II SA/Po 1239/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2015 r. sprawy ze skargi E. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...]2014 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącej kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. W dniu 2 października 2012 r. do Wojewody Wielkopolskiego wpłynęło pismo E. B. zawierające wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. Nr [...] z dnia [...] 1969 r., na podstawie której Skarb Państwa dokonał wymiany gruntów położonych na terenie wsi K., gromady S. z księgi wieczystej nr [...] , poprzednio KW nr (dawna księga K. tom I karta 4, w której jako właściciel zapisana była M. R. z domu K. oraz jej synowie: S., W., K. i J. R.). E. B. wskazała, iż jest jednym ze spadkobierców M. R. i występuje w imieniu własnym jak też pozostałych współspadkobierców M. R. i jej synów. Wojewoda Wielkopolski pismem z dnia 7 listopada 2012 r. zawiadomił wnioskodawczynię, o przekazaniu jej pisma według właściwości do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P.. W dniu [...] 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. (dalej: także "SKO w P.", oraz "Kolegium") wydało postanowienie nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. Nr [...]z dnia [...]1969r., na podstawie której Skarb Państwa dokonał wymiany gruntów położonych na terenie wsi K., gromady S. z księgi wieczystej nr [...], poprzednio KW nr [...] (dawna księga K. tom I karta 4, w której jako właściciel zapisana była M. R. z domu K. oraz jej synowie: S., W., K. i J. R.). Uzasadniając rozstrzygniecie organ wyjaśnił, iż zgodnie z art. 157 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: "K.p.a."), postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stroną jest natomiast każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (art. 28 K.p.a.). Zdaniem organu wnioskodawczyni ani jej poprzednicy prawnie nie byli stronami postępowania zakończonego wydaniem decyzji Nr [...] z dnia [...] 1969 r., a tym samym nie mogą oni w świetle art. 157 § 2 K.p.a. skutecznie żądać wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. W tej sytuacji Kolegium na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. Nr [...] z dnia [...]1969 r. Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy wniosła E. B. Strona podniosła, iż Sąd Okręgowy w P. po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2011 r. sprawy z powództwa M. R. przeciwko Skarbowi Państwa Staroście Powiatu Poznańskiego (sygn. akt [...] ) ustalił, że nie istniały przesłanki do przejęcia przez Skarb Państwa w trybie art. 2 ust 1 lit. b dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 45 Nr 3 poz. 13 z późn. zm.) nieruchomości ziemskiej K.. Wyrok zapadł dnia 29 czerwca 2011 r., a uprawomocnił się dnia 18 października 2011 r. Części majątku K. została sprzedana lub podlegała wymianie gruntów na podstawie decyzji wydanych z naruszeniem prawa albowiem nie istniały podstawy prawne przejęcia tej nieruchomości na własność Skarbu Państwa. Wobec nieistnienia przesłanek do przejęcia nieruchomości K. wraz z wchodzącymi w jej skład działkami jest oczywiste, że Skarb Państwa nie nabył własności wyżej wskazanych działek i nie mógł dokonać wymiany gruntów, jak w decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. nr [...] z dnia [...] 1969 r. We wniosku E. B. wskazał nadto spadkobierców M. R. oraz jej synów S., W., K. oraz J. R. i wyjaśniła, iż działa w imieniu własnym oraz pozostałych spadkobierców poprzednich właścicieli majątku K. i na wezwanie organu prześle odpisy notarialne pisemnych pełnomocnictw udzielonych jej przez pozostałych współspadkobierców. Postanowieniem z dnia [...] 2014 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. orzekło o utrzymaniu w mocy swojego postanowienia z dnia [...]2014 r., nr [...] . W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ powtórzył argumentację zawartą w postanowieniu z dnia 14 kwietnia 2014 r. stwierdZ., iż z decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. nr [...] z dnia [...] 1969 r. jednoznacznie wynika, iż wnioskodawczyni ani jej poprzednicy prawni nie byli stroną w postępowaniu zakończonym wydaniem tej decyzji. Tym samym nie mogą oni zgodnie z art. 157 § 2 K.p.a. domagać się stwierdzenia nieważności tej decyzji – nie posiadają legitymacji procesowej. Ponadto organ stwierdził, iż nie znalazł przesłanki do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji z urzędu. Skargę na powyższą decyzję wniosła E. B. zarzucając naruszenia art. 7, art. 8, art. 12, art. 36 § 1 i art. 77 § 1 K.p.a. W uzasadnieniu podniosła, iż SKO w P. nie podjęło czynności wyjaśniających faktyczny stan prawny. Organ ten nie zwrócił się do Wojewody Wielkopolskiego, by w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i to mimo powzięcia informacji o toczącym się postępowaniu administracyjnym przed Wojewodą Wielkopolskim o sygnaturze akt [...] , jak również o toczącym się postępowaniu przed Sądem Rejonowym w Grodzisku Wielkopolskim sygn. akt [...] o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Kolegium nie podjęło czynności zmierZ.ych do prawidłowego ustalenia właścicieli nieruchomości ziemskiej K. i ich spadkobierców. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione. Tytułem wstępu wyjaśnić należy, iż zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany jej zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest zgodność z prawem postanowienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. z dnia [...] 2014 r., nr [...] oraz poprzedZ.ego go postanowienia z dnia 14 kwietnia 2014 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. Nr [...] z dnia [...] 1969r., Zgodnie z art. 157 § 2 K.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Z treści tego przepisu wynika, iż wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenie nieważności decyzji skutecznie może się domagać jedynie podmiot posiadający przymiot strony. Przez stronę rozumie się natomiast każdego czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (art. 28 K.p.a.) W sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności nie pochodzi od strony, organ właściwy do przeprowadzenia tego postępowania winien wydać na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. w zw. z art. 157 § 2 K.p.a. postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (por. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Warszawie z 20 listopada 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1630/13 i w Łodzi z dnia 26 października 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 844/12 – dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W przedmiotowej sprawie SKO w P. doszło do przekonania, iż żądanie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. Nr [...] z dnia [...] 1969 r., nie pochodzi od strony postępowania, a zatem zasadne było wydanie, w oparciu o wyżej wskazaną regulację, postanowienia o odmowie jego wszczęcia. W ocenie Sądu zaskarżone rozstrzygnięcie obciążone jest zasadniczym uchybieniem, które mogło mieć wpływ na wynika sprawy i które uniemożliwia pozostawienie go w obrocie prawnym. Wątpliwości Sądu budzi treść zaskarżonego postanowienia oraz jego uzasadnienia, z których nie wynika jednoznacznie, czy odmowa wszczęcia postępowania skierowana jest jedynie do E. B. czy także do pozostałych spadkobierców dawnych właścicieli majątku Kraplewo. Zauważyć bowiem należy, iż we wniosku z dnia 2 października 2010 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. Nr [...] z dnia [...]1969r., E. B. wskazała, iż jest jednym ze spadkobierców M. R. i jej synów i działa w oparciu o udzielone jej przez pozostałych współspadkobierców pełnomocnictwa. E. B. nie wskazał jednak imion i nazwisk tych pozostałych osób. Z kolei we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy z dnia 9 maja 2014 r. E. B. wyraźnie wskazała, iż występuje (działa) w imieniu własnym oraz pozostałych spadkobierców poprzednich właścicieli majątku K., wymieniając przy tym 9 osób tj: A. G. z d. R., M. R., J. J. R., M. R. z d. H., B. M. R., E. T. R., A. I. R., J. R. z d. R., A. Z. z d. R.. Jednocześnie wyjaśniła, iż na żądanie Kolegium prześle pełnomocnictwa do reprezentowania tych osób. Tymczasem analiza treści zaskarżonego postanowienia pozostawia znaczne wątpliwości co do tego czy organ, odmawiając wszczęcia postępowania rozważył jedynie posiadanie przymiotu strony po stronie E. B. czy także po stronie pozostałych, wymienionych w piśmie z dnia 9 maja 2014 r., spadkobierców dawnych właścicieli majątku K.. Zauważyć należy, iż w akapicie trzecim uzasadnienia zaskarżonego postanowienia Kolegium dostrzega, iż wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. Nr [...] z dnia [...]1969 r., wniosła E. B. w imieniu swoim oraz jako pełnomocnik pozostałych współspadkobierców to jednak w komparycji zaskarżonego postanowienia SKO w P. wskazało, iż zostało one wydane po rozpoznaniu wniosku Ewy B.. Ponadto w dalszej części uzasadnienia wskazał, iż "istota problemu sprowadza się do określenia czy Wnioskodawczyni jest stroną postępowania nieważnościowego". Dalej Kolegium wyjaśniło, iż "z akt sprawy, a w szczególności z kwestionowanej decyzji, jednoznacznie wynika, iż Wnioskodawczyni, ani jej poprzednicy prawni, nie byli stronami postępowania zakończonego wydaniem decyzji nr 29/96 z dnia 20 sierpnia 1096 r. (...)". Kolegium nie zawarło jakichkolwiek rozważań dotyczących posiadania przymiotu strony przez pozostałych spadkobierców, wskazanych przez E. B. w piśmie z dnia 9 maja 2014 r. Treść zaskarżonego postanowienia nie pozwala na stwierdzenie, iż organ swoje rozważania dotyczące interesu prawnego E. B. odnosi także do pozostałych spadkobierców, czy może ocena ta nie została dokonana lub będzie dokonana odrębnie. Zauważyć nadto należy, iż Kolegium rozpoznając sprawę nie wypowiedziało się również, co do okoliczności umocowania E. B. do złożenia w imieniu pozostałych spadkobierców wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. Nr 29/69 z dnia 20 sierpnia 1969 r. i reprezentowania ich w postępowaniu nieważnościowym. Kolegium, mimo wyraźnej deklaracji E. B. podniesionej w piśmie z dnia 9 maja 2014 r. dotyczącej nadesłania pełnomocnictw do reprezentowania wskazanych w tym piśmie osób (pozostałych spadkobierców), nie wezwało jej do przedłożenia tych pełnomocnictw. W aktach sprawy znajdują się co prawda odpisy pełnomocnictw udzielonych jej przez A. G., M.. R., J. W., A. S.R., A. Z., E. T. R. , M.. R. z d. H., B. M.. R., J. R. (k. 24- 34 akt administracyjnych). Jednak pełnomocnictwa te mają charakter pełnomocnictwa szczególnego upoważniającego E. B. jedynie do reprezentowania mocodawców w sprawie nieistnienia przesłanek przejęcia nieruchomości ziemskiej K. przeciwko Skarbowi Państwa - Wojewodzie Wielkopolskiemu. Pełnomocnictwa te nie obejmują, zatem umocowania do reprezentowania mocodawców w sprawie administracyjnej dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowej Rady Narodowej w P. Nr [...] z dnia [...] 1969 r. W ocenie Sądu powyższe braki oznaczają, iż organ naruszył art. 107 § 1 i 3 K.p.a., bowiem z treści zaskarżonego postanowienia, w tym z jego uzasadnienia nie wynika jaki jest jego zakres podmiotowy – czy dotyczy tylko wniosku E. B. czy także pozostałych, wskazanych przez nią spadkobierców dawnych właścicieli majątku w K.. Braki te uniemożliwiają Sądowi ocenę czy organ nie naruszył art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 157 § 2 K.p.a. tzn. czy prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy, a w szczególności czy prawidłowo ustalił od kogo pochodzi żądanie zawarte we wniosku z dnia 2 października 2012 r. oraz we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy z dnia 9 maja 2014 r. Uchybienie to jest o tyle istotne, iż w oparciu o treść zaskarżonego postanowienia nie sposób ustalić wobec jakich osób miałoby być ono skuteczne, to jest wobec jakich osób (tylko E. B. czy także pozostałych spadkobierców), wywoływałoby ono skutek sprawy prawomocnie zakończonej (res iudicata) uniemożliwiający jej ponowne rozpoznanie. Z tych też przyczyn Sąd uchylił zaskarżone postanowienie SKO w P. z dnia 8 sierpnia 2014 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę SKO w P. winno ustalić czy E. B.posiada umocowanie do reprezentowania osób wymienionych w jej wniosku z dnia 9 maja 2014 r. wzywając ją do nadesłania stosownych pełnomocnictw, i w zależności od ustaleń w tym zakresie odpowiednio rozpoznać wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy uwzględniając jego zakres podmiotowy. Jedynie na marginesie powyższych rozważań o zasadniczym dla zawartego w wyroku rozstrzygnięcia charakterze i dla usprawnienia dalszego biegu postępowania Sąd pragnie w tym miejscu przypomnieć, iż stroną postępowania o stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa czy o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Krakowie z dnia 21 czerwca 2013 r., sygn. II SA/Kr 359/13 oraz w Warszawie z dnia 4 czerwca 2008 r., VII SA/Wa 1474/07, dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Krąg stron postępowania w postępowaniu nadzwyczajnym musi być zatem wyznaczany w oparciu o art. 28 K.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Wprawdzie zasadą jest, że w postępowaniu nadzwyczajnym, w tym nieważnościowym stronami postępowania są strony biorące udział w postępowaniu zwykłym lub ich następcy prawni, to jednak zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowym, stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2012 r., sygn. II OSK 2241/10 i z dnia 23 lipca 2008 r., sygn. I OSK 373/07 dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Co za tym idzie występują sytuacje, w których stroną postępowania nieważnościowego jest podmiot, który wprawdzie nie był stroną w postępowaniu zwykłym, jednak ma interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. do bycia stroną w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym. Sąd odstąpił od wiążącej oceny prawidłowości zaskarżonego postanowienia w zakresie w jakim Kolegium uznało brak interesu E. B. do żądania stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. Nr [...] z dnia 2[...]1969 r. Rozstrzygnięcia Sądu w tym zakresie mogłyby bowiem rzutować na ewentualną ocenę interesu prawnego pozostałych spadkobierców dawnych właścicieli majątku w K., która wpierw winna zostać jednoznacznie wyrażona przez organ w oparciu o należycie zgromadzony materiał dowodowy, a dopiero następnie ewentualnie skontrolowana przez sąd administracyjny. O zwrocie kosztów Sąd orzekła na podstawie art. 200 P.p.s.a., a o wykonalności zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 152 P.p.s.a.