II SA/Po 125/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak po rozpoznaniu w dniu 07 marca 2013 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy I. ze skargi M. M. na zarządzenie Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] grudnia 2012 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia bonifikaty od opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności; II. zażalenia M. M. na zarządzenie Przewodniczącego Wydziału II tut. Sądu z dnia 5 lutego 2013 r. postanawia I. odrzucić skargę. II. odrzucić zażalenie. /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak W dniu [...] listopada 2012 r. Starostwo Powiatowe w J. zwróciło się do Wojewody Wielkopolskiego z prośbą o wyrażenie zgody na udzielenie M. M. oraz "J" Sp. z o.o. z siedzibą w J. bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia przysługujących im udziałów w prawie użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa. Zarządzeniem z dnia [...] grudnia 2012 r. Wojewoda Wielkopolski odmówił udzielenia wnioskowanej bonifikaty. Na przedmiotowe zarządzenie M. M. wniosła pismo do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, oznaczone jako "skarga i zażalenie". Jako stronę skarżącą M. M. oznaczyła siebie oraz Wspólnotę Mieszkaniową ul. [...] w J. Skarga została podpisana przez M. M. Przekazując skargę do Sądu Wojewoda Wielkopolski podniósł, że rozstrzygnięcia wydawane w zakresie przyznawania bonifikaty mają charakter uznaniowy i nie zapadają w drodze postępowania administracyjnego, a zatem użytkownikowi wieczystemu nie przysługuje roszczenie o przyznanie stosownej bonifikaty na drodze administracyjnej. W wykonaniu zarządzenia Przewodniczącej Wydziału II z dnia 5 lutego 2013 r. pismem z dnia 8 lutego 2013 r. wezwano M. M. do nadesłania, w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania, dokumentu uprawniającego do reprezentowania Wspólnoty przed wojewódzkim sądem administracyjnym lub przed sądami administracyjnymi, pod rygorem przyjęcia, że skargę wnosi tylko w swoim imieniu. Jednocześnie pouczono zobowiązaną o zasadach reprezentacji wspólnot mieszkaniowych wynikających z przepisów ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tj. Dz.U. z 2000 r. Nr 80 poz. 903 ze zm.). Wezwanie doręczono M. M. w dniu 13 lutego 2013 r. (k. nr 9 akt sądowych). Pismem z dnia 13 lutego 2013 r., oznaczonym jako "odpowiedź na wezwanie sygn. akt II SA/Po 125/13", M. M. wniosła o wyłączenie Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej ul. [...] w J. w osobie jej Prezesa, podnosząc, iż osoba ta nie reprezentuje w sposób należyty interesów Wspólnoty. Równocześnie kolejnymi pismami datowanymi na dzień 13 lutego 2013 r. M. M. wniosła: - pismo oznaczone jako "Zażalenie", skierowane do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, z zawartym żądaniem uchylenia zarządzenia Przewodniczącej Wydziału II tut. Sądu z dnia 8 lutego 2013 r. W uzasadnieniu zażalenia M. M. zakwestionowała legalność zarządzenia oraz jego skuteczność prawną, jak również przytoczyła argumentację dotyczącą żądania przesądzenia na rzecz członków Wspólnoty Mieszkaniowej własności nieruchomości gruntowej – działek nr [...], nr [...] w J., - pismo oznaczone jako "Wniosek i Zażalenie", skierowane odpowiednio do tut. Sądu oraz do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, żądając doręczenia zarządzenia z dnia 5 lutego 2013 r. oraz wnosząc o "przywrócenie gruntu od budynku nr [...] w J. do budynku nr [...] w J." oraz o "przywrócenie stanu prawnego gruntu zgodnie z prawem i rzeczywistością 100 letnią". Wniosła o wydanie w tym zakresie postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Rozpoznając przedmiotowa sprawę w pierwszej kolejności wskazać należy, iż postępowanie przed sądami administracyjnymi prowadzone jest na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012 poz. 270), dalej p.p.s.a. Z istoty postępowania sądowadminsiatrcyjnego, podmiot wszczynający postępowanie przed sądem administracyjnym musi się poddać zarówno przepisom regulującym postępowanie przed tym sądem, jak i zarządzeniom wydawanym przez przewodniczącego w trakcie tego postępowania. Zgodnie z § 12 ust. 1 zarządzenia w sprawie biurowości, pismo wpływające do sądu kierownik sekretariatu przedstawia przewodniczącemu wydziału, który wydaje zarządzenie co do sposobu jego załatwienia. W rozpatrywanym przypadku w skardze jako strona skarżąca wskazana została obok M. M. również Wspólnota Mieszkaniowa ul. [...] w J., przy czym pismo zostało podpisane wyłącznie przez M. M. Stosowanie do art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tj. Dz.U. z 2000 r. Nr 80 poz. 903 ze zm.) zarząd kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali. Czynności zwykłego zarządu podejmuje zarząd samodzielnie. Do podjęcia przez zarząd czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu potrzebna jest uchwała właścicieli lokali wyrażająca zgodę na dokonanie tej czynności (v. art. 22 ust. i ust. 2). Z art. 6, art. 21 ust. 1 oraz art. 22 ust. 1 i ust. 2 wskazanej ustawy wynika więc, że w sprawach dotyczących nieruchomości wspólnej, kierowanie i reprezentowanie należy do wspólnoty mieszkaniowej, reprezentowanej przez zarząd. Czynności prawne, czynności faktyczne oraz załatwianie spraw przed urzędami i sądami, odnoszące się do nieruchomości wspólnej, należą zatem do kompetencji wspólnoty mieszkaniowej, która reprezentuje interesy właścicieli lokali. W sprawach dotyczących nieruchomości wspólnej interes właściciela lokalu, jako członka wspólnoty mieszkaniowej, jest więc na podstawie ww. regulacji chroniony przez wspólnotę mieszkaniową, działającą poprzez zarząd lub zarządcę ustanowionego w trybie art. 18 ust. 1 lub art. 18 ust. 3 ustawy o własności lokali. Z art. 6 i art. 21 ustawy o własności lokali wynika ponadto, iż rozstrzygnięcia administracyjne załatwiające sprawy dotyczące nieruchomości wspólnej, odnoszą się do praw i obowiązków wspólnoty mieszkaniowej. Zatem, w sytuacjach, dla których zastrzeżona jest kompetencja wspólnoty mieszkaniowej, za członków wspólnoty działa wyłącznie wspólnota. Do sytuacji takich należy podejmowanie czynności odnoszących się do nieruchomości wspólnej. Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy, wobec nie udokumentowania prawa do działania w imieniu Wspólnoty, zarządzeniem z dnia 5 lutego 2013 r. wezwano M. M. do wykazania, że jest upoważniona do reprezentowania Wspólnoty Mieszkaniowej w imieniu której wniosła skargę, do którego to wezwania M. M. nie zastosowała się. W tych okolicznościach Sąd uznał, iż M. M. wniosła skargę wyłącznie w swoim mieniu. Przechodząc do merytorycznej oceny skargi Sąd uznał, że skarga jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu. Merytoryczne rozpoznanie zasadności skargi w postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzedzone jest badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Stosownie bowiem do treści art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012 poz. 270) dalej p.p.s.a., jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Natomiast zgodnie z § 2 przywołanego artykułu kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Ponadto § 3 omawianego artykułu przewiduje, iż sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. W przedmiotowej sprawie M. M. wniosła do Sądu skargę na zarządzenie Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...], w sprawie odmowy udzielenia bonifikaty od opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Należy więc zauważyć, że zarządzenie Wojewody wydane w trybie art. 4 ust. 7 pkt 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (tj. DZ.U. 2012 poz. 83) nie mieści się w wyznaczonych przez art. 3 p.p.s.a. granicach wykonywanej przez sądy administracyjne kontroli działalności administracji publicznej. Użytkowanie wieczyste, jako prawo pośrednie między własnością a prawami rzeczowymi ograniczonymi, jest instytucją prawa cywilnego. Według ustalonego już orzecznictwa, opłata z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości ma charakter cywilnoprawny (por. uchwały Sądu Najwyższego z dnia 8 lutego 1994 r., sygn. akt III CZP 188/93 - niepublikowany i Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 1996 r., sygn. akt OPK 10/96 - ONSA 1997 r. nr 1, poz. 8). Oznacza to, że również spór między stronami powstały na gruncie opłat za użytkowanie wieczyste (w tym i bonifikat w tych opłatach) jest typowym sporem cywilnoprawnym ( por. uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 25 czerwca 1997 r., sygn. akt III CZP 23/97 – Lex nr 236557, wyroki NSA z dnia 12 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 843/05 i z dnia 16 marca 2011r., sygn. akt I OSK 708/10 – publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tymczasem zgodnie z art. 2 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego do rozpoznawania spraw cywilnych powołane są sądy powszechne, o ile sprawy te nie należą do właściwości sądów szczególnych. Brak jest natomiast przepisu szczególnego, który by rozstrzyganie sporów o wysokość opłaty z tytułu użytkowania wieczystego przekazywał do właściwości innych organów, a tym samym wyłączał od rozpoznawania w postępowaniu przed właściwym sądem powszechnym ( art. 3 § 3 Kpc). Poglądu tego nie zmienia fakt, że poza Kodeksem cywilnym instytucja użytkowania wieczystego uregulowana jest również w przepisach art. 71 i następne ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zawierającej unormowania o charakterze administracyjnoprawnym. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 1221/10 ( publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl), bez względu na to, czy spór dotyczy ustalenia opłaty, czy też jej podwyższenia, cały czas mamy do czynienia ze sprawą cywilną, której źródło stanowi spór co do wysokości opłaty za użytkowanie wieczyste (por. postanowienie NSA z 7 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 1413/10 – dostępne na ww. stronach internetowych NSA – Baza orzeczeń). Reasumując, uznać należało, że przedmiotowa sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Uzupełniająco należy jeszcze podnieść, iż adresatem zaskarżonego zarządzenia nie jest strona konkretnego postępowania administracyjnego w indywidualnej sprawie, lecz właściwy organ administracyjny w ramach procedury administracyjnej prowadzącej do wydania odpowiedniej decyzji (w tym konkretnym przypadku – Starosta J.). Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 58 §1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. Sąd orzekł o odrzuceniu skargi, jak w pkt I sentencji postanowienia. M. M. wniosła jednocześnie zażalenie na zarządzenie Przewodniczącej Wydziału II tut. Sądu z dnia 5 lutego 2013 r. Zgodnie z przyjętą w postępowaniu sądowoadministracyjnym regułą, wyrażoną w art. 194 § 1 P.p.s.a., zażalenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego przysługuje na postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego w wypadkach przewidzianych w ustawie, a ponadto na postanowienia, których przedmiotem są rozstrzygnięcia enumeratywnie wymienione w art. 194 § 1 pkt 1-10 P.p.s.a. Zażalenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, kiedy ustawa wyraźnie stanowi o możliwości jego wniesienia. Jeśli ustawa przewiduje wydanie postanowienia czy zarządzenia i jednocześnie nie stanowi, że na takie postanowienie lub zarządzenie przysługuje zażalenie, to wniesienie tego środka odwoławczego jest niedopuszczalne (tak m. in. H. Knysiak-Molczyk w: T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 581). W katalogu postanowień wymienionych w art. 194 § 1 p.p.s.a. nie ma postanowienia, którego przedmiotem jest zarządzenie dotyczące czynności wstępnych, które zmierzają do zidentyfikowania podmiotu wnoszącego skargę. Prawa do zaskarżenia takiego rozstrzygnięcia nie przewidział ustawodawca również w przepisach szczególnych, w tym w zarządzeniu Nr 11 Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 listopada 2003 r. w sprawie ustalenia zasad biurowości w sądach administracyjnych. Uznać zatem należy, że takie zarządzenie jest niezaskarżalne w drodze zażalenia. W tych okolicznościach przedmiotowe zażalenie jako niedopuszczalne należało odrzucić, działając na podstawie art. 178 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a. Stąd postanowiono, jak w pkt II sentencji postanowienia. Wobec odrzucenia skargi zbędnym jest odnoszenie się do wniosku o wyłączenie Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w J. /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak