II SA/Po 1242/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Kwiecińska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Protokolant St. sekr. sąd. Joanna Wieczorkiewicz - Skoczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Poznaniu z dnia [...] listopada 2011r. Nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Aresztu Śledczego w [...] z dnia [...] 2011r. Nr [...], II. zasądza od Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Poznaniu na rzecz skarżącego kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Dyrektor Aresztu Śledczego [...] decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...], na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm., dalej: kpa), art. 184 w zw. z art. 171 pkt 2, art. 187, art. 192 pkt 4, art. 268 ust. 2 ustawy z dnia 09 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2010 r. Nr 79, poz. 523) oraz § 2 rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 29 lipca 2010 r. w sprawie przyznawania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego funkcjonariuszowi Służby Więziennej (Dz. U. z 2010 r. Nr 147, poz. 986) odmówił przyznania funkcjonariuszowi Służby Więziennej R. K. pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ wskazał, iż w dniu złożenia wniosku o przyznanie pomocy finansowej – tj. w dniu [...] grudnia 2009 r. skarżący dysponował mieszkaniem położonym w miejscowości pełnienia służby, wobec czego nie kwalifikował się on do otrzymania wnioskowanej pomocy. Decyzja powyższa została utrzymana w mocy decyzją Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Poznaniu z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...], w której podtrzymano stanowisko, iż w dniu złożenia wniosku skarżący posiadał tytuł prawny do lokalu mieszkalnego nr [...] na [...] w [...], w miejscowości pełnienia służby, a zatem spełniona została przesłanka z art. 187 pkt 2 ustawy z dnia 09 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej uniemożliwiająca udzielenie funkcjonariuszowi pomocy finansowej. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu R. K. wskazując, iż przysługuje mu pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego. W opinii skarżącego w chwili złożenia wniosku spełniał on warunki przyznania pomocy finansowej, a nabyty przez niego lokal nie pozwalał na zaspokojenie jego potrzeb mieszkaniowych, gdyż wymagał znacznych nakładów umożliwiających zamieszkanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 17 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Po 231/11, uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Poznaniu z dnia [...] stycznia 2011 r. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia wskazano na naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które musiały prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji. Równocześnie Sąd wskazał, iż obowiązkiem organu ponownie rozpatrującego sprawę będzie konieczność zastosowania w sprawie właściwych przepisów prawa materialnego i przeprowadzenie postępowania na podstawie przepisów obowiązującej ustawy o Służbie Więziennej. Ponownie rozpoznając sprawę Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Poznaniu decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Dyrektora Aresztu Śledczego [...] z dnia [...] listopada 2010 r. Zdaniem organu odwoławczego analiza akt sprawy wskazuje, iż w dniu złożenia wniosku skarżący posiadał tytuł prawny do lokalu mieszkalnego nr [...] na [...] w [...]. Tym samym brak było podstaw do przyznania wnioskodawcy pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu R. K. reprezentowany przez adwokata M. P. wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Aresztu Śledczego [...]. Zdaniem skarżącego decyzja z dnia [...] listopada 2011 r. jest obarczona wadą, o jakiej art. 156 § 1 pkt. 2 kpa, gdyż została wydana bez podstawy prawnej. Jak wyjaśniono, zgodnie z art. 217 ust. 1 ustawy z dnia 09 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej sprawy w przedmiocie pomocy finansowej dla funkcjonariuszy służby są rozstrzygane w formie pisemnej, a nie w formie decyzji administracyjnej. Dodatkowo podkreślono, iż na mocy powyższej ustawy ewentualne spory dotyczące pomocy finansowej są rozpoznawane przez sąd powszechny. Tym samym wydanie w przedmiotowej sprawi decyzji powoduje, iż sąd powszechny pozbawiony zostaje możliwości kontroli podjętych rozstrzygnięć. Jak podkreślono pod rządami nowej ustawy zarówno Dyrektor Aresztu Śledczego jak i Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej nie mieli podstawy prawnej do rozstrzygnięcia wniosku skarżącego w formie decyzji administracyjnej. Właściwą formą rozpoznania wniosku było pisemne rozpoznanie wniosku skarżącego przez Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Poznaniu. Na okoliczność powyższą zwrócił już uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 17 maja 2011 r., gdzie wskazano, iż organy obowiązane są do przeprowadzenia postępowania na podstawie przepisów obowiązującej ustawy o Służbie Więziennej. Argument powyższy wskazuje również, iż organ rozstrzygając sprawę dopuścił się naruszenia art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270). W dalszej kolejności uzasadnienia wnoszący skargę wskazał na liczne naruszenia przepisów postępowania, jakich miał dopuścić się Dyrektor Okręgowej Służby Więziennej w Poznaniu przy wydawaniu zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Okręgowej Służby Więziennej w Poznaniu podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia oceny prawidłowości decyzji Dyrektora Okręgowej Służby Więziennej w Poznaniu z dnia [...] listopada 2011 r., utrzymującej w mocy decyzję Dyrektora Aresztu Śledczego [...] z dnia [...] listopada 2010 r. o odmowie przyznania funkcjonariuszowi Służby Więziennej R. K. pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. W ocenia Sądu, zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja Dyrektora Aresztu Śledczego [...] z dnia [...] listopada 2010 r. są obarczone kwalifikowaną wadą, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt. 2 kpa, skutkującą ich nieważnością. Zostały one bowiem wydane bez podstawy prawnej. Na samym wstępie należy zauważyć, że podanie R. K. o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego zostało złożone w dniu 15 grudnia 2009 r., pod rządami ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (tekst jedn. Dz. U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761, ze zm.). W dniu 13 sierpnia 2010 r. weszła w życie ustawa z dnia 09 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej. I tak, zgodnie z art. 268 ust. 2 nowej pragmatyki służbowej dla funkcjonariuszy Służby Więziennej postępowania dotyczące m. in. decyzji w sprawach przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, wydanych na podstawie ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej, wszczęte i niezakończone decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy są prowadzone na podstawie przepisów nowej ustawy. Konsekwentnie, pomimo, iż podanie skarżącego zostało złożone pod rządami ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej, to do jego rozpoznania należało zastosować przepisy nowej ustawy (por. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 maja 2011 r. sygn. akt IV SA/Po 146/11 oraz z dnia 09 września 2011 r. sygn. akt IV SA/Po 609/11, postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 2 czerwca 2011 r. sygn. akt III SA/Gd 128/11, postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 07 kwietnia 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 2019/10). W tym miejscy należy zaznaczyć, że ustawa z 09 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej wprowadziła odmienne od dotychczasowych rozwiązania prawne w zakresie rozstrzygania sprawa z zakresu stosunku służbowego funkcjonariuszy Służby Więziennej ograniczające administracyjny tryb orzekania w tego typu sprawach, a co za tym idzie kognicję sądów administracyjnych w tym zakresie. Zgodnie z art. 184 ust. 1 ustawy o Służbie więziennej funkcjonariuszowi w służbie stałej, który spełnia warunki do przydziału lokalu mieszkalnego, a który lokalu tego nie otrzymał na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, położonych w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Pomoc finansowa jest jednym z uprawnień funkcjonariusza Służby Więziennej, a więc uprawnień wynikających ze stosunku służbowego. Rozpatrywanie sporów o roszczenia funkcjonariuszy ze stosunku służbowego zostało uregulowane w art. 217 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej. W tym też przepisie określono co należy rozumieć przez sprawy ze stosunku służbowego. Bez wątpienia czynności zawiązane z realizacją pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego są czynnościami związanymi z realizacją uprawnień wynikających ze stosunku służbowego. Nadto również art. 192 zawarty w rozdziale 18 zatytułowanym "Mieszkania funkcjonariuszy" ustawy przesądza o takim rozumieniu uprawnienia do przyznawania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. W przepisie tym mowa jest bowiem o decyzjach w sprawach realizacji uprawnień funkcjonariusza wynikających z przepisów niniejszego rozdziału. W rezultacie należy przyjąć, że także postępowanie w sprawach roszczeń wynikających z przepisów rozdziału 18 ustawy o Służbie Więziennej jest regulowane przepisami rozdziału 20 ustawy – Rozpatrywanie sporów o roszczenia funkcjonariuszy ze stosunku służbowego. Przepisy rozdziału 20 ustawy o Służbie Więziennej art. 217 – 220 ustanawiają trzy rodzaje procedur regulujących postępowania w sprawach ze stosunku służbowego. Po pierwsze zgodnie z art. 218 sprawy dotyczące zwolnienia ze służby, przeniesienia z urzędu do pełnienia w innej jednostce organizacyjnej, przeniesienia na niższe stanowisko służbowe i zawieszenia w czynnościach służbowych rozstrzyga się w formie decyzji. Do tych spraw stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, a od decyzji organu odwoławczego przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Po wtóre zgodnie z art. 219 sprawy wynikające z podległości służbowej dotyczące powoływania oraz mianowania na stanowiska służbowe, odwoływania oraz zwalniania ze stanowisk służbowych i przenoszenia do dyspozycji, nadawania stopni Służby Więziennej, delegowania do czasowego pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej, oddelegowania do wykonywania zadań służbowych poza Służbą Więzienną w kraju lub poza granicami państwa rozstrzyga się w formie rozkazu personalnego, tą samą formę stosuje się również do stwierdzenia wygaśnięcia stosunku służbowego. Od rozkazu personalnego odwołanie nie przysługuje. Trzecią z procedur stosuje się do sporów o roszczenia ze stosunku służbowego funkcjonariuszy w sprawach niewymienionych w art. 218 ust. 1 i art. 219 ust. 1 i 2. Spory te rozpatruje sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy. Do tej ostatniej kategorii należą sprawy o realizację uprawnień wynikających ze stosunku służbowego, a zatem także sprawy dotyczące przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (przyznawania świadczeń pieniężnych "wymienione" w art. 217 ust. 2 ustawy). Przedstawiona powyżej interpretacja przepisów ustawy z dnia 09 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej jest zgodna z uzasadnieniem projektu ustawy (por. projekt ustawy Sejmu RP VI kadencji, nr druku 2062). W uzasadnieniu tym podniesiono, że dokonano podziału spraw ze stosunku służbowego funkcjonariuszy w zależności od formy ich załatwiania, a także procedury zmierzającej do ich rozstrzygnięcia. Wszystkie sprawy ze stosunku służbowego, dla których nie przewidziano wprost w przepisie formy decyzji administracyjnej lub rozkazu personalnego załatwiane mają być w formie pisemnej, jednoinstancyjnej, a spory wynikające z takich rozstrzygnięć rozpatrywać będą sądy właściwe w sprawach z zakresu prawa pracy. Podano, że będą to przede wszystkim sprawy związane z wypłatą przysługujących funkcjonariuszowi świadczeń i należności. Przyjęte rozwiązanie ma pozwolić na szybsze merytoryczne rozstrzyganie sporów w przedmiotowym zakresie. Pozostawienie tych spraw we właściwości sądów administracyjnych wiązałoby się natomiast z przewlekłością dochodzenia przez funkcjonariuszy przysługujących im uprawnień. Ponadto dotychczasowa praktyka wykazała brak uzasadnienia do prowadzenia postępowań administracyjnych w takich sprawach, w sytuacji gdy sądy administracyjne i tak rozstrzygają tylko i wyłącznie o zgodności z prawem wydanych decyzji administracyjnych, nie wchodząc w merytoryczną słuszność przyjętych rozwiązań. Sąd podkreśla, iż choć przepis art. 192 ustawy o Służbie Więziennej w odniesieniu do rozstrzygnięć podejmowanych przed odpowiednie organy w sprawach realizacji uprawnień funkcjonariuszy wynikających z przepisów zawartych w rozdziale 18 ustawy używa określenia "decyzja", jednak nie jest to decyzja administracyjna w rozumieniu art. 104 § 1 kpa. Do postępowań toczących się w tych sprawach nie mają bowiem odniesienia przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, nie przysługuje od nich odwołanie do organu wyższego stopnia. Tego rodzaju decyzja jest uzewnętrznionym w formie pisemnej stanowiskiem przełożonego wobec roszczenia cywilnego funkcjonariusza, wynikającego ze stosunku służbowego. Uwzględnienie wniosku i przyznanie pomocy finansowej w formie decyzji umożliwia jej wypłatę, z kolei odmowa przyznania pomocy finansowej wskazuje na zaistnienie między funkcjonariuszem i przełożonym sporu, który rozpatruje sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy. Podsumowując pod rządami nowej ustawy o Służbie Więziennej sprawa dotycząca przyznawania świadczeń pieniężnych (pomocy finansowej) jest w formie pisemnej (art. 217 ust. 1 powołanej ustawy o Służbie Więziennej) przez przełożonego, zaś wydane rozstrzygniecie podlega zaskarżeniu do sądu powszechnego. Przepis art. 220 ustawy o Służbie Więziennej w sposób niebudzący wątpliwości wskazuje kognicję sądu pracy w zakresie roszczeń nieprzekazanych na drogę innych postępowań (por. T. Kuczyński, Wybrane problemy orzecznictwa sądowoadministracyjnego w sprawach z zakresu stosunków służbowych, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2010/5-6, s. 257). Takie odesłanie wyklucza możliwość stosowania domniemań, co do właściwości sądu powszechnego lub sądu administracyjnego w sprawach ze stosunków służbowych funkcjonariuszy Służby Więziennej. Przenosząc powyższe rozważania wskazać należy, iż w przedmiotowej sprawie zarówno Dyrektor Aresztu Śledczego [...] wydając decyzję z dnia [...] listopada 2010 r., jak i Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Poznaniu wydając zaskarżoną decyzję dopuścili się rażącego naruszenia przepisów prawa. Rozstrzygnęli oni bowiem wniosek skarżącego o przyznanie pomocy finansowej z dnia [...] grudnia 2009 r. w formie decyzji administracyjnej, pomimo iż na mocy art. 217 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej rozstrzygnięcie sprawy w powyższej formie uznać należało za niedopuszczalne. Tym samy, rozstrzygając przedmiotową sprawę organy działy bez podstawy prawnej. Mieć bowiem należy na względzie, że przesłanka nieważności postępowania, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt. 2 kpa, wskazując, iż decyzja jest nieważna, gdy została wydana bez podstawy a więc, gdy w sprawie nastąpiło wydanie decyzji, gdy przewidziana jest inna forma działania (por. (por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 1983 r., I SA 283/83, ONSA 1983, nr 1, poz. 44). W świetle znowelizowanej ustawy o Służbie Więziennej brak było bowiem podstaw do rozstrzygnięcia wniosku skarżącego z dnia [...] grudnia 2009 r. w formie decyzji administracyjnej. Sąd wskazuje, iż wydanie orzeczenia o stwierdzeniu nieważności zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] listopada 2010 r. było niezbędne z uwagi na konieczność zapewnienia skarżącemu możliwości zweryfikowania rozstrzygnięcia w przedmiocie pomocy finansowej przed sądem powszechnym. Niewątpliwie, jak zasadnie wywiedziono w skardze, pozostawienie w obrocie prawnym decyzji administracyjnych pozbawiłoby go powyższej możliwości. Mając na względzie powyższe ustalenia, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Aresztu Śledczego [...] z dnia [...] listopada 2010 r. W tym miejscu wskazać należy, iż stwierdzenie nieważności decyzji czyniło zbędną potrzebę dokonania przez sąd merytorycznej oceny zarzutów zawartych we wniesionej przez stronę skardze. Równocześnie z uwagi na fakt, iż stwierdzenie nieważności decyzji wywołuje skutek ex tunc, a więc ma skutek wsteczny, organy administracji publicznej są zobowiązane do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] grudnia 2009 r. w trybie przewidzianym ustawą z dnia 09 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej. Stwierdzenie nieważność decyzji legitymuje bowiem organy do podejmowania określonych działań służących zapewnieniu zgodności podejmowanych przez nie działań z przepisami prawa. O zwrocie kosztów orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O wykonalności orzeczono na podstawie art. 152 powyższej ustawy.