II SA/Po 148/21

Dnia 7 lipca 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz Sędzia WSA Wiesława Batorowicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 lipca 2021 r. sprawy ze skargi Gminy W. na rozstrzygnięcia nadzorcze Wojewody z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie przeprowadzenia konsultacji społecznych dotyczących zmian w statutach sołectw I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcia nadzorcze, II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Dnia [...] listopada 2020 r. Rada Gminy W. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie przeprowadzenia konsultacji społecznych dotyczących zmian w statutach sołectw Gminy W. . Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...] Wojewoda stwierdził nieważność § 10 wyżej opisanej uchwały rady gminy w zakresie dotyczącym zapisu "podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa i" oraz "po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia" uznając, iż postanowienia te naruszają art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 i 10 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. W uzasadnieniu organ nadzoru stwierdził, iż analizowana uchwala nie jest aktem prawa miejscowego, ani innym aktem, który w świetle przepisów szczególnych podlegałby ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Jak podkreślił każdy akt prawa miejscowego musi w swej treści zawierać normy o charakterze abstrakcyjnym, które cechuje możliwość ich stosowania w nieograniczonej liczbie przypadków w przyszłości i za każdym razem, gdy zaktualizują się przesłanki warunkujące ich zastosowanie. W ocenie organu analizowana uchwała nie zawierała w swej treści norm abstrakcyjnych, a odnosiła się wyłącznie do jednorazowego przypadku przeprowadzenia konsultacji społecznych w zakresie zmian w statutach sołectw Gminy W. i po ich zakończeniu uchwała utraci moc obowiązywania co tym samym wyklucza przypisanie jej charakteru aktu prawa miejscowego. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze wniosła reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika Gmina W. zaskarżając je w całości i zarzucając naruszenie prawa materialnego mające wpływ na jego treść tj. art. 88 ust 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., art. 40 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 713 ze zm., dalej u.s.g.) oraz art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz. U z 2019 r., poz. 1461) poprzez błędne przyjęcie, iż uchwała nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] listopada 2020 r. w sprawie przeprowadzenia z mieszkańcami konsultacji społecznych dotyczących zmian w statutach sołectw Gminy W. nie jest aktem prawa miejscowego, podczas gdy z jej brzmienia, a zwłaszcza z treści § 4 wynika, że zawiera ona normy charakterze generalnym i abstrakcyjnym skierowane do określonego kręgu podmiotów – mieszkańców gminy W. , wobec czego brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności § 10 tejże uchwały. Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzoru, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, a także skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu wskazał, iż w jego ocenie zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego zawierający w swej treści normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym skierowane do adresatów w celu wskazania określonego sposobu zachowania się. Zdaniem skarżącego uchwała została wydana z ustawowym umocowaniem znajdującym się w art. 5a ust. 2 u.s.g. przyznającym radzie gminy kompetencje do ustalania zasad i trybu konsultacji z mieszkańcami gminy. O uznaniu jej za akt prawa miejscowego przesądza jej treść i zakres podmiotowy. Uchwała ta została bowiem skierowana do podmiotów zewnętrznych i zawiera regulacje o charakterze normatywnym. Bez znaczenia przy tym zdaniem skarżącego pozostaje to, że uchwalono ją na potrzeby wyłącznie jednego, ściśle określonego przypadku. Skarżący powołał także treść § 4 zaskarżonej uchwały określającego tryb i zasady przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami gminy W. . Nadto podkreślił, iż konieczne do wejścia w życie zaskarżonej uchwały jako aktu prawa miejscowego jest jej ogłoszenie w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Brak publikacji stanowi naruszenie art. 88 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 2 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 w zw. z art. 13 pkt 2 i 10 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych i stanowi podstawę do stwierdzenia jej nieważności. Zaznaczył także, że przeprowadzenie konsultacji jest niezbędne do podjęcia przez Radę Gminy W. dalszych uchwał w zakresie zmiany statutów poszczególnych sołectw. Zgłaszając powyższe zarzuty strona skarżąca wniosą o uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzoru, zasadzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych oraz o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie w całości. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę wskazano, iż wojewoda jako organ nadzoru stwierdził, że zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego ze względu na brak w jej treści norm o charakterze abstrakcyjnym. Zdaniem organu przesądza o tym fakt, że podjęto ją wyłącznie w celu uszczegółowienia ściśle określonych konsultacji dotyczących zmian statutów sołectw Gminy W. i po ich przeprowadzeniu uchwała przestanie obowiązywać. Tymczasem, aby móc uznać uchwałę za akt prawa miejscowego konieczne jest zawarcie w jej treści co najmniej jednej normy generalnej i jednej normy abstrakcyjnej. W ocenie organu określenie adresata w sposób rodzajowy poprzez kryterium miejsca zamieszkania na terenie Gminy W. pozwala uznać, że zawarte w uchwale normy mają charakter generalny. Brak jest jednak w jej treści normy o charakterze abstrakcyjnym. Norma abstrakcyjna pozwala bowiem na jej stosowanie nieprzewidywalną i teoretycznie nieskończoną ilość razy w każdym przypadku, gdy powstaną warunki aktualizujące hipotezę normy. Norma taka nie może umarzać się po jednokrotnym skonsumowaniu, ani określać zachowania w sposób skonkretyzowany czasowo. Organ powołał treść § 3 tejże uchwały, którego zakres obowiązywania odnosi się wyłącznie do konkretnych konsultacji w ramach zmian statutów sołectw Gminy W. , a nie każdych innych zmian jakie mogą się pojawić w przyszłości. Nadto organ nie podzielił zdania skarżącego co do abstrakcyjnego charakteru normy wywodzącej się z § 4 uchwały, gdyż podobnie jak § 3 tyczy się on skonkretyzowanego stanu faktycznego i nie obejmuje swym zakresem powtarzalnych w przyszłości zachowań i sytuacji co potwierdza formularz konsultacyjny stanowiący załącznik do uchwały. Treść tego załącznika również potwierdza jego zastosowanie do jednorazowego przedstawienia uwag i opinii mieszkańców gminy w ściśle określonym przypadku. Norma zawarta w § 4 ma zatem zdaniem organu charakter normy konkretnej, której jednokrotna realizacja przez adresata powoduje jej umorzenie. Tym samym organ uznał, że brak normy abstrakcyjnej w zaskarżonej uchwale wyłącza jej kwalifikację jako akt prawa miejscowego i jednocześnie zwalnia z obowiązku publikowania w dzienniku urzędowym. W podsumowaniu organ stwierdził, iż rozstrzygnięcie nadzorcze zapadło w sposób prawidłowy. Nadto w odpowiedzi na skargę wniesiono o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, iż Sąd nie uwzględnił wniosku strony skarżącej o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym wobec braku spełnienia przesłanki wynikającej z art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: P.p.s.a.), to jest zgłoszenia przez organ nadzoru żądania przeprowadzenia rozprawy. Niezależnie od powyższego sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 poz. 374 ze zm.). Zgodne z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Odpowiednie zarządzenie Przewodniczący Wydziału II tut. Sądu wydal [...] marca 2021 r. o czym poinformowani zostali pełnomocnicy stron. Przechodząc do wyjaśnienia motywów podjętego przez sąd rozstrzygnięcia wskazać należy, iż w myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjnej, zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt P.p.s.a., obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. W rozpoznawanej sprawie spełnione zostały wymogi formalne i zachowany został termin do wniesienia skargi do sądu. Jak wynika z art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713 ze zm., dalej: u.s.g.) rozstrzygnięcia organu nadzoru podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Uprawnionym do złożenia skargi jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone, zaś podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze (art. 98 ust. 3 u.s.g.). W rozpatrywanej sprawie zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody zostało doręczone w dniu [...] grudnia 2020 r., a skarga pełnomocnika gminy została przesłana za pośrednictwem Wojewody w dniu [...] stycznia 2021 r. Wobec faktu, iż ostatni dzień terminu na złożenie środka zaskarżenia przypadałby w sobotę (16 stycznia 2021 r.) na mocy art. 83 § 2 P.p.s.a. uległ on przedłużeniu do następnego dnia, następującego pod dniu lub dniach wolnych od pracy tj. do poniedziałku (18 stycznia 2021 r.). Uznać zatem należy, iż strona skarżąca dochowała terminu do wniesienia skargi. Przechodząc do oceny merytorycznej skargi należy zaznaczyć, iż zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g., o nieważności uchwały organu gminy w całości lub w części orzeka organ nadzoru, tj. Wojewoda, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia aktu, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. Po upływie tego terminu w myśl art. 93 ust. 1 u.s.g., organ nadzoru może jednak zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. O sprzeczności z prawem, skutkującej stwierdzeniem nieważności, stosownie do art. 91 ust. 4 u.s.g., można mówić w sytuacji istotnego naruszenia prawa, za które uznaje się natomiast takie naruszenie, które związane jest z naruszeniem przepisów kompetencyjnych, przepisów regulujących procedurę podejmowania aktów, przepisów prawa materialnego i ustrojowego. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...] stwierdzające nieważność § 10 uchwały rady gminy W. Z dnia [...] listopada 2020 r., nr [...] w sprawie przeprowadzenia konsultacji społecznych dotyczących zmian w statutach sołectw Gminy W. , w zakresie dotyczącym zapisu "podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa i" oraz " po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia". Istota występującego w sprawie sporu prawnego sprowadza się do oceny czy przedmiotowa uchwała stanowi akt prawa miejscowego, albowiem odpowiedź na tak sformułowane pytanie determinuje sposób rozstrzygnięcia kwestii istnienia bądź braku obowiązku jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa i co za tym idzie postanowień § 10 uchwały tej publikacji dotyczących. Zakwalifikowanie aktu prawnego do kategorii aktów prawa powszechnie obowiązującego winno być przeprowadzone zarówno przy uwzględnieniu jego cech materialnych jak i formalnych. Sam zaś fakt podjęcia uchwały przez organ gminy nie jest wystarczający do stwierdzenia czy uchwała ta jest aktem prawa miejscowego, czy też nie. Decydujące znaczenie ma bowiem charakter norm prawnych w niej zawartych i sposób kształtowania przez te normy sytuacji prawnej adresatów. Jeżeli uchwała zawiera choćby jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, wówczas należy ją uznać za akt prawa miejscowego. Nie ma przy tym znaczenia taka norma znajdzie zastosowanie tylko do jednej sytuacji, czy też będzie miała szersze oddziaływanie czasowe. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 kwietnia 2002 r., sygn. I SA 2160/01, dost. LEX nr 81756). Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, iż rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody okazało się wadliwe. Zauważyć bowiem należy, iż przepis § 1 zaskarżonej uchwały brzmi następująco: "postanawia się przeprowadzić konsultacje społeczne z mieszkańcami Gminy W. w sprawie zmian w statutach sołectw Gminy W. ". Zgodnie z treścią § 2: "celem konsultacji jest zebranie opinii i uwag od mieszkańców Gminy W. na temat zmian w statutach sołectw Gminy W. ". Z kolei § 4 stanowi, iż: "konsultacje odbędą się w formie: 1) zbierania uwag i opinii w formie papierowej i elektronicznej z wykorzystaniem formularze konsultacyjnego stanowiącego Załącznik Nr [...] do niniejszej uchwały, 2) zbierania uwag i opinii ustnych złożonych w Urzędzie Gminy W. , ul. [...], [...].". W § 5 ust. 2 i 3 wskazano natomiast sposoby i termin udostępnienia mieszkańcom projektów uchwał w sprawie zmian w statutach sołectw, zaś w § 5 ust. 4 termin do którego mieszkańcy Gminy W. mogą składać w Urzędzie Gminy W. formularze konsultacyjne, wprowadzając nadto w ust. 5 tego samego paragrafu zasadę, iż w przypadku wysłania formularza pocztą wiążące znaczenie ma nie data jego nadania, lecz data wpływu do urzędu Gminy. W ocenie orzekającego w niniejszej sprawie Sądu zaskarżona uchwała zawiera regulacje skierowane do ogółu mieszkańców gminy dotyczące problematyki przeprowadzania konsultacji społecznych i określające uprawnienia mieszkańców w tym zakresie. W jej treści wyraźnie sformułowane zostały zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami Gminy W. wskazując, iż konsultacje te zostaną przeprowadzone poprzez zbieranie uwag i opinii w formie papierowej i elektronicznej z wykorzystaniem załączonego do uchwały formularza, a także opinii ustnych złożonych w siedzibie urzędu tejże gminy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 grudnia 2011 r., sygn. II OSK 1562/11 dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem https://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Normy zawarte w spornej uchwale kierowane są nie do zindywidualizowanego adresata, a nieograniczonego kręgu podmiotów zewnętrznych względem Gminy W. i określają ogólne zasady postępowania dotyczącego trybu przeprowadzenia konsultacji. Tym samym mają więc charakter generalny i abstrakcyjny, a każdy akt prawotwórczy zawierający takie normy jest natomiast aktem prawa miejscowego. Sąd nie podziela poglądu organu nadzoru, iż jednorazowe zastosowanie aktu prawnego powoduje niemożność uznania go za akt prawa miejscowego, bowiem mimo jednorazowego zastosowania akt prawny nie zostaje pozbawiony cechy abstrakcyjności i jest aktem prawa miejscowego jeśli zawiera normy prawne statuujące uprawnienia lub obowiązki określonego kręgu podmiotów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 maja 2015 r., sygn. II GSK 942/14, dost. LEX nr 1982688). Bezsprzecznie zaskarżona uchwała zawiera normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym skierowane do określonej grupy społecznej – mieszkańców gminy W. , co oznacza, iż jest aktem prawa miejscowego. Podkreślić w tym miejscu trzeba, iż kwalifikacja uchwał stanowionych na podstawie art. 5a ust. 2 u.s.g., (oraz odpowiadających im funkcjonalnie uchwał podejmowanych na podstawie art. 3d ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 10a ust. 2 ustawy o samorządzie województwa), jako aktów prawa miejscowego jest powszechna w literaturze i orzecznictwie. Takiej kwalifikacji nie może zmieniać to, że akt ustanowiono na potrzeby jednych tylko konsultacji (por.: wyroki NSA 16 grudnia 2019 r., sygn. II OSK 3156/18, CBOSA, z 8 grudnia 2011 r., sygn. II OSK 1562/11, dost. LEX nr 1101483, wyroki WSA we Wrocławiu z 10 marca 2005 r., sygn. II SA/Wr 1626/03, dost. LEX nr 724339 oraz z 29 kwietnia 2011 r., sygn. III SA/Wr 20/11 LEX nr 1112683; wyrok WSA w Gliwicach z 1 marca 2007 r., IV SA/Gl 1490/06, CBOSA; wyrok WSA z w Lublinie z 31 maja 2012 r., sygn. SA/Lu 236/12, CBOSA; wyrok WSA w Olsztynie z 11 lipca 2013 r. , sygn. II SA/Ol 518/13, dost. LEX nr 1343114; E. Olejniczak-Szałowska, Konsultacje we wspólnocie samorządowej, Samorząd Terytorialny 1997, nr 1-2, s. 113; I. Skrzydło-Niżnik, Komentarz do art. 10a ustawy o samorządzie województwa (w:) Komentarz do ustawy o samorządzie województwa, pod redakcją. P. Chmielnickiego, Warszawa 2005, s. 101; J. Korczak, P. Lisowski, A. Ostapski, Ustrój samorządu terytorialnego. Materiały dydaktyczne, Wrocław 2013, s. 357. Także: A. Szewc, Komentarz do art. 5a ustawy o samorządzie gminnym (w:) Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki, Warszawa 2012, s. 113, Dolnicki Bogdan (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. III, teza 11 do art. 5a). Zgodnie z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych określa ustawa (art. 88 ust. 2 Konstytucji RP). Obowiązkowym warunkiem wejścia w życie aktu normatywnego powszechnie obowiązującego jest jego ogłoszenie w dzienniku urzędowym (art. 2 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych). Co do zasady akt prawny wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jego ogłoszenia w dzienniku urzędowym (art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów prawnych i niektórych innych aktów normatywnych). Akty prawa miejscowego stanowione przez organy gminy podlegają ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym (art. 13 pkt. 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych). Biorąc pod uwagę powyższe, warunkiem wejścia w życie przedmiotowej uchwały jest jej ogłoszenie w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Przesądza o tym jak słusznie wskazała strona skarżąca art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. nr 78, poz. 483 ze zm., dalej: Konstytucja RP) oraz art. 2 ust. 1 w zw. z art. 4 ust 1 w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Zapisy zawarte w treści §10 zaskarżonej uchwały w postaci "podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa i" oraz dotyczące tego, iż zaskarżona uchwała wchodzi w życie " po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia" są zatem prawidłowe i nie stanowią – wbrew twierdzeniom organ nadzoru – naruszenia powołanych wyżej przepisów. Mając na uwadze powyższe, na podstawie 148 P.p.s.a., Sąd w pkt 1 wyroku uchylił zaskarżony akt nadzoru. W pkt 2 wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265), orzeczono o kosztach postępowania sądowego, obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej.