II SA/Po 135/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant Starszy sekretarz sądowy Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lipca 2011 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie z dnia [...] stycznia 2011r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o opłacie za pobyt w domu pomocy społecznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. działającego z upoważnienia Wójta Gminy P. z dnia [...] 2010r. nr [...], II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z [...] 2010 r. nr [...] Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w P., działając z upoważnienia Wójta Gminy P., postanowił: – uchylić w całości z mocą od 1 września 2010 r. decyzję własną z [...] 2009 r. nr [..] (ostatnio zmienioną decyzja z [...] 2010 r. nr [...]), – ustalić opłatę od 1 września 2010 r. za pobyt A. K. [w Domu Pomocy Społecznej w [...]] w wysokości 2 725 zł miesięcznie, – zobowiązać A. K. do ponoszenia odpłatności z tytułu pobytu w Domu Pomocy Społecznej w [...] od 1 września 2010 r. w wysokości 70% jej dochodu, to jest [...] zł miesięcznie, – wnosić opłatę obok A. K. przez Gminę P. od 1 września 2010 r. w wysokości [...] zł miesięcznie, stanowiącej różnice między średnim miesięcznym kosztem utrzymania w wyżej opisanym ośrodku a opłatą wnoszoną przez A. K., – zobowiązać A. K. do zwrotu na rzecz w Domu Pomocy Społecznej w [...] wyrównania wynikającego ze zwiększonych dochodów za wrzesień i październik 2010 r., to jest kwoty 249,72 zł ([...] zł – [...] zł = 124,86 zł x 2 miesiące), – zobowiązać DPS w [...] do zwrotu na rzecz GOPS w P. wyrównania wynikającego z nadpłaty we wrześniu i październiku [2010 r.], wskazując, iż kwotę 249,72 zł należy zaliczyć na poczet rachunku za pobyt A. K. w DPS w grudniu [2010 r.] do zwrotu na rzecz w Domu Pomocy Społecznej w [...] wyrównania wynikającego ze zwiększonych dochodów za wrzesień i październik 2010 r., to jest kwoty 249,72 zł ([...] zł –[...] zł = 124,86 zł x 2 miesiące). W podstawie prawnej decyzji organ powołał między innymi art.163 kpa oraz art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1 i 3, ust. 2 pkt 1 i 3 i art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. 2004 r. Nr 64, poz. 593 ze zm.). W uzasadnieniu organ podał, iż decyzją z [...] 2009 r. nr [...], zmienioną decyzją z [...] 2009 r. nr [...] i decyzją z [...] 2010 r. nr [...], Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. zobowiązał A. K. do ponoszenia odpłatności z tytułu pobytu [w domu opieki społecznej]. W ostatniej z wymienionych deczyji ustalono średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca DPS w [...] od 1 lutego 2010 r. na kwotę 2 725 zł. Powołując się na treść art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust., 2 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, organ ustalił dochód strony na łączną kwotę [...] zł, a opłatę za pobyt w wyżej opisanym ośrodku na kwotę [...] zł, jako 70% miesięcznego dochodu. Ponadto organ wyjaśnił, wskazując na podstawę z art. 61 ust. 2 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej, iż pozostałą kwotę do wysokości 2 725 zł miesięcznego kosztu utrzymania w DPS w [...] wnosić będzie Gmina P. w kwocie [...]zł miesięcznie (2 725 zł – [...] zł). Odwołanie od powyższej decyzji wniosła A. K. podnosząc, iż prawo do zasiłku pielęgnacyjnego zostało ustalone od września 2010 r., o czym niezwłocznie powiadomiła GOPS w P., celem naliczenia nowej wysokości odpłatności za pobyt w DPS w [...], ale od listopada 2010 r., zaś GOPS naliczył nową odpłatność od września 2010 r., co strona uznała za niezgodne z prawem, bowiem prawo nie powinno działać wstecz. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lesznie, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy podzielił argumentację i uznał merytoryczną trafność zaskarżonej decyzji. Wskazując na stan faktyczny poprzedzający wydanie zaskarżonej decyzji Kolegium między innymi podało, iż ostatnia zmiana wysokości odpłatności za pobyt A. K. w DPS w [...] nastąpiła decyzją z dnia [...] 2010 r. ([...]), z uwagi na wzrost kosztu utrzymania mieszkańca w DPS do kwoty 2 725 zł, co także odczuła Gmina P. płacąc za podopieczną [...] zł miesięcznie. Wcześniej zaś, z uwagi na wzrost dochodu podopiecznej, co ustalono w wyniku wywiadu środowiskowego z kuratorem dla częściowo ubezwłasnowolnionej A. K., z którego wynikało, iż uzyskuje ona dochód netto w wysokości [...] zł, zmianie uległa wysokość odpłatności podopiecznej za pobyt w placówce do kwoty [...] zł. Kolegium wskazało, iż decyzją nr [...] z dnia [...] 2010 r. Wójt Gminy O. przyznał A. K., na jej wniosek, zasiłek pielęgnacyjny na okres od 1 września 2010 r. do 31 marca 2013 r., czyli od daty orzeczenia o niepełnosprawności nr [...] wydanego przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w K. W związku z powyższym aktualna łączna wysokość dochodu na osobę w rodzinie wyniosła [...] zł, co spowodowało w sprawie A. K. wydanie deczyji z dnia [...] 2010 r. nr [...], w której zobowiązano stronę do ponoszenia odpłatności z tytułu pobytu w Domu Pomocy Społecznej w [...] od 1 września 2010 r. w wysokości 70% jej dochodu, to jest [...] zł miesięcznie oraz do zwrotu na rzecz w Domu Pomocy Społecznej w [...] wyrównania w kwocie 249,72 zł, wynikającego ze zwiększonych dochodów za wrzesień i październik 2010 r. Dalej Kolegium wskazało, iż zaskarżoną decyzję odebrała zarówno podopieczna, jak i jej kurator, która też samodzielnie wniosła odwołanie. Odnosząc się do merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie Kolegium stwierdziło, że zgodnie z art. 60 ustawy o pomocy społecznej pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości miesięcznego kosztu utrzymania, zaś zgodnie z art. 61 ust. 1 i 2 tej ustawy mieszkaniec domu jest zobowiązany do odpłatności w wysokości nie większej niż 70% swojego dochodu. Kolegium podzieliło ustalenia co do wysokości dochodu miesięcznego i wyliczenia 70% tej kwoty, tak jak to przedstawił w decyzji organ I instancji. W ocenie organu skarżąca powinna wnieść na rzecz DPS w [...] wyrównanie w kwocie 249,72 zł, wynikające ze zwiększenia dochodów własnych za wrzesień i października 2010 r. Skoro strona pobiera zasiłek pielęgnacyjny od września 2010 r. (świadczenie zostało przyznane w listopadzie 2010 r., jednak ze spłatą od września 2010 r.), to od września 2010 r. zmienił się dodatnio dochód strony i od tego miesiąca zmienia się wysokość odpłatności za jej pobyt w DPS w [...]. Na powyższą decyzję została wniesiona do tutejszego Sądu skarga podpisana przez A. K. W skardze strona domagała się uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zarzucając naruszenie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej. W uzasadnieniu strona podniosła argumenty wywiedzione już w odwołaniu, a ponadto podała, iż mimo że przepis art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej był podstawą zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, to nie został przywołany w podstawie prawnej tych decyzji. Powołując się na stanowisko orzecznictwa (w tym tutejszego Sądu wyrażone w wyroku z dnia 15 października 2009 r. sygn. akt IV SA/Po 91/09), strona stwierdziła, iż stwierdzanie przez organ przesłanek do wydania decyzji na podstawie art. 106 ust. 5 powołanej ustawy powinno prowadzić do zmiany decyzji, ale ze skutkiem konstytutywnym na przyszłość, to jest od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Nie może w takiej sytuacji zostać wydana decyzja działająca wstecz, to jest ze skutkiem ex tunc. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Ponadto organ nie zgodził się z poglądem, że decyzja wydana na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej ma tylko charakter konstytutywny i wywołuje jednie skutki ex nunc (od momentu wydania na przyszłość). Wskazując na stanowisko orzecznictwa i formułując pogląd, że ratio legis przywołanego przepisu jest, aby pomoc społeczna obowiązywała tylko w czasie, w którym strona spełnia warunki do jej przyznania. W uzupełnieniu braków formalnych skargi została złożona do akt skarga podpisana przez nowego kuratora A. K. - A. N. do skargi została dołączona kopia postanowienia Sądu Rejonowego w S. z dnia [...] 2010 r. sygn. akt [...], z adnotacją, iż jest prawomocne od dnia [...] 2011 r., w przedmiocie zmiany kuratora. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, kontrola, o której mowa w art. 1 § 2 powołanej ustawy, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Punktem wyjścia w niniejszej sprawie jest ocena charakteru decyzji administracyjnych wydawanych na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej z dnia 12 marca 2004 r. (tekst jedn. Dz.U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm). Przepis ten stanowi, iż decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, 12, i 107 ust. 5. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody. Przywołany przepis nie jest jedynym tego rodzaju przepisem na gruncie prawa administracyjnego. Należy mieć na uwadze również art. 155, 161 i 163 kpa, z tym, że art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej stanowi lex specialis wobec uregulowań zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 654/10 (LEX nr 737506, dostępne w bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), decyzja wydana na podstawie art.106 ust. 5 przywołanej ustawy, którą zmieniono lub uchylono pierwotną decyzję przyznającą prawo do określonych świadczeń z pomocy społecznej, ma charakter konstytutywny. Uchylenie lub zmiana decyzji przyznającej świadczenie nie może zatem nastąpić z mocą wsteczną. Pozbawienie strony przyznanego jej decyzją prawa z mocą wsteczną może nastąpić jedynie wyjątkowo i tylko wówczas, gdy wyraźnie przepis prawa to przewiduje. Przepis art.106 ust. 5 ustawy takiej jednak regulacji nie zawiera. W przypadku stwierdzenia, że zachodzą przesłanki przewidziane w art. 106 ust. 5 ustawy organ administracji wydaje decyzję uchylającą lub zmieniającą decyzję pierwotną ze skutkiem ex nunc, czyli może kształtować nowy zakres uprawnień strony dopiero od momentu wydania swego rozstrzygnięcia, orzekając o utracie prawa lub o zmianie wysokości dotychczas pobieranego świadczenia na przyszłość. Naczelny Sąd Administracyjny dodał również, iż art.106 ust. 5 przywołanej ustawy reguluje różne sytuacje. Każda z przewidzianych tam przesłanek stanowi samodzielną, odrębną podstawę uchylenia lub zmiany decyzji. Zakresy wszystkich wyszczególnionych podstaw uchylenia lub zmiany decyzji są przy tym rozłączne, stąd ten sam stan faktyczny nie powinien być kwalifikowany jako wypełniający dyspozycję kilku przesłanek uchylenia lub zmiany decyzji. Zmiana sytuacji dochodowej strony (rodziny) stanowi więc odrębną przesłanką uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia niż przesłanka dotycząca świadczenia nienależnie pobranego. Stwierdzenie pobierania świadczenia nienależnego jest przy tym przesłanką zmiany lub uchylenia decyzji przyznającej świadczenie z pomocy społecznej. Natomiast zmiana lub uchylenie pierwotnej decyzji przyznającej określone świadczenie nie pozostaje w żadnym związku, a tym samym wcale nie warunkuje możliwości wszczęcia postępowania i nałożenia na beneficjenta obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. W wyroku z dnia 26 marca 2010 r. sygn. akt I OSK 1582/09 (dostępne jw.) Naczelny Sąd Administracyjny, powołując się na wcześniejsze stanowisko tego Sądu, iż nie jest kwestionowany w orzecznictwie pogląd, że decyzja uchylająca lub zmieniająca decyzję ostateczną, o której mowa w art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, ma charakter konstytutywny i działa ex nunc. Żaden przepis omawianej ustawy nie przewiduje bowiem działania wstecznego tej decyzji. W postępowaniu prowadzonym w trybie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej dokonuje się weryfikacji wysokości przyznanego świadczenia lub weryfikacji samego faktu jego przyznania, tak by zapobiec na przyszłość, dalszemu pobieraniu świadczeń z pomocy społecznej w sposób niewłaściwy, natomiast w postępowaniu o zwrot nienależnie pobranych świadczeń, organ ustala przesłanki dowodzące, że doszło w danym przypadku do pobrania świadczenia nienależnego i orzeka w kwestii zwrotu tego świadczenia. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, Sąd stwierdza, że decyzja organu I instancji [wydana przez upoważnionego Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w P.] nr [...] z [...] 2010 r. mogła mieć jedynie charakter konstytutywny. Oznacz to, że ustalenie, wskutek zmiany wcześniejszej decyzji, nowej wysokości odpłatności A. K. za pobyt w DPS w [...] [zasady określania kosztu utrzymania mieszkańca w domu pomocy społecznej oraz zasady ponoszenia tego rodzaju odpłatności przez mieszkańca domu zostały uregulowane w art. 60 i art. 61 ustawy o pomocy społecznej] mogło zacząć obowiązywać dopiero w okresie po wydaniu tej decyzji, a nie - jak orzekły organy obydwu instancji - od 1 września 2010 r., to jest od daty, od której - jak wskazał organ odwoławczy - został stronie przyznany zasiłek pielęgnacyjny decyzją z [...] 2010 r., co spowodowało zwiększenie dochodu mieszkanki domu pomocy społecznej. Z uwagi na powyższe należy stwierdzić, że organy wprawdzie zasadnie zastosowały przepis art. 106 ust. 5 powołanej ustawy do sytuacji skarżącej, jednakże zastosowanie to było wadliwie wskutek błędnej interpretacji omawianego przepisu. Dodać należy, iż trafnie strona skarżąca zarzuciła, iż przepis ten, mimo że niewątpliwie zastosowany przez organy obydwu instancji, nie został przywołany w decyzji organu I instancji ani w zaskarżonej deczyji. Stwierdzone uchybienie procesowe samo w sobie nie stanowiło jednakże na tyle istotnej wady, by mogło spowodować wyeliminowanie tych decyzji z obrotu prawnego. Niemniej jednak zmiana decyzji w przedmiocie odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej ze skutkiem wstecznym, od dnia określającego początkową datę przyznania stronie zasiłku pielęgnacyjnego (1 września 2010 r.) była - w ocenie Sądu - wynikiem błędnego rozumienia przepisu art. 106 ust. 5 powołanej ustawy. W konsekwencji stanowiła naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm. - dalej: p.p.s.a. ). Tylko tytułem wzmianki Sąd zauważa, iż występowanie i działanie w niniejszej sprawie kuratora ustanowionego dla częściowo ubezwłasnowolnionej A. K. nie budziło wątpliwości. Jak stwierdził Sąd Najwyższy w postanowieniu z 8 września 1970 r. sygn. akt II CZ 115/70 (LEX nr 1192; Państwo i Prawo 1972/2/96), uprawnienia kuratora osoby częściowo ubezwłasnowolnionej do działania w procesie (art. 66 k.p.c.) odnoszą się do wszystkich spraw wynikłych z czynności, których taka osoba nie może dokonać samodzielnie, choćby postanowienie sądu opiekuńczego nie zawierało upoważnienia kuratora do reprezentowania osoby częściowo ubezwłasnowolnionej (art. 181 k.r.o.); dlatego w tych sprawach kurator podejmuje czynności procesowe za tę osobę i jemu należy doręczać odpisy orzeczeń (art. 133 § 1 k.p.c.). Podobnie o sytuacji osoby częściowo ubezwłasnowolnionej w postępowaniu sądowoadminsiatrcyjnym wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 28 lipca 2005 r. sygn. akt II OZ 633/05. Rozpatrując ponownie sprawę organy administracji będą miały na uwadze wyżej poczynione rozważania co do charakteru decyzji wydawanej na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy pomocy społecznej, z uwzględnieniem zasady konstytutywności takiej decyzji i skutkiem działania ex nunc. Ponadto zadbają o prawidłowe zredagowanie decyzji i jej uzasadnienia, w tym przywołanie w podstawie prawnej decyzji zastosowanych w sprawie przepisów. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. W punkcie II Sąd na podstawie art. 152 p.p.s.a. orzekł, iż zaskarżona decyzja (wobec jej uchylenia) nie może zostać wykonana.