II SA/Po 1392/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędzia WSA Jakub Zieliński Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi J. K. i C. K. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2014 r. Nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego; oddala skargę W dniu [...] 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (dalej: PINB w K.) wydał, na podstawie art. 41 oraz 42 ustawy z dnia 7 października 1974 r. Prawo budowlane w zw. z art. 103 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane decyzję oznaczoną nr [...], którą udzielił D. M. pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego zlokalizowanego na posesji w M. S. 19 nr ew. gr. [...] o pow. użytkowej 42,8 m2 W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odmówił prowadzone od 1996 r. postępowanie dotyczące legalizacji samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego-szopy na wyżej opisanej posesji w M. S. 19. Dalej organ wyjaśnił, iż budowa przedmiotowego budynku została zakończona przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane i dlatego zastosowania nie znalazł art. 48 ustawy Prawo budowlane z 1997 r., lecz przepisy ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane co potwierdzono w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 września 2007 r. (sygn. akt II SA/Po 121/07) oraz wyroku tego Sądu z dnia 4 lutego2009 r. ( sygn. II Po SA/Po 563/08). Wyjaśniono, iż inwestor D. M. przedłożyła ostateczną decyzję o warunkach zabudowy Wójta Gminy Ł. z dnia [...] 2011 r. nr [...] i w związku z powyższym decyzją nr [...] z dnia [...] 2014 r. PINB K. nakazał D. M. wykonanie robót budowlanych polegających na wyprowadzeniu ściany oddzielenia pożarowego na wys. co najmniej 0,3 m ponad połać dachową budynku gospodarczego. Decyzja ta została uchylona decyzją Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu nr [...] z dnia [...] 2014r., którą nakazano D. M. wykonanie niezbędnych robót celem doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami poprzez: 1) wyprowadzenie ściany oddzielenia przeciwpożarowego ponad pokrycie dachu na wysokości co najmniej 0,3 m albo zastosowanie wzdłuż ściany pasa z materiału niepalnego o szerokości co najmniej 1 m i klasie odporności ogniowej E I 60, bezpośrednio pod pokryciem dachowym; przekrycie na tej szerokości powinno być nierozprzestrzeniające ognia oraz 2) wysunięcie ściany oddzielenia przeciwpożarowego na co najmniej 0,3 m poza lico ściany zewnętrznej albo zastosowanie na całej wysokości ściany zewnętrznej pionowego pasa materiału niepalnego o szerokości co najmniej 2 m i klasie odporności ogniowej E I 60; w terminie do dnia 30 kwietnia 2014 r. Dalej PINB w K. wskazał, iż wnioskiem z dnia 2 czerwca 2014 r. inwestor wystąpił o wydanie pozwolenia na użytkowanie wyżej wymienionego budynku gospodarczego W dniu 17 czerwca 2014 r. pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w K. dokonali kontroli w terenie, podczas której protokolarnie stwierdzili, że przedmiotowa inwestycja została wybudowana zgodnie z dokumentacją projektową warunkami technicznymi obowiązującymi w budownictwie. Obiekt nadaje się do użytkowania. Teren wokół budynku uporządkowano. W tej sytuacji udzielono pozwolenia na budowę. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli J. i C. K. podnosząc, iż przedmiotowy budynek został wykonany z naruszeniem granicy należącej no nich nieruchomości. Decyzją z dnia [...] 2014 r., nr [...] Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WWINB) uchylił zaskarżoną decyzję w części określającej jej podstawę prawną i w to miejsce orzekł: "Na podstawie art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r.., Nr 38, poz. 229 z późn. zm.) w z w. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.). W pozostałym zakresie utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, iż bezsprzecznie budowa przedmiotowego obiektu została zakończona przed wejściem w życie aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane przed dniem 1 stycznia 1995 r. W konsekwencji, zgodnie z art. 103 tej ustawy, do budowy tego obiektu nie stosuje się art. 48 tejże ustawy, lecz przepisy dotychczasowe, tj. ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Powyższe zostało jednoznacznie potwierdzone w wyrokach wydanych w przedmiotowej sprawie, między innymi w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 18 września 2007 r. (sygn. akt II SA/Po 121/07) oraz w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 4 lutego 2009 r. (sygn. akt II SA/Po 563/08). Dalej organ przypomniał, iż ostateczną decyzją z dnia 28 lutego 2014r. Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nałożył na inwestora obowiązek wykonanie stosownych robót budowlanych. Według organu odwoławczego na obecnym etapie postępowania zasadnicze znaczenie ma ustalenie, czy obowiązki te zostały wykonane. Sprawdzenia ich wykonania dokonał PINB w K. podczas kontroli, przeprowadzonej w dniu 14 czerwca 2014 r. W wyniku podjętych czynności organ ten stwierdził wykonanie robót zgodnie z ww. decyzją WWINB z dnia [...]2014 r. ([...]), tj. wyprowadzenie ściany oddzielenia przeciwpożarowego na co najmniej 0,3 m ponad pokrycie dachu oraz wysunięcie ściany oddzielenia przeciwpożarowego na co najmniej 0,3 m poza lico ściany zewnętrznej. Powyższe oznacza, zatem wykonanie obowiązków, nałożonych ostateczną decyzją WWINB z dnia [...]2014 r. ([...]). Ponadto po wykonaniu nakazanych robót, teren został uporządkowany, a obiekt ten nadaje się do użytkowania. Po wykonaniu obowiązków, a przed przeprowadzeniem kontroli, zgodnie z powoływanym wyżej § 59 ust. 1. rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochron Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego D. M. wystąpiła z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu, pismem z dnia 2 czerwca 2014 r. W związku z tym, organ II instancji stwierdził, iż PINB w K. prawidłowo wydał decyzję z dnia [...] 2014 r. ([...]) o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego budynku, gospodarczego. Dalej WWINB wskazał, iż przed wydaniem zaskarżonej decyzji, PINB w K. nie wystosował do stron zawiadomienia o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, czym naruszył art. 10 § 1 k.p.a. W związku z tym, celem konwalidowania tego uchybienia, zawiadomienie takie wystosował WWINB, pismem z dnia 24 września 2014r. (WOA.7721.316.2014.AL). Ponadto organ odwoławczy twierdził, iż pomimo prawidłowości samej sentencji zaskarżonej decyzji, organ I instancji nieprawidłowo sformułował jej podstawę prawną, wskazując w niej art. 41 oraz art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r. oraz art. 103 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r. Tymczasem art. 41 starego Prawa budowlanego - błędnie przywołany przez PINB w K. - dotyczy pozwolenia na użytkowanie, wydawanego w stosunku do obiektu wybudowanego na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, a nie - jak ma to miejsce w niniejszej sprawie - do obiektu wybudowanego samowolnie, do którego stosuje się art. 42 starego Prawa budowlanego. Również błędnie powołany został art. 103 ust. 1 Prawa budowlanego obecnie obowiązującego, zamiast prawidłowo - art. 103 ust. 2, ust. 1 tegoż przepisu dotyczy bowiem sytuacji, w których sprawa została wszczęta przed wejściem w życie tej ustawy, lecz nie została zakończona decyzją ostateczną. Sytuacja taka nie ma miejsca w niniejszej sprawie, lecz zastosowanie znajduje tu ust. 2 tegoż przepisu, z uwagi na zakończenie budowy przed dniem wejścia w życie aktualnie obowiązującego Prawa budowlanego. W związku z tym, konieczne było uchylenie zaskarżonej decyzji w części określającej jej podstawę prawną i orzeczenie w tym zakresie (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.). Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu wskazano, iż powołane przez stronę Naczelnika Gminy Ł. z dnia 2 grudnia 1986 r. nie było decyzją administracyjną nakazującą rozbiórkę przedmiotowego obiektu budowlanego. Wyjaśniono także, iż kwestie związane z przekroczeniem granicy nieruchomości, tj. naruszeniem prawa własności, nie należą do właściwości organów nadzoru budowlanego, lecz do właściwości sądów powszechnych, jako należące do sfery prawa cywilnego, a nie administracyjnego. W postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. (jak ma to miejsce w niniejszej sprawie), nie jest badane prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co wynika zarówno z przepisów tej ustawy, jak i z ugruntowanej linii orzecznictwa sądowoadministracyjnego. Skargę na powyższą decyzję wnieśli J. K. i C. K. podnosząc, iż przedmiotowy budynek został wybudowany na należącym do nich gruncie, a budowa nie została zakończona przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i dlatego też powinna zostać rozebrana. Budynek nie został wykończony jeszcze w 2014 r. Odpowiadając na skargę WWINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem zaskarżenia w rozpatrywanej sprawie jest decyzja Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydana w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 42 ust.1 ustawy Prawo budowlane z 24 października 1974 r. (Dz. U. z 1974 r. nr 38, poz. 229 ze zm.) zgodnie którym inwestor, właściciel lub zarządca może przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego, co do którego wydano przewidziany w art. 40 nakaz dokonania zmian lub przeróbek, dopiero po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie, wydanego przez właściwy terenowy organ administracji państwowej. W tym miejscu zauważyć należy, iż postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie toczyło się od 1996 r. Co istotne, zostało już w nim przesądzone, że kwestia udzielenia bądź nie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku gospodarczego winna zostać rozpoznana w oparciu o przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. W wyroku z dnia 3 sierpnia 2006 r. sygn. akt II SA/Po 762/05 tutejszy Sąd uchylając decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia 20 maja 2005 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 28 lutego 2005 r. udzielającą Państwu Mielcarkom pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego wyraźnie stwierdził, że skoro budynek ten został wybudowany przed 1 stycznia 1995 r., to zgodnie z art. 103 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) zastosowanie winy mieć przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Stanowisko to Sąd powtórzył w wyroku z dnia 18 września 2007 r., sygn. akt II SA/Po 121/07. Do wytycznych Sądu w tym zakresie zastosowały się organy I i II instancji, udzielając pozwolenia na użytkowanie obiektu w oparciu o przepisy art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. Organy te związane były oceną prawną wyrażoną w powołanych wyrokach Sądu zgodnie bowiem z przepisem art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. W skardze skarżący podnieśli, iż w sprawie nie powinny mieć zastosowania przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. twierdząc, iż budowa przedmiotowego obiektu gospodarczego nie została zakończona jeszcze w 2014 r., mimo, iż wcześniej twierdzili, iż obiekt ten został wykonany w latach 1972-1973 (por. wyrok z dnia 3 sierpnia 2006 r. sygn. akt II SA/Po 762/05). Niewątpliwie w 2014 r. zostały wykonane w na przedmiotowym budynku roboty budowlane, do których wykonania zobowiązano D. M. na podstawie decyzji Wielkopolskiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2014 r. o znaku [...] niemniej prace te wykonane w ramach procesu legalizacyjnego nie stanowią kontynuacji procesu inwestycyjnego zakończonego przed 1 stycznia 1995 r. Nakazanie przez organ nadzoru budowlanego tych prac budowlanych nastąpiło na podstawie art. 40 ustawy Prawo budowlane z 26 października 1974 r., po stwierdzeniu, iż budynek ten wybudowano przez 1 stycznia 1995 r. (a zatem zrealizowano go w całości) niezgodnie z przepisami. Zatem brak jest podstaw do stwierdzenia, iż w sprawie winny zostać zastosowane aktualnie obowiązujące przepisy ustawy Prawo budowlane z 7 lipca 1994 r. W ocenie Sądu Wielkopolski Inspektor Nadzoru Budowlanego trafnie zauważył, iż rozpatrywanej sprawie wystąpiły wszystkie przesłanki do wydania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku gospodarczego. Bezspornym jest, iż D. M. zrealizowała roboty budowlane nakazane jej w ostatecznej decyzji Wielkopolskiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2014 r. o znaku [...] , co zostało potwierdzone w protokole kontroli obiektu z dnia 17 czerwca 2014 r. (k. 252 akt adm. organu I instancji). Ponadto stosownie do treści § 59 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego D. M. wystąpiła o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego po wykonaniu w całości nakazanych robót budowlanych. W tej sytuacji organy I i II instancji prawidłowo stwierdziły, iż obiekt zdatny jest do użytku i wydały pozwolenie na jego użytkowanie. Na marginesie dotychczasowych rozważań zauważyć należy, iż Wielkopolski Inspektor Nadzoru Budowlanego nakładając decyzją z [...] 2014 r. o znaku [...] na D. M. obowiązek wykonania robót budowlanych prawidłowo zastosował przepisy techniczno-budowlane obowiązujące w dacie wydanie decyzji legalizacyjnej. W czasie badania przesłanek umożliwiających legalizację samowolnie wybudowanego przed 1 stycznia 1995 r. obiektu organ stosuje przepisy aktualne, gdyż proces legalizacji zawsze ma na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Dlatego przy ocenie, czy możliwe do dokonania zmiany i przeróbki doprowadzą do stanu zgodnego z prawem, zastosowanie znajdą przepisy techniczno-budowlane, jak też dotyczące zagospodarowania przestrzennego obowiązujące w chwili wydawania decyzji legalizacyjnej. Wyjaśnić należy, iż przepisy regulujące sposób likwidacji samowoli budowlanej mają charakter restytucyjny, a nie represyjny. Celem tych przepisów jest wyeliminowanie stanu naruszenia prawa i doprowadzenie do stanu zgodnego z przepisami, a nie ukaranie sprawcy samowoli. Legalizacja skutków samowoli budowlanej ma więc na celu przywrócenie stanu zgodnego z prawem obowiązującym w dacie tej legalizacji, a nie w dacie realizacji obiektu budowlanego. Nie sposób przy tym doszukać się jakiejkolwiek racjonalności w doprowadzaniu nielegalnie wybudowanego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, które już nie obwiązuje (por. uchwałę NSA z dnia 16 grudnia 2013 r. o sygn. akt II OSK 2/13 oraz wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 marca 2014 r. o sygn. akt II SA/Po 400/13 – oba orzeczenia dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Odnosząc się do zarzutu skargi, iż organy zalegalizowały obiekt zlokalizowany na terenie, do którego inwestor nie posiadał tytułu prawnego wskazać należy, iż przepis art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. umożliwiał legalizację obiektu budowlanego niezależnie od tego, czy obiekt lub prace budowlane zostały zrealizowane na gruncie w całości pozostającym do dyspozycji inwestora. Innymi słowy warunkiem legalizacji samowoli budowlanej, ocenianej na podstawie przepisów prawa budowlanego z 1974 r. nie jest uzyskanie zgody właściciela/współwłaściciela gruntu bądź przedłożenie dowodu stwierdzającego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ustawa Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. przewiduje odmienne niż aktualnie obowiązujący w tym przedmiocie art. 48 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane przesłanki usankcjonowania samowoli inwestora (patrz wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 28 września 2010 r. o sygn. akt II SA/Bd 443/10 – dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Samo niewykazanie się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie może stanowić podstawy do nakazania rozbiórki wybudowanego już obiektu. Likwidacja tego rodzaju bezprawia może zostać dokonana wyłącznie przed sądem powszechnym na podstawie Kodeksu cywilnego. Natomiast decyzja nakazująca rozbiórkę musi opierać się wyłącznie na przesłankach prawnomaterialnych wynikających z powołanego Prawa budowlanego z 1974 r., a jeżeli brak jest takich przesłanek, organ administracji winien zalegalizować budowę (patrz. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 1998 r. o sygn. akt IV SA 424/96 – dostępny w Systemie Informacji Prawnej LEX nr 43144 oraz wyrok NSA z dnia 9 lipca 2014 r. o sygn. akt II OSK 248/13 – dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem podnoszona przez skarżących kwestia naruszenia granicy z ich nieruchomością może zostać rozpatrzona przez sąd powszechny, natomiast organy nadzoru budowlanego nie posiadają kompetencji do orzekania w tej materii, co zostało wyjaśnione przez organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja odpowiada prawu i oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.).