów decyzję administracyjną; 3) wszcząć egzekucję, jeżeli obowiązek wynika z mocy prawa lub decyzji administracyjnej. W orzecznictwie przyjęto, że zarządzenie pokontrolne wydawane na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. może być zaskarżone do sądu administracyjnego jako inny akt lub czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Władczy charakter zarządzenia przejawia się tu w obowiązku informacyjnym jego adresata wynikającym z art. 12 ust. 2 u.i.o.ś., którego zaniechanie lub nieprawidłowe wykonanie stanowi wykroczenie z art. 31a i.o.ś. (por. np. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2009 r. sygn. akt II GSK 1009/08, CBOSA). Zarządzenie pokontrolne jest aktem o charakterze sygnalizacyjnym, określającym ramowe kierunki postępowania względem osoby zarządzającej podmiotem korzystającym ze środowiska albo innej osoby fizycznej (zob. wyr. NSA z 27.1.2017 r., II OSK 1156/15, CBOSA). W orzecznictwie wskazuje się, że celem zarządzenia pokontrolnego jest oficjalne stwierdzenie, jakie naruszenia obowiązków prawnych wykryto w toku kontroli i zwrócenie – w sposób urzędowy – właściwej osobie uwagi na konieczność podjęcia działań w celu wyeliminowania tych naruszeń. Zarządzenie pokontrolne ma także umożliwić organowi inspekcji ochrony środowiska uzyskanie informacji o tym, czy i jakie działania podjął oraz zrealizował podmiot kontrolowany, aby usunąć stwierdzone naruszenia. Zarządzenie takie stanowi konsekwencję stwierdzonych w trakcie kontroli nieprawidłowości. Badanie jego legalności oznacza konieczność sprawdzenia, czy istniały podstawy do wydania zarządzenia, a to z kolei rodzi potrzebę zbadania, czy naruszenia zostały w prawidłowy sposób stwierdzone, określone i dostatecznie wykazane. Zarządzenie pokontrolne nie jest tylko prostym "przypomnieniem" obowiązków wynikających z innych źródeł: przepisów lub decyzji, lecz "przypomnieniem" o obowiązkach naruszonych, a więc stwierdzonych uchybieniach kontrolowanego. W toku kontroli podmiot kontrolowany może wykazywać, że dopełnił wszelkich ciążących na nim obowiązków (zob. wyr. WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 20.6.2018 r., II SA/Go 207/18, CBOSA). W sprawie istotne jest jednak to, w jakich okolicznościach doszło do kontroli skarżącej spółki. Z protokołu kontroli wynika, że do siedziby [...]WIOŚ w P. wpłynął wniosek Starosty [...] o przeprowadzenie kontroli (w trybie art. 41a ustawy o odpadach) G. sp. z o.o., prowadzącej Punkt Selektywnego Zbierania Odpadów Komunalnych. Spółka zwróciła się z wnioskiem o zmianę zezwolenia na zbieranie odpadów w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r. poz. 1592, z późn. zm.; zwanej dalej "ustawą zmieniającą"), w celu dostosowania zezwolenia do wymogów tej ustawy, zgodnie z art. 14 ustawy zmieniającej. Przeprowadzona w dniach [...] sierpnia 2020 r. do [...] września 2020 r. kontrola miała charakter pozaplanowy, stosownie do art. 9a ust. 2 u.i.o.ś. (zob. str. 2 protokołu kontroli, karty akt nienumerowane). Wobec tego należy wyjaśnić, że Inspekcja ochrony środowiska prowadzi kontrole planowe oraz pozaplanowe (art. 9 ust. 1 u.i.o.ś.), przy czym te ostatnie dzieli się na dwie dalsze kategorie, a mianowicie na: (1) kontrole przeprowadzane na wniosek organów administracji publicznej lub podmiotów, o ile przepisy szczególne przewidują możliwość występowania z takim wnioskiem, oraz (2) kontrole interwencyjne (zob. art. 9 ust. 1b u.i.o.ś.). Stosownie do art. 9a ust. 1 u.i.o.ś. kontrolę przedsiębiorców wykonuje się na zasadach określonych w rozdziale 5 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (w skrócie "p.p."). Jednakże w odniesieniu do kontroli pozaplanowych przedsiębiorców ustawodawca wprowadził w art. 9a ust. 2 u.i.o.ś. istotne odstępstwa od tej zasady, polegające niestosowaniu do takich kontroli przepisów art. 47, art. 48, art. 50, art. 51, art. 54, art. 55 i art. 58 p.p. Zdaniem Sądu, na skutek istnienia ww. ustawowych wyłączeń, kontrole pozaplanowe przedsiębiorców mogą (i powinny) być ujmowane oraz interpretowane w charakterze wyjątków od zasady, jaką stanowią kontrole przeprowadzane z pełnym poszanowaniem przepisów ustawy Prawo przedsiębiorców. A ponieważ wyjątków nie należy interpretować rozszerzająco ("exceptiones non sunt extendendae"), to w szczególności nie mogą być w taki sposób interpretowane przepisy normujące przesłanki oraz zakres kontroli pozaplanowych. Kontrole przeprowadzane na podstawie art. 41a ust. 1 u.o. zaliczają się bezspornie do kontroli pozaplanowych, o jakich mowa w art. 9 ust. 1b pkt 1 u.i.o.ś., czyli kontroli przeprowadzanych na przewidziany w przepisach szczególnych (tu: w art. 41a ust. 2 u.o.) wniosek organu administracji publicznej (w rozpoznawanej sprawie na wniosek Starosty [...]). Skoro zatem w art. 41a ust. 1 u.o. mowa jest expressis verbis o kontroli "instalacji [od [...].09.2021 r. dodano: "lub jej części" – uw. Sądu], obiektu budowlanego lub jego części lub miejsc magazynowania odpadów, w których ma być prowadzone przetwarzanie odpadów lub zbieranie odpadów, w zakresie spełniania wymagań określonych w przepisach ochrony środowiska", to – zgodnie z przywołaną wyżej dyrektywą interpretacyjną: "exceptiones non sunt extendendae" – wyrażenie to nie może być rozumiane rozszerzająco, jako uprawniające organy Inspekcji do skontrolowania przez pryzmat wymagań określonych w przepisach ochrony środowiska całości działalności danego podmiotu prowadzonej w kontrolowanej lokalizacji lub z nią związanej (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia [...] października 2021 r. sygn. IV SA/Po [...], CBOSA) . Stosownie do powołanego wyżej art. 41a ust. 1 ustawy o odpadach (w brzmieniu obowiązującym w dacie przeprowadzenia kontroli): zezwolenie na zbieranie odpadów, zezwolenie na przetwarzanie odpadów oraz pozwolenie na wytwarzanie odpadów uwzględniające zbieranie lub przetwarzanie odpadów są wydawane po przeprowadzeniu przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska, z udziałem przedstawiciela właściwego organu, kontroli instalacji, obiektu budowlanego lub jego części lub miejsc magazynowania odpadów, w których ma być prowadzone przetwarzanie odpadów lub zbieranie odpadów, w zakresie spełniania wymagań określonych w przepisach ochrony środowiska. Wedle art. 41 ust. 1a ustawy o odpadach zezwolenie na zbieranie odpadów, zezwolenie na przetwarzanie odpadów oraz pozwolenie na wytwarzanie odpadów uwzględniające zbieranie lub przetwarzanie odpadów są wydawane po przeprowadzeniu przez komendanta powiatowego (miejskiego) Państwowej Straży Pożarnej kontroli instalacji, obiektu budowlanego lub jego części lub miejsc magazynowania odpadów, w których ma być prowadzone przetwarzanie odpadów lub zbieranie odpadów, w zakresie spełniania wymagań określonych w przepisach dotyczących ochrony przeciwpożarowej oraz w zakresie zgodności z warunkami ochrony przeciwpożarowej, o których mowa w operacie przeciwpożarowym, o którym mowa w art. 42 ust. 4b pkt 1, oraz w postanowieniu, o którym mowa w art. 42 ust. 4c. Zgodnie z art 41a ust. 2 ustawy o odpadach do wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska oraz komendanta powiatowego (miejskiego) Państwowej Straży Pożarnej (dalej komendant PSP) z wnioskiem o przeprowadzenie kontroli występuje właściwy organ, przekazując kopię niezbędnej do przeprowadzenia kontroli dokumentacji, w szczególności wniosku, o którym mowa w art. 42 ust. 1 lub 2, oraz operatu przeciwpożarowego, o którym mowa w art. 42 ust. 4b pkt 1, wraz z postanowieniem, o którym mowa w art. 42 ust. 4c. Jak wynika z ust. 3 powołanego artykułu po przeprowadzeniu kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska niezwłocznie wydaje postanowienie w przedmiocie spełnienia wymagań określonych w przepisach ochrony środowiska. Na postanowienie nie służy zażalenie. Stosownie do art. 41a ust. 3a ustawy o odpadach podobne postanowienie wydaje też po przeprowadzeniu kontroli komendant powiatowy (miejski) Państwowej Straży Pożarnej w zakresie spełnienia wymagań określonych w przepisach dotyczących ochrony przeciwpożarowej oraz w zakresie zgodności z warunkami ochrony przeciwpożarowej. Zgodnie z art. 41a ust. 4 ustawy o odpadach w przypadku postanowienia wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska negatywnie opiniującego spełnienie wymagań określonych w przepisach ochrony środowiska właściwy organ odmawia wydania zezwolenia na zbieranie odpadów, zezwolenia na przetwarzanie odpadów lub pozwolenia na wytwarzanie odpadów uwzględniającego zbieranie lub przetwarzanie odpadów. W przypadku postanowienia komendanta powiatowego (miejskiego) PSP negatywnie opiniującego spełnienie wymagań określonych w przepisach dotyczących ochrony przeciwpożarowej lub zgodność z warunkami ochrony przeciwpożarowej, o których mowa w operacie przeciwpożarowym, o którym mowa w art. 42 ust. 4b pkt 1, oraz w postanowieniu, o którym mowa w art. 42 ust. 4c, właściwy organ odmawia wydania zezwolenia na zbieranie odpadów, zezwolenia na przetwarzanie odpadów lub pozwolenia na wytwarzanie odpadów uwzględniającego zbieranie lub przetwarzanie odpadów (ust. 4a). Według art 41a ust. 6 ustawy o odpadach. w przypadku istotnej zmiany zezwolenia na zbieranie odpadów, zezwolenia na przetwarzanie odpadów lub pozwolenia na wytwarzanie odpadów uwzględniającego zbieranie lub przetwarzanie odpadów stosuje się przepisy ust. 1-5a. Należy zaznaczyć, że przywołane wyżej przepisy dotyczą bezpośrednio sytuacji, gdy przedsiębiorca ubiega się o wydanie odnośnego zezwolenia. Jednakże w powołanym art. 41a ust. 6 ustawy o odpadach, dotyczącego istotnej zmiany zezwolenia na zbieranie odpadów, ustawodawca nie zastrzega, iżby chodziło o jedynie "odpowiednie" stosowanie ww. przepisów, co oznacza, że również w razie zmiany zezwolenia należy je stosować wprost (tj. bez żadnych modyfikacji lub wyłączeń stosowania). W rezultacie nie ulega wątpliwości, że kontrole, o jakich mowa w przepisach art. 41a ust. 1-5a ww. ustawy przeprowadza się zarówno w postępowaniu dotyczącym wydania odnośnego zezwolenia, jak i jego "istotnej zmiany" w rozumieniu art. 41a ust. 6 ustawy o odpadach. W ocenie Sądu taką właśnie istotną zmianę zezwolenia przewiduje art. 14 ustawy zmieniającej. Stosownie do art. 14 ust. 1 ustawy zmieniającej posiadacz odpadów, który przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy uzyskał zezwolenie na zbieranie odpadów, zezwolenie na przetwarzanie odpadów, zezwolenie na zbieranie i przetwarzanie odpadów albo pozwolenie na wytwarzanie odpadów uwzględniające zbieranie lub przetwarzanie odpadów, jest obowiązany, w terminie do dnia [...] marca 2020 r., złożyć wniosek o zmianę posiadanej decyzji, wskazując we wniosku: 1) maksymalną masę poszczególnych rodzajów odpadów i maksymalną łączną masę wszystkich rodzajów odpadów, które mogą być magazynowane w tym samym czasie oraz które mogą być magazynowane w okresie roku; 2) największą masę odpadów, które mogłyby być magazynowane w tym samym czasie w instalacji, obiekcie budowlanym lub jego części lub innym miejscu magazynowania odpadów, wynikającą z wymiarów instalacji, obiektu budowlanego lub jego części lub innego miejsca magazynowania odpadów; 3) całkowitą pojemność (wyrażoną w Mg) instalacji, obiektu budowlanego lub jego części lub innego miejsca magazynowania odpadów; 4) proponowaną formę i wysokość zabezpieczenia roszczeń, o którym mowa w art. 48a ustawy zmienianej w art. 1. Zwrócić należy uwagę, że w ust. 8 art. 14 ustawy zmieniającej zawarto wyraźne odesłanie m.in. do art. 41a ust. 4a u.o. i normującego skutki przewidzianej w tym ostatnim przepisie (w zw. z art. 41a ust. 6 u.o.) odmowy zmiany zezwolenia w związku z negatywnym wynikiem kontroli przeprowadzonej przez komendanta powiatowego (miejskiego) PSP. Niewątpliwe zachodzi ścisły związek pomiędzy art. 14 ustawy zmieniającej, a art. 41a ustawy o odpadach, w którego trybie przeprowadzono kontrolę skarżącej spółki, na wniosek Starosty [...]. Wracając jednak do powołanych przepisów art. 41a ustawy o odpadach stwierdzić należy, że przed wydaniem zezwolenia na zbieranie odpadów (odpowiednio zmiany tego zezwolenia, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie) organ, do którego złożono wniosek, przekazuje kopię niezbędnej dokumentacji i występuje z wnioskiem o przeprowadzenie kontroli przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska (WIOŚ) i komendanta powiatowego (miejskiego) Państwowej Straży Pożarnej. Kontrolowane są instalacje, obiekty budowlane lub ich części, miejsca magazynowania odpadów, w których ma być prowadzone zbieranie odpadów, w zakresie spełniania wymagań określonych w przepisach ochrony środowiska. Straż pożarna kontroluje, czy w miejscach, w których ma być prowadzone zbieranie odpadów, spełnione są warunki dotyczące ochrony przeciwpożarowej wynikające z przepisów ustawy i operatu przeciwpożarowego, złożonego razem z wnioskiem. Kontrola kończy się wydaniem dwóch rodzajów postanowień: postanowienia o spełnieniu wymagań ochrony środowiska (przez WIOŚ) i wymagań ochrony przeciwpożarowej (przez komendanta PSP) stosownie do art. 41a ust. 3 i 3a ustawy o odpadach albo postanowień negatywnie opiniujących spełnienie ww. wymagań, o czym mowa w art. 41a ust. 4 i 4a ustawy o odpadach. Przy tym ustawodawca zastrzega, że wydanie zezwolenia/ pozwolenia jest możliwe tylko wtedy, gdy opinie obu organów będą pozytywne. Jeżeli choćby jeden z nich negatywnie zaopiniował spełnienie wymagań, właściwy organ zobligowany jest do wydania decyzji odmawiającej zezwolenia lub pozwolenia (odpowiednio zmiany zezwolenia lub pozwolenia). Od takiej decyzji wnioskodawcy przysługuje odwołanie, w którym może kwestionować opinię wyrażoną w postanowieniu organu kontrolującego, czego nie może uczynić wcześniej, ponieważ wydane po zakończeniu kontroli postanowienie jest niezaskarżalne (zob. komentarz do art 41a ustawy o odpadach [w:] Danecka Daria, Radecki Wojciech, Ustawa o odpadach. Komentarz, wyd. V, Wolters Kluwer 2020). Powołany art. 41a ww. ustawy nie przewiduje przy tym, aby przeprowadzona przez WIOŚ kontrola miała zakończyć się w inny sposób, niż poprzez wydanie odpowiedniego postanowienia. W szczególności przepis ten nie odsyła do wskazanego wcześniej art. 12 ust. 1 u.i.o.ś. regulującego rodzaje rozstrzygnięć wydawanych przez inspektorów ochrony środowiska, w tym zarządzenia pokontrolnego. Sąd w składzie rozstrzygającym niniejszą sprawę podziela stanowisko zawarte w wyroku WSA w Poznaniu z dnia [...] października 2021 r. sygn. IV SA/Po [...], że art. 41a ust. 3 ustawy o odpadach (i odpowiednio ust. 4). stanowi lex specialis względem ogólnej regulacji z art. 12 ust. 1 u.i.o.ś. Oznacza to, że prowadzona w niniejszej sprawie kontrola spółki w związku z toczącym się postępowaniem w przedmiocie zmiany zezwolenia udzielonego G. na zbieranie odpadów, powinna zakończyć się wydaniem postanowienia (negatywnie bądź pozytywnie opiniującego spełnienie wymagań ochrony środowiska) przez [...]WIOŚ, a nie zarządzenia pokontrolnego. Sąd podziela również dalej idący pogląd wskazany w ww. wyroku WSA w Poznaniu, iż brak jest również podstaw do tego aby, kontrola prowadzona w trybie art. 41a ustawy o odpadach kończyła się wydaniem dwóch rodzajów aktów- postanowienia i zarządzenia pokontrolnego. Z akt sprawy wynika bowiem, że kontrola spółki zakończyła się także wydaniem przez [...]WIOŚ postanowienia negatywnie opiniującego spełnienie przez kontrolowaną Spółkę wymagań określonych w przepisach ochrony środowiska (zob. uzasadnienie zarządzenia pokontrolnego, str. 2). Jak już wyżej wskazano, wydanie tego negatywnego postanowienia obliguje właściwy organ do odmowy zmiany decyzji w przedmiocie zezwolenia na zbieranie odpadów. Wtenczas podmiot kontrolowany może w drodze odwołania kwestionować również wydane postanowienie przez [...]WIOŚ, od którego nie przysługuje odrębny środek zaskarżenia. Brak jest jednak podstawy w ustawie o odpadach do tego, by kontrole prowadzoną w trybie art. 41a zakończyć "dodatkowo" wydaniem zarządzenia pokontrolnego. Rację miała skarżąca spółka wskazując, że odmienny jest cel pozaplanowej kontroli prowadzonej w trybie art. 41a. Przede wszystkim nie ma podstaw aby w tym trybie inspektorzy [...]WIOŚ dokonywali "całościowej" kontroli działalności spółki. Zwrócić należy bowiem uwagę, że art. 41a ustawy co do zasady reguluje postępowanie w przedmiocie uzyskania zezwolenia, czyli takich sytuacji w których dopiero ma dojść do wydania zezwolenia np. na rzecz podmiotu, który nigdy wcześniej nie prowadził działalności w zakresie zbierania (przetwarzania, wytwarzania) odpadów. Wobec tego przeprowadzona kontrola powinna dotyczyć spełnienia wymogów ochrony środowiska (np. w zakresie posiadania odpowiedniego wyposażenia, zabezpieczenia przez niepożądanymi oddziaływaniem odpadów na środowisko, niekontrolowanego przenikania tych odpadów do środowiska, itp.). Przy tym brak jest dostatecznych podstaw do tego, aby zakres kontroli przewidziany w art. 41a ust. 1 ustawy o odpadach, mógł być ujmowany szerzej w przypadkach, o których mowa w art. 41a ust. 6 ustawy o odpadach. Kontrola prowadzona w trybie art. 41a ma służyć wydaniu postanowienia wzmiankowanego w art. 41a ust. 3 u.odp. (lub postanowienia negatywnie opiniującego o którym mowa w ust. 4). Powinna więc ograniczać się jedynie do tych zagadnień, które są niezbędne dla jego wydania. Podkreślić trzeba, że w przypadku kontroli pozaplanowej wnioskowej, o jakiej mowa w art. 9 ust. 1b pkt 1 u.i.o.ś. (z jaką mieliśmy do czynienia w rozpoznawanej sprawie), jej zakres wyznaczają każdorazowo odnośne, wyraźnie wspomniane w ww. punkcie, "przepisy szczególne" (tu: art. 41a ust. 1 ustawy o odpadach), a nie same względy celowościowe. Wobec tego kontrola ta nie może wykraczać poza zakres dyspozycji wspomnianego art 41a ust. 1 ustawy o odpadach. W ocenie Sądu jeżeli inspektor [...]WIOŚ zamierza generalnie zweryfikować działalność danego podmiotu, ocenić właściwe jej prowadzenie i wywiązywanie się przez podmiot z obowiązków np. w zakresie rzetelnego sporządzania zestawień, sprawozdań i raportów, winien co do zasady przeprowadzić kontrolę planową (chyba, że istnieją inne szczególne przypadki wskazane w u.u.i.o.ś.). Spektrum uprawnień kontrolnych organów Inspekcji jest niezwykle szeroki, zawarty w katalogu ustalonym w art. 2 ust. 1 pkt. 1-18 oraz ust. 1a-3 ww. u.u.i.o.ś. Wobec powyższych rozważań, zarządzenie pokontrolne [...]WIOŚ nr [...] podlegało uchyleniu, z uwagi na brak podstaw do jego wydania po przeprowadzeniu kontroli w trybie art. 41a ustawy o odpadach. Z uwagi na wyeliminowanie zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego przez Sąd brak było podstaw do oceny "warunku przykrycia placu", o którym mowa w piśmie skarżącej z [...] stycznia 2021 r. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku, tj. uchylił zaskarżone zarządzenie pokontrolne. O kosztach postępowania (pkt drugi sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200, uwzględniając poniesiony przez Skarżącą koszt wpisu od skargi ([...] zł).