II SA/Po 132/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska - Tylewicz Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak – Owczarczak (spr.) Sędzia WSA Elwira Brychcy Protokolant st. sekr. sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2019 r. sprawy ze skargi S. J., K. M., M. O., R. Ś., M. W., P. D. na decyzję Wojewody z dnia [...] 2018 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości; oddala skargę Starosta [...] (dalej w skrócie: "Starosta"), decyzją częściową z dnia [...] 2018 r. o nr [...], wydaną na podstawie art. 136, art. 137 i art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz.U. z. 2018 r. poz. 121 ze zm., dalej w skrócie "u.g.n.") odmówił S. J., K. M., M. O., R. Ś., M. W. i P. D. zwrotu nieruchomości położonej w P. w rejonie ulic G. i J. , oznaczonej w ewidencji gruntów jako: obręb J., arkusz mapy [...], działka nr [...], o powierzchni 631 m2, zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy P. jako własność Miasta P.. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż 5 kwietnia 2000 r. W. W. w imieniu własnym oraz S. J. i A. D. złożyła wniosek o zwrot części nieruchomości położonej przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako: działki nr [...] i [...], arkusz mapy 15, obręb J.. Dalej organ opisał przebieg postępowania wskazując m.in., iż w miejsce zmarłych w toku postępowania W. W. i A. D. wstąpili ich spadkobiercy - K. M., M. O., R. Ś., M. W. i P. D.. Starosta wyjaśnił, że celem uproszczenia postępowania obejmującego działki o różnorodnym stanie faktycznym, rozstrzyga je w formie decyzji częściowych. Niniejsza decyzja dotyczy postępowania w stosunku do nieruchomości oznaczonej w ewidencji jako: obręb J., arkusz mapy [...]: działka nr [...]. Przedmiotowa działka, zgodnie z informacją Wydziału Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miasta P. z dnia [...] 2017 r., znak: [...], została objęta umową dzierżawy nr [...] z dnia [...] 2013 r., zawartą z Z. Sp. z o.o. (dalej: Z. ) Natomiast zgodnie z informacją udzieloną przez Z. Sp. z o.o. pismem z dnia 21 kwietnia 2017 r., znak: [...], na działce nr [...] posadowiona jest część budynku NZOZ przy ul. [...], którego najemcami są: J. s.c., P. s.c., V. s.c, A. Sp. z o.o. oraz V. s.c. Wskazano, iż kwestia zwrotu nieruchomości oznaczonych w ewidencji jako: obręb J., arkusz mapy [...], działki nr [...] i [...] zostanie rozstrzygnięta odrębną decyzją. Dalej Starosta przytoczył regulację art. 136 ust. 3 oraz art. 137 u.g.n. oraz wskazał, iż zgodnie z art. 216 ust. 1 u.g.n., przepisy o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości stosuje się do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Organ wyjaśnił następnie, że decyzją nr [...] z dnia [...] 1973 r. I.dz. [...] Prezydium [...], Wydział [...], po stwierdzeniu zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą nr [...] z dnia [...] 1966 r., zatwierdziło plan realizacyjny zagospodarowania terenu działki budowlanej i usytuowania obiektu budowlanego, a także plan zagospodarowania terenu i adaptacji projektu typowego dla żłobka przy ul. [...] w P.. Decyzją nr [...] z dnia [...] 1973 r. I.dz. [...] anulowano ww. decyzję i zatwierdzono, na wniosek Miastoprojektu P. z [...] 1973 r., plan zagospodarowania terenu i adaptacji projektu typowego dla żłobka przy ul. [...] w P.. Natomiast decyzją Urzędu Dzielnicowego P. , Wydział [...] z dnia [...] 1974 r., na wniosek Dyrekcji [...] udzielono pozwolenia na budowę żłobka na 75 miejsc wg adaptacji dokumentacji typowej [...] W związku z powyższym decyzją [...] z dnia 31 maja 1975 r. Wydział [...], w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, wywłaszczył na rzecz Skarbu Państwa część nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji jako działki nr [...] i [...] o łącznej powierzchni 924 m2, zapisane w księdze wieczystej KW nr [...] c.d. P. tom [...] wykaz [...] jako własność p. T. J., jednocześnie przyznając odszkodowanie w kwocie [...]zł stanowiące należność za grunt budowlany, składniki budowlane oraz roślinne. Wywłaszczenie nastąpiło w związku z wnioskiem Dyrekcji Inwestycji Miejskich P. - M., pod budowę żłobka przy ul. [...], przewidzianej do realizacji zgodnie z decyzją z dnia 20 marca 1975 r. nr [...] Wydziału [...]. Następnie decyzją z dnia [...].1975 r. znak: [...] Wydział [...] Urzędu Wojewódzkiego w P. utrzymał w mocy ww. decyzję. Starosta wyjaśnił następnie, iż w toku postępowania ustalono, że działka nr [...] stanowi w części trawnik, żywopłot oraz zieleń wysoką, w części stanowi ścieżkę o nawierzchni asfaltowej i fragment budynku dwukondygnacyjnego i podpiwniczonego wraz z podjazdami betonowymi dla osób niepełnosprawnych, a także dochodzącymi do podjazdów ścieżkami asfaltowymi. W części pomiędzy budynkiem a asfaltem, od strony północnej, znajduje się pas zieleni niskiej i wysokiej. Wskazano, iż zgodnie z Planem Zagospodarowania Przestrzennego Miasta P. 1990, zatwierdzonym przez Wojewodę [...] w dniu [...] 1975 r., działki nr [...] i [...] znajdowały się w rejonie wielofunkcyjnym "A", stanowiącym tradycyjne śródmieście miasta z podstawową funkcją usługową, na terenie intensywnego zainwestowania, z przewagą funkcji mieszkalnictwa wysokiej intensywności MW. Lokalizację budynku żłobka zawierają pozyskane z Archiwum Urzędu Miasta P. dokumenty: projekt techniczny instalacji elektrycznej typowego żłobka, znak: [...], dla żłobka przy ul. [...] oraz plan sytuacyjny żłobka typowego w P. przy ul. [...], projekt instalacji sanitarnej z dnia 22 marca 1973 r. Ogólny projekt zagospodarowania terenu żłobka przy ul. [...] z 1973 r, zawiera ponadto szczegółową lokalizację jego terenu rekreacyjnego, wraz z zielenią towarzyszącą, urządzeniami małej architektury i ciągami komunikacyjnymi. Zgodnie z ww. planem działka nr [...] zajęta była pod budynek żłobka typowego na 75 miejsc, wraz z ciągami komunikacyjnymi i dojściami do niego, uzupełnionymi zielenią, natomiast sąsiadująca z nią działka nr [...] w całości pod fragment terenu rekreacyjnego zagospodarowanego zielenią oraz ciągami pieszymi. Realizację inwestycji żłobka potwierdzają pozyskane w toku prowadzonego postępowania dokumenty, w tym dokumentacja projektowo - kosztorysowa oraz opis techniczny do projektu technicznego dla obiektu żłobka typowego na 75 miejsc. Starosta P. wyjaśnił, że pozyskał także szereg dokumentów dotyczących adaptacji byłego żłobka na przychodnię lekarską, m.in. decyzję Wydziału [...] z dnia 8 czerwca 1993 r. znak: [...] Wskazano też, iż zgodnie z Uchwałą nr [...] Rady Miasta P. z dnia 28 września 1999 r. w sprawie przekształcenia samodzielnego publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej P. , polegającego na ograniczeniu jego działalności pod względem udzielanych świadczeń i zasięgu działania, przekształcono m.in. obiekt położony przy ul. [...]. Następnie uchwałą nr [...] Zarządu Miasta P. z dnia 23 grudnia 1999 r. przekazano m.in. nieruchomość ZOZ P. - Jeżyce położoną w P. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb J., arkusz mapy [...], działki nr [...] i [...], dotychczas użytkowaną przez samodzielny publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej w P. do gospodarstwa pomocniczego "O. " z siedzibą w P.. Zgodnie z pismem Zarządu [...] z dnia 26 lutego 2007 r.. znak: [...] budynek przychodni lekarskiej położony w P. przy ul. [...], usytuowany na działkach nr [...], [...] i [...], znajduje się w zarządzie Z.. Starosta wskazał, iż w toku postępowania wyjaśniającego przeprowadzono przesłuchanie świadków B. C. i Z. J. na okoliczność zagospodarowania terenu nieruchomości objętych wnioskiem o zwrot. Organ przytoczył teść tych zeznań, które potwierdziły wykorzystanie działki nr [...] pod budowę żłobka. W ocenie organu powyższe ustalenia prowadzą do wniosku, iż przedmiotowa działka została nabyta przez Skarb Państwa decyzją z dnia 31 maja 1975 r. pod budowę żłobka, a jego realizację potwierdzają pozyskane w toku postępowania dokumenty archiwalne oraz zeznania świadków. Żłobek funkcjonował na tym terenie w latach osiemdziesiątych ubiegłego wieku, fakt oddania go do użytku potwierdza protokół odbioru z grudnia 1979 r., natomiast likwidację - projekt techniczny adaptacji byłego żłobka na przychodnię zdrowia z 1993 r. Zaznaczono, że jeśli cel wywłaszczenia został osiągnięty, to nie istnieje możliwość zwrotu, mimo późniejszej zmiany przeznaczenia nieruchomości. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł pełnomocnik S. J., K. M., M. O., R. Ś., M. W. i P. D. zarzucając: - naruszenie art. 137 ust. 1 i art. 216 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości poprzez błędną ich wykładnię i uznanie, że działka [...] nie jest "nieruchomością zbędną" w rozumieniu art. 137 ust. 1 u.g.n., podczas gdy odpowiednie stosowanie tego przepisu zgodnie z art. 216 ust. 1 prowadzi do wniosku, że wywłaszczona nieruchomość, co do której zmienił się cel jej użytkowania i stał się inny niż wskazany w decyzji wywłaszczeniowej, a zmiana sposobu użytkowania nastąpiła przed wejściem w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, nie jest "nieruchomością zbędną" w rozumieniu art. 137 ust. 1, lecz jest nieruchomością, która stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu zgodnie z art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości, a więc podlega ona zwrotowi w trybie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami; - art. 7 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.), art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. poprzez ustalenie, że cała działka [...] była wykorzystywana na potrzeby żłobka i stanowiła z nim funkcjonalną całość, podczas gdy wniosku takiego nie można wyprowadzić z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, a zeznania świadków są w tym zakresie niewiarygodne - art. 137 ust. 2 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie, pomimo że prawidłowa ocena materiału dowodowego, uzupełniona o niezbędne przesłuchanie świadków - pracowników żłobka, doprowadzi do wniosku, że tylko część działki [...] była wykorzystywana na potrzeby żłobka i stanowiła z nim funkcjonalną całość, wskutek czego przysługuje odwołującym prawo zwrotu części nieruchomości niewykorzystywanej na ten cel. Wojewoda decyzją z dnia [...] 2018 r., nr [...], utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu Wojewoda w pierwszej kolejności opisał dotychczasowy przebieg postępowania oraz poczynione ustalenia w zakresie sposobu zagospodarowania działki nr [...] od czasu wydania decyzji wywłaszczającej z 31 maja 1975 r. do czasu wydania decyzji przez organ I instancji. Następnie organ ten wskazał, iż przepis art. 136 ust. 1 u.g.n. wprowadza normatywny zakaz używania wywłaszczonych nieruchomości na cele inne niż te, dla których nastąpiło ich wywłaszczenie. Wykorzystanie nieruchomości na inny cel lub niewykorzystanie na cel stanowiący podstawę wywłaszczenia w określonym terminie - implikuje ustawowy obowiązek zwrotu. Ratio legis przywołanej normy stanowi uniemożliwienie wykorzystywania nieruchomości na cele inne niż te, dla których zostały one wywłaszczone, a zwrot nieruchomości ma zapobiegać jego nadużywaniu oraz zabezpieczyć konstytucyjnie chronioną własność. Dalej wyjaśniono, iż w świetle art. 136 § 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z kolei zgodnie z art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: - pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo - pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. W dalszej kolejności organ odwoławczy podniósł, że nieruchomość będąca przedmiotem niniejszego postępowania, stanowiąca własność T. J., została przejęta przez Skarb Państwa na mocy decyzji Wydziału [...] z dnia [...] 1975 r., znak [...], w związku z planowaną budową żłobka przy ul. [...] zgodnie z decyzją nr [...] Prezydium [...] z [...] 1973 r. o zatwierdzeniu, na wniosek Miastoprojektu P. z 22 marca 1973 r., planu, zagospodarowania terenu i adaptacji projektu typowego dla żłobka przy ul. [...]. Realizację celu potwierdził w pełni zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w tym oględziny nieruchomości (działki nr [...]). Wojewoda wyjaśnił, iż obiekt żłobka zmienił przeznaczenie, najpierw na przychodnię lekarską, później zaś wszedł do zasobu gospodarstwa pomocniczego "Ośrodki Wypoczynkowe" z siedzibą w P.. Organ odwoławczy zaznaczył, że w pełnym zakresie podziela linię orzecznictwa sądowoadministracyjnego, zgodnie z którą w przypadku gdy cel wywłaszczenia został osiągnięty, to brak jest jakichkolwiek podstaw do zwrotu nieruchomości w przypadku późniejszej zmiany jej przeznaczenia. Zrealizowanie celu wywłaszczenia (przy zachowaniu warunków wymienionych w art. 137 u.g.n.) wyłącza dopuszczalność zwrotu nieruchomości, nawet jeśli później nieruchomość ta będzie wykorzystywana na inny cel. Po zrealizowaniu celu, dla którego daną nieruchomość wywłaszczono, obecny właściciel gruntu (Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego) ma bowiem prawo dysponować nim zgodnie z bieżącymi potrzebami społecznymi, np. ujętymi w planie zagospodarowania przestrzennego. W związku z powyższym Wojewoda uznał, że wydając zaskarżoną decyzję Starosta P. nie naruszył przepisów prawa materialnego wskazanych w odwołaniu. W ocenie Wojewody, Starosta podjął - w niezbędnym zakresie - czynności konieczne do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz jej załatwienia z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu stron postępowania. Służyło temu zebranie bogatego materiału dowodowego, który przytoczono w decyzji. Wszystkie zebrane materiały zostały zakwalifikowane jako dowody w sprawie i wykorzystane przy wydaniu rozstrzygnięcia. Starosta P., na podstawie zebranych dowodów prawidłowo ocenił, czy okoliczności sprawy zostały należycie udowodnione. W decyzji powołano prawidłową podstawę prawną oraz dokonano właściwej wykładni prawnej przywołanych przepisów, z odwołaniami do orzecznictwa sądowoadministracyjnego. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wnieśli S. J., K. M., M. O., R. Ś., M. W. i P. D. zarzucając: - naruszenie art. 107 § 1 ust. 6 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez niewskazanie dowodów, na których organ się oparł, w sytuacji gdy zarzuty podniesione w odwołaniu dotyczyły mocy dowodowej zeznań świadków, wyłącznie na podstawie których organ niższego stopnia ustalił, że działka [...] była w całości wykorzystywana na potrzeby żłobka, a skarżący wskazywali w odwołaniu potrzebę uzupełnienia materiału dowodowego o zeznania świadków - pracowników żłobka, jednocześnie wskazując organowi sposób ustalenia danych teleadresowych tych świadków. W ocenie skarżących tylko zeznania tych osób mogły potwierdzić faktyczny obszar użytkowania żłobka, zarówno przez dzieci, jak i jego pracowników, a zeznania B. C. i Z. J. są nieprzydatne, wzajemnie sprzeczne i niewiarygodne; naruszenie art. 107 § 1 ust. 6 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. przez pominięcie w uzasadnieniu prawnym zaskarżonej decyzji, dlaczego organ nie podziela wykładni przepisów przedstawionej w odwołaniu - organ ograniczył się jedynie do podania prawidłowej jego zdaniem wykładni, która jednak całkowicie pomija refleksję i analizę przedmiotowych przepisów w aspekcie zarzutów stawianych przez skarżących; naruszenie art. 137 ust. 1 i art. 216 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości poprzez błędną ich wykładnię i uznanie, że działka nr [...] nie jest "nieruchomością zbędną na cel określony decyzji o wywłaszczeniu" w rozumieniu art. 137 ust. 1, podczas gdy odpowiednie stosowanie tego przepisu zgodnie z art. 216 ust. 1 u.g.n. prowadzi do wniosku, że wywłaszczona nieruchomość, co do której zmienił się cel jej użytkowania i stał się inny niż wskazany w decyzji wywłaszczeniowej, a zmiana sposobu użytkowania nastąpiła przed wejściem w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce ruchomościami, nie jest "nieruchomością zbędną" w rozumieniu art. 137 ust. 1, lecz jest nieruchomością, która stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu zgodnie z art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości, a więc podlega ona zwrotowi trybie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - ustawa z 1985 r. nie definiuje pojęcia nieruchomości zbędnej, a więc za taką nieruchomość należy uznać każdą nieruchomość, co do której zmianie ulegnie jej przeznaczenie odnośnie przeznaczenia wskazanego w decyzji o wywłaszczeniu; - art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. poprzez ustalenie, że cała działka [...] była wykorzystywana na potrzeby żłobka i stanowiła z nim funkcjonalną całość, podczas gdy wniosku takiego nie można wyprowadzić z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, a zeznania świadków są w tym zakresie niewiarygodne; art. 137 ust. 2 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie, pomimo że prawidłowa ocena materiały dowodowego, uzupełniona o niezbędne przesłuchanie świadków – pracowników żłobka, doprowadzi do wniosku, że tylko część działki [...] była wykorzystywana na potrzeby żłobka i stanowiła z nim funkcjonalną całość, wskutek czego, niezależnie od zarzutów przedstawionych wyżej dotyczących prawa żądania zwrotu całej działki, przysługuje skarżącym prawo zwrotu części nieruchomości wykorzystywanej na ten cel. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż w ocenie Skarżących tylko odpowiednie stosowanie przepisów rozdziału 6 działu III obecnie obowiązującej ustawy do nieruchomości wywłaszczonych na podstawie dawniejszych ustaw nie będzie prowadziło do rażącego naruszenia praw poprzednich właścicieli, którzy obecnie są zawiadamiani przez organ o planach zmiany przeznaczenia działek wywłaszczonych. Odpowiednie stosowanie tych przepisów oznacza, że do nieruchomości wywłaszczonych na podstawie ustawy z 1958 r., a co do których cel wywłaszczenia odpadł lub uległ zmianie w okresie obowiązywania ustawy 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości, ustawodawca nie posługuje się pojęciem nieruchomości zbędnej na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, określonym w art. 137 ust. 1 ustawy z 1997 r., lecz pojęciem określonym w art. 69 ust. 1 ustawy z 1985 r. W ustawie z 1985 r. ustawodawca nie zdefiniował tego pojęcia, należy więc potraktować je szerzej, niż w obecnie obowiązującej ustawie i uznać za nieruchomość zbędną na cel wywłaszczony w decyzji każdą nieruchomość, co do której organ administracji uznał, że zmieni jej przeznaczenie. Skoro więc cel, na jaki została wywłaszczona działka [...], uległ zmianie w 1993 r., to do tej nieruchomości powinna zostać zastosowana definicja nieruchomości zbędnej, jak w obowiązującej w okresie, w którym zmiana miała miejsce, w ustawie z 1985 r. Zdaniem strony skarżącej organ odwoławczy powinien był uzupełnić materiał dowodowego o zeznania świadków - pracowników żłobka, bowiem tylko zeznania tych osób mogły potwierdzić faktyczny obszar użytkowania żłobka, zarówno przez dzieci, jak i jego pracowników, a zeznania B. C. i Z. J. są nieprzydatne, wzajemnie sprzeczne, niewiarygodne. Z zeznań tych nie wynika jaki obszar działki [...] był użytkowany przez żłobek. Według skarżących z materiału dowodowego w żaden sposób nie wynika, aby południowa część działki [...] była wykorzystywana na potrzeby żłobka. Nie znajdował się na niej i nie znajduje również dziś jakakolwiek infrastruktura związana z funkcjonowaniem żłobka, jak piaskownica czy ławki. Skarżący wskazali, że do żłobka zapisywane są dzieci do 3 roku życia, które nie biegają po całym terenie, lecz przebywają pod nadzorem opiekunek na jego niewielkiej części, znacznie mniejszej niż wszystkie działki znajdujące się na południe od budynku żłobka. Odpowiadając na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wskazał, iż zbędne było przeprowadzenie dodatkowych dowodów (przesłuchanie pracowników żłobka), z uwagi na zasadę szybkości i fakt, że okoliczności i sposób wykorzystania działki [...] zostały już stwierdzone innymi dowodami wymienionymi w uzasadnieniu decyzji. Na rozprawie sądowoadministracyjnej przeprowadzonej w dniu 30 maja 2019 r. pełnomocnik skarżących podtrzymał skargę i jej zarzuty. Pełnomocnik Miasta P. wniósł o oddalenie skargi, podzielając stanowisko przyjęte przez rozpatrujące sprawę organy administracji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga jako niezasadna podlega oddaleniu. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. W rozpatrywanej sprawie kontroli sądu poddana została decyzja Wojewody z dnia [...] 2018 r., nr [...], którą utrzymana została w mocy decyzja Starosty [...] z dnia 10 października 2018 r. o nr [...], wydana w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w P. w rejonie ulic G. i J. K., oznaczonej w ewidencji gruntów jako: obręb J., arkusz mapy [...], działka nr [...], o powierzchni 631 m2, zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy P. jako własność Miasta P.. Nie budzi wątpliwości Sądu, że w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego prawidłowo określono następców prawnych właściciela nieruchomości – p. T. J. oraz zmarłych w toku postępowania zwrotowego W. W. i A. D., a zatem prawidłowo określono krąg osób, które mogły skutecznie wnosić o wszczęcie postępowania w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oraz którym przysługiwał przymiot strony tego postępowania. Jak wyżej wskazano wniosek skarżących o zwrot wywłaszczonej w 1975 roku nieruchomości podlegał rozpoznaniu na podstawie art. 136 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2018r. poz. 121, dalej: u.g.n.), zgodnie z art. 233 u.g.n., który wprowadził zasadę natychmiastowego działania nowej ustawy (także do spraw będących w toku w dniu wejścia ustawy w życie – tj. 1 stycznia 1998 r.). Stosownie do art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z kolei, w myśl art. 137 ust. 1 ww. ustawy, nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (ust. 2 art. 137). W tym miejscu Sąd zauważa, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 13 marca 2014 r., sygn. P 38/11 orzekł, iż art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W wyroku tym Trybunał stwierdził, że nie podlegają zwrotowi na rzecz byłych właścicieli te nieruchomości, na których cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany przed dniem złożenia wniosku o ich zwrot, niezależnie od tego, czy realizacja inwestycji nastąpiła po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia. Jeśli zaś w dniu złożenia wniosku o zwrot cel wywłaszczenia jeszcze nie został zrealizowany, byli właściciele tych nieruchomości oraz ich spadkobiercy zachowują ustawowe uprawnienie do żądania zwrotu, które im przysługiwało przed wejściem w życie ustawy nowelizującej z 2003 r., tj. ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw. Trybunał nie stwierdził w takiej sytuacji naruszenia art. 2 Konstytucji ani konieczności ochrony zasady samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (art. 165 ust. 1 Konstytucji). Z wyroku tego wynika, że organ rozpoznając sprawę o zwrot nieruchomości wywłaszczonej przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami (co ma miejsce w niniejszej sprawie), po jednoznacznym ustaleniu celu wywłaszczenia, bada czy cel ten został zrealizowany na dzień złożenia wniosku o zwrot. Tylko bowiem w razie ustalenia, że w tej dacie nie został on zrealizowany, możliwe jest orzeczenie zwrotu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 sierpnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2908/15, Baza NSA). Uwzględniając powyższe wskazać należy, że podstawowe znaczenie w niniejszej sprawie miało ustalenie, czy do dnia złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości cel wywłaszczenia został zrealizowany i to na całej wywłaszczonej nieruchomości. Aby móc stwierdzić, czy warunek, o którym mowa w powołanym powyżej art. 136 ust. 3 u.g.n. został spełniony, w pierwszej kolejności należy sprecyzować cel wywłaszczenia, a następnie ocenić, czy cel ten został zrealizowany. W tym miejscu należy podkreślić, że cel wywłaszczenia wynika przede wszystkim z treści decyzji wywłaszczeniowej lub z innych aktów poprzedzających proces wywłaszczenia (np. zezwolenia na nabycie nieruchomości, decyzji lokalizacyjnej, decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego). W sytuacji, gdy na podstawie wskazanych wyżej dowodów nie da się ustalić celu wywłaszczenia należy sięgnąć do innych zgromadzonych w sprawie dowodów, w szczególności dokumentacji poprzedzającej proces inwestycyjny i tej zgromadzonej w postępowaniu wywłaszczeniowym, planu zagospodarowania przestrzennego i na podstawie całokształtu okoliczności sprawy cel ten zrekonstruować. (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 04 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK [...], Baza NSA). W realiach niniejszej sprawy Starosta P. wydał decyzję częściową ograniczoną do obszaru działki nr [...] (obręb J. , arkusz mapy 15), o powierzchni 631 m2, zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy P. jako własność Miasta P.. Działka ta stanowi część nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji jako działki nr [...] i [...] o łącznej powierzchni 924 m2, zapisanej w dniu wywłaszczenia w księdze wieczystej KW nr [...] c.d. P. - Jeżyce tom 38 wykaz 932 jako własność p. T. J.. Nieruchomość ta została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa, w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, decyzją Wydziału [...] nr [...] z dnia [...] 1975 r., w zamian za odszkodowanie w kwocie [...]zł, stanowiące ustaloną należność za grunt budowlany, składniki budowlane oraz roślinne. Zgodnie z treścią przywołanej decyzji wywłaszczeniowej przejście własności nieruchomości (działki nr [...]) na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło w związku z jej przeznaczeniem pod budowę żłobka – infrastruktury niezbędnej dla potrzeb istniejącego już i rozbudowywanego osiedla mieszkaniowego. Wywłaszczenie nastąpiło w związku z wnioskiem Dyrekcji Inwestycji Miejskich P. , pod budowę żłobka przy ul. [...], przewidzianej do realizacji zgodnie z decyzją z dnia 20 marca 1975 r. nr [...] Wydziału [...]. Decyzją z dnia [...].1975 r. znak: [...] Wydział [...] Wojewódzkiego w P. utrzymał w mocy ww. decyzję. W świetle powyższego przyjąć należało, że cel wywłaszczenia został prawidłowo ustalony przez prowadzące postępowanie organy administracji. Celem powyższym była realizacja inwestycji – budowa żłobka. Należy przy tym podkreślić, że przy ocenie realizacji celu publicznego, jakim jest budowa żłobka, należy uwzględnić nie tylko budowę typowych budynków w których funkcja opieki nad dziećmi ma być realizowana, ale również wszystkich innych obiektów i urządzeń technicznych składających się na infrastrukturę tego rodzaju, niezbędną dla prawidłowego funkcjonowania żłobka i jego użytkowników – takich jak urządzenia towarzyszące, ciągi komunikacyjne, parkingi, boiska, place zabaw, zieleń izolacyjna i ciągi piesze (chodniki). O wykorzystaniu na cel wywłaszczenia może także świadczyć inne niż zabudowa zagospodarowanie, w tym pozostawienie terenów zielonych. Zmiany celu wywłaszczenia nie oznacza również modyfikacja projektu zagospodarowania terenu polegająca na dostosowaniu jej do potrzeb inwestycji. W tym miejscu wskazać należy, że zgodnie z linią orzeczniczą budowa infrastruktury związanej z "głównym celem", służąca temu celowi i uzupełniająca go, uznawana jest jako mieszcząca się w celu wywłaszczenia (vide wyroki w sprawach: II SA/Lu 204/16 z dnia 19 lipca 2016 r., I OSK 1519/14 z 21 kwietnia 2016 r., I OSK 2600/14 z 19 lipca 2016 r. - CBOSA). Rozpatrujące sprawę organy administracji uznały, iż na działce nr [...], o powierzchni 631 m2, cel wywłaszczenia został zrealizowany i stanowisko to należy uznać za prawidłowe. Potwierdza to zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy, który pozwala ustalić stan faktyczny nieruchomości na przestrzeni od wywłaszczenia w 1975 roku oraz aktualny sposób jej zagospodarowania. Lokalizację budynku żłobka potwierdzają pozyskane z Archiwum Urzędu Miasta P. projekt techniczny instalacji elektrycznej typowego żłobka, znak: [...], dla żłobka przy ul. [...] oraz plan sytuacyjny żłobka typowego w P. przy ul. [...], projekt instalacji sanitarnej z dnia 22 marca 1973 r. Ponadto ogólny projekt zagospodarowania terenu żłobka przy ul. [...] z 1973 r. zawiera szczegółową lokalizację jego terenu rekreacyjnego, wraz z zielenią towarzyszącą, urządzeniami małej architektury i ciągami komunikacyjnymi. Zgodnie z ww. planem działka nr [...] zajęta była pod budynek żłobka typowego na 75 miejsc, wraz z ciągami komunikacyjnymi i dojściami do niego, uzupełnionymi zielenią, natomiast sąsiadująca z nią działka nr [...] w całości pod fragment terenu rekreacyjnego zagospodarowanego zielenią oraz ciągami pieszymi. Realizację inwestycji żłobka i zakończenie budowy w 1979 roku potwierdzają załączone do akt administracyjnych dokumenty, w tym dokumentacja projektowo - kosztorysowa (opracowana w 1973 roku), decyzja udzielająca pozwolenie na budowę z 10 października 1974 roku (karty nr [...] akt administracyjnych), opis techniczny do projektu technicznego dla obiektu żłobka. Żłobek funkcjonował na tym terenie w latach osiemdziesiątych ubiegłego wieku, a oddanie go do użytku potwierdza protokół odbioru z grudnia 1979 r. (k.nr [...] i nast. akt administracyjnych), natomiast likwidację - projekt techniczny adaptacji byłego żłobka na przychodnię zdrowia z 1993 r. (jw. karty nr [...]). Z akt sprawy wynika, że przedmiotowy obiekt żłobka w latach 90-tych ub. wieku zmienił przeznaczenie, najpierw na przychodnię lekarską, później zaś wszedł do zasobu gospodarstwa pomocniczego "O. " z siedzibą w P. i obecnie w części jest wynajmowany na gabinety lekarskie. Wskazać zatem należy, że jednolicie przyjmuje się w orzecznictwie, iż nie można mówić o zbędności na cel wywłaszczenia gdy nieruchomość po wywłaszczeniu została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia, a później jej przeznaczenie zmieniono (vide wyroki w sprawach: I OSK 1584/13 z dnia 5 marca 2015 r.; I OSK 173/13 z dnia 1 października 2014 r.; I OSK 1049/13 z dnia 4 grudnia 2014 r., dostępne na stronach internetowych Naczelnego Sadu Administracyjnego w CBOSA). W tym ostatnio powołanym wyroku NSA uznał, że "Sposób zagospodarowania nieruchomości wywłaszczonej przed laty, na której zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, nie może z mocą wsteczną zmienić oceny "konieczności" i "niezbędności" dokonanego wówczas wywłaszczenia na określony cel publiczny. "Jeżeli ważność lub skuteczność decyzji o wywłaszczeniu nie została podważona we właściwym postępowaniu, sam sposób gospodarowania częścią nieruchomości nie zmienia oceny prawidłowości dokonanego przed laty wywłaszczenia nieruchomości i przekazania jej do wykorzystywania zgodnie z treścią decyzji wywłaszczeniowej". Zaś w wyroku z dnia 6 czerwca 2014 r. w sprawie II SA/Gl 93/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że: "jeśli nieruchomość po wywłaszczeniu została wykorzystana na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej, to wygasła przysługująca byłemu właścicielowi ekspektatywa prawa żądania jej zwrotu i w ten sposób ostatecznie ustała więź prawna pomiędzy poprzednim właścicielem a Skarbem Państwa – czy jednostką samorządu terytorialnego, który odtąd mógł korzystać z tej nieruchomości i rozporządzać nią bez jakichkolwiek ograniczeń, mających swe źródło w wywłaszczeniowej drodze nabycia nieruchomości" (cyt. wyroki dostępne jw. w CBOSA). Sąd nie podziela stanowiska, iż w sytuacji, gdy cel, na jaki została wywłaszczona działka [...], uległ zmianie w 1993 r., to do tej nieruchomości powinna zostać zastosowana definicja nieruchomości zbędnej zawarta w ustawie z 1985 r., obowiązującej w okresie, w którym zmiana miała miejsce. Z wnioskiem o zwrot przedmiotowej nieruchomości skarżący (lub ich poprzednicy prawni) wystąpili w 2000 roku, zatem już po wejściu w życie ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (po 1 stycznia 1998r.). W myśl art. 233 tej ustawy sprawy wszczęte, lecz nie zakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia jej w życie, prowadzi się na podstawie jej przepisów. Zatem oceny, czy zaistniały przesłanki do zwrotu nieruchomości, należało w tej sprawie dokonać stosując przepisy art. 136 ust. 3 i art. 137 w związku z art. 216 ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. Przepis art. 137 zawiera określenie przesłanek normatywnych zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia (tak NSA w wyroku z 31 marca 2004 r. sygn. OSK 40/04, dostępny jw. w CBOSA). Za prawidłowe należy więc uznać stanowisko odnośnie dokonanych przez organy administracyjne ustaleń, czy w stosunku do spornej nieruchomości spełnione zostały przesłanki zbędności jej na cel wywłaszczenia wymienione w powołanym art. 137 u.g.n. Reasumując, w świetle powyższego nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skargi oparte na stwierdzeniu, że odmowa zwrotu działki nr [...] jest nieprawidłowa. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania administracyjnego należy wyjaśnić, że postępowanie w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości podlega ogólnym regułom postępowania administracyjnego. Postępowanie to zatem powinno być przeprowadzone z zachowaniem wszystkich reguł określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego, m.in. w zgodzie z określoną w art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096, dalej k.p.a.) zasadą prawdy obiektywnej. Organ, stojąc na straży praworządności, podejmuje bowiem wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli i w tym zakresie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, tak aby ustalić stan faktyczny zgodny z rzeczywistością (art. 77 k.p.a.), a samo postępowanie administracyjne prowadzić tak, by wzbudzać zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). W szczególności organ jest obowiązany do przeprowadzenia wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego (art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.), a stanowisko wyrażone w decyzji powinien uzasadnić (art. 107 § 3 k.p.a.) w sposób pozwalający na jednoznaczne stwierdzenie wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności (faktycznych i prawnych) sprawy. W niniejszej sprawie powyższym wymogom rozpatrujące sprawę organy administracji sprostały, co nie pozwala podzielić zarzutów skargi dotyczących naruszenia wymienionych w jej treści przepisów postępowania administracyjnego. Skarżący wywodzą, że organy obu instancji oparły się na niepełnym materiale dowodowym, oceniły ten materiał wybiórczo, a nadto dały wiarę zeznaniom świadkom – osób zamieszkujących w sąsiedztwie żłobka, a pominęły zeznania osób, które w przeszłości były w żłobku zatrudnione. W opinii Sądu oceniając materiał dowodowy sprawy organy obu instancji nie naruszyły zasady swobodnej oceny dowodów, określonej w art. 80 k.p.a. Wskazać zatem należy, że istota zasady swobodnej oceny dowodów sprowadza się do zapewnienia organowi prowadzącemu postępowanie możliwości badania sprawy (stanu faktycznego) i do swobodnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Zasada swobodnej oceny dowodów jest ściśle związana z zasadą prawdy obiektywnej. Uznanie przez organ określonej okoliczności za udowodnioną stanowi podstawową przesłankę, na której organ ten opiera swoje rozstrzygnięcie sprawy. Zarówno w nauce, jak i w praktyce orzeczniczej podkreśla się, iż swobodna ocena dowodów, aby nie przerodziła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny. W pierwszym etapie tego procesu należy się oprzeć na materiale dowodowym zebranym przez organ. Należy pamiętać także o czynnym udziale strony w postępowaniu, by mogła ona wypowiedzieć się co do zebranych dowodów. Po drugie - ocena zgromadzonego materiału dowodowego powinna być oparta na wszechstronnej analizie całokształtu tego materiału, co oznacza, że organ nie może w tej analizie pominąć jakiegokolwiek dowodu. W trzecim stadium organ powinien dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy. Organ może odmówić wiary określonym dowodom, jednakże dopiero po wszechstronnym ich rozpatrzeniu, wyjaśniając przyczyny takiej ich oceny, co będzie miało odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Ma to szczególne znaczenie w przypadku występowania dowodów o przeciwstawnej treści (por. wyrok NSA z 18 kwietnia 1984 r., syn. III SA 113/84, ONSA 1984, nr 1, poz. 42 z glosą W. Olszowego, OSP 1986, z. 1, poz. 20). Ostatnia zasada oceny zgromadzonego materiału dowodowego odwołuje się do reguł logiki dotyczących wnioskowania, dowodzenia, przekonywania, uzasadniania (por. też wyr. NSA z dnia 15 grudnia 1995 r., sygn. SA/Lu 507/95, LEX nr 27107). W opinii Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę wszystkie te wymogi zostały przez organy administracji obu instancji spełnione. Zebrano obszerny materiał dowodowy, który został szczegółowo omówiony w uzasadnieniach podjętych w sprawie decyzji, a wnioskom, jakie organy na tej podstawie wywiodły, nie można zarzucić braku logiczności oraz racjonalności. Należy podzielić stanowisko organów administracji, iż w świetle zgromadzonej dokumentacji sprawy na okoliczność sposobu zagospodarowania powierzchni całej działki nr [...], zbędne było poszukiwanie kolejnych dowodów w postaci zeznań osób, które były zatrudnione w żłobku. Podstawowe znaczenie dla oceny tej kwestii ma bowiem załączona do akt sprawy dokumentacja projektowa – w tym techniczna, protokoły odbioru inwestycji z grudnia 1979 r. oraz jej likwidacji - projekt techniczny adaptacji byłego żłobka na przychodnię zdrowia z 1993 r. Ogólny projekt zagospodarowania terenu żłobka przy ul. [...] z 1973 r, zawiera szczegółową lokalizację jego terenu rekreacyjnego, wraz z zielenią towarzyszącą, urządzeniami małej architektury i ciągami komunikacyjnymi. Zgodnie z ww. planem działka nr [...] zajęta była pod budynek żłobka typowego na 75 miejsc, wraz z ciągami komunikacyjnymi i dojściami do niego, uzupełnionymi zielenią. Z dokumentacji sprawy wynika, że infrastruktura ta została zrealizowana wraz z realizacją budynku żłobka. Zatem zarzucane nieścisłości i niespójności w zeznaniach świadków wymienionych w decyzji Starosty, nawet gdyby zarzuty te podzielić, nie mają istotnego znaczenia dla wyniku sprawy. Tym samym, w opinii Sądu, organy administracji nie wykroczyły poza granice swobodnej oceny dowodów. Reasumując, w ocenie Sądu skarga nie jest zasadna, a zaskarżona decyzja została wydana po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym w oparciu o obowiązujące przepisy prawa materialnego. Mając to na uwadze Sąd na zasadzie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.