II SA/Po 152/24

Dnia 4 kwietnia 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 kwietnia 2024 roku sprawy ze sprzeciwu G. D. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 7 lutego 2024 r., nr [...], w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego, uchyla zaskarżoną decyzję w całości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: "SKO", "Kolegium") decyzją z 7 lutego 2024 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania G. D. (dalej: "strona") od decyzji Wójta Gminy P. z 5 stycznia 2024 r., nr [...], w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego, uchyliło decyzję organu I instancji w całości i przekazało temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym. Wójt Gminy P. decyzją z 5 stycznia 2024 r., nr [...], działając m.in. na podstawie art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej: "K.p.a."), art. 1 ust. 2 pkt 1, art. 17 ust. 1 pkt 4, ust. 1a, ust. 1b, art. 17b ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 390 ze zm., dalej: "u.ś.r."), a także art. 63 ust. 1 ustawy z 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. z 2023 r., poz. 1429 ze zm.), odmówił stronie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad ojcem S. N.. Organ I instancji w uzasadnieniu stwierdził, że strona spełnia przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego określone w art. 17 u.ś.r. z wyłączeniem tej części tego przepisu, która dotyczy okresu powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. W ocenie tego organu art. 17 ust. 1b tej ustawy pozostaje normą prawa powszechnie obowiązującą. Zatem nie zostały spełnione wszystkie przesłanki do przyznania świadczenia objętego wnioskiem. Kolegium - wydając w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a. podaną na wstępie decyzję - przywołując wyrok TK z 21 października 2014 r., sygn. K 38/13, uznało, że brak możliwości stwierdzenia, że niepełnosprawność w stopniu znacznym powstała w terminach zakreślonych art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Zdaniem organu II instancji należy jednak ustalić – z uwzględnieniem art. 17b ust. 1 u.ś.r. – czy strona nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a jeśli tak, to od kiedy. Jednocześnie trzeba ustalić, czy strona sprawuje opiekę nad osobą legitymującą się orzeczeniem, a jeśli tak to od kiedy. W aktach powinny znaleźć się dowody dokumentujące ustalenia co do rzeczonej materii. Kolegium zauważyło, że znaczny stopień niepełnosprawności ustalono wobec S. N. z dniem 7 maja 2015 r. W aktach znajduje się oświadczenie strony o zaprzestaniu prowadzenia gospodarstwa rolnego albo wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym od 13 listopada 2023 r. W ocenie organu odwoławczego w związku z tym, że w przypadku złożenia jednego z oświadczeń przewidzianych w art. 17b u.ś.r. nie jest wystarczającym poprzestanie na samym oświadczeniu, koniecznym jest jego zweryfikowanie przez uzyskanie stosownych informacji z instytucji emerytalno-rentowych (co do opłacanych składek KRUS, ZUS), czy też z instytucji, w których kompetencji są dopłaty dla rolników. SKO uznało, że z poczynionych rozważań wynika, iż koniecznym jest uzupełnienie postępowania, wyjaśnienie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy kwestii, a następnie dostosowanie do tego rozstrzygnięcia. Mając na względzie zasadę prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. oraz zasadę dwuinstancyjności z art. 15 K.p.a. należało orzec jak w sentencji. W skierowanym do tut. Sądu sprzeciwie strona wskazała, że S. N. potrzebuje opieki. Osobą tą opiekowała się wcześniej, od kiedy miała wydane orzeczenie o niepełnosprawności. Teraz strona zrezygnowała jednak z pracy w gospodarstwie rolnym, ponieważ ojciec potrzebuje opieki całodobowej. Strona oświadczyła, że nadal jest ubezpieczona w KRUS, mąż opłaca za nią składki. Dopłaty do rolników pobiera mąż, ponieważ gospodarstwo rolne jest jego własnością. W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko. W piśmie z 15 marca 2024 r. strona nie zgodziła się z podstawą odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wskazaną przez organ I instancji. W odniesieniu do stanowiska Kolegium podniosła zaś, że wykazała spełnienie wszystkich przesłanek warunkujących przyznanie wnioskowanego świadczenia z uwagi na sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym ojcem. Zaprzestała wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym od 13 listopada 2023 r. – kiedy stan zdrowia ojca uległ takiemu pogorszeniu, że wymagał jej zaawansowanej opieki, praktycznie całodobowej, która uniemożliwiła wykonywanie pracy w gospodarstwie rolnym. Jako dowód złożyła wymagane prawem oświadczenie. Strona nie zgodziła się ze stanowiskiem SKO jakoby koniecznym było uzupełnienie postępowania i wyjaśnienie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy kwestii. Właścicielem gospodarstwa rolnego jest jej mąż, a odkąd zaprzestała ona wykonywania pracy w gospodarstwie to on przejął wszystkie obowiązki z tym związane. Zaprzestaniu prowadzenia gospodarstwa rolnego nie sprzeciwia się ubezpieczenie w KRUS. W odniesieniu natomiast do dopłat strona powtórzyła, że to mąż jako osoba prowadząca gospodarstwo dopłaty te pobiera. Również mąż występuje z wnioskiem o zwrot podatku akcyzowego zawartego w cenie oleju napędowego wykorzystywanego do produkcji rolnej. Reguluje podatek rolny zgodnie z decyzją w sprawie wymiaru łącznego zobowiązania pieniężnego. Także z przeprowadzonego wywiadu wynika, że strona zaprzestała pracy w gospodarstwie w listopadzie 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Sprzeciw okazał się zasadny. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja organu odwoławczego wydana w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a., od której - stosownie do art. 64a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: "P.p.s.a.") - nie przysługuje skarga, lecz kierowany do sądu sprzeciw. Do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (art. 64b § 1 P.p.s.a.), przy czym od razu zauważyć trzeba, że rozpoznając sprzeciw od decyzji Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. (art. 64e P.p.s.a.). Jednocześnie, co wynika już z art. 64d § 1 P.p.s.a., rozpoznanie sprzeciwu od decyzji następuje na posiedzeniu niejawnym. Art. 138 § 2 K.p.a. uprawnia organ odwoławczy do uchylenia decyzji organu I instancji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ odwoławczy powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że przewidziana w art. 138 § 2 K.p.a. możliwość przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Dlatego niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca tego przepisu. Decyzja o charakterze kasacyjnym nie może być wydana w innych sytuacjach, z powodu innych wad decyzji I instancji (por. wyrok NSA z 29 marca 2006 r., sygn. akt II OSK 633/05, dostępny w CBOSA na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Kontrolując prawidłowość zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. sądy powinny mieć na uwadze, że jego zastosowanie nie może następować automatycznie, po stwierdzeniu jakiegokolwiek naruszenia procedury, lecz po wykazaniu przez organ II instancji, że to naruszenie jest na tyle istotne, że powoduje konieczność ponownego jej przeprowadzenia ze względu na ochronę gwarantowanych podstawowych uprawnień strony tego postępowania, w tym zachowania zasady dwuinstancyjności określonej w art. 15 K.p.a. (zob. wyrok NSA z 27 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 3210/17, CBOSA). Z powyższego unormowania wynika, że stwierdzenie przez organ odwoławczy naruszenia przepisów postępowania musi pozostawać w ścisłym związku z niewyjaśnieniem przez organ I instancji zakresu sprawy o istotnym znaczeniu dla jej rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy. Co istotne, decyzja kasacyjna może zostać wydana wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu odwoławczego co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a. (zob. wyroki NSA z 14 października 2021 r., sygn. akt I OSK 1535/21, z 12 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1961/17, z 7 września 2018 r., sygn. akt II OSK 2204/18, z 8 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 1684/16, CBOSA). W art. 136 § 1 K.p.a. przewidziano bowiem, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Stosując art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy ma w konsekwencji obowiązek wykazania, że nie jest wystarczające skorzystanie z możliwości jakie daje art. 136 § 1 K.p.a. Na organie tym ciąży obowiązek wykazania dlaczego dostrzeżonych braków, niejasności lub wątpliwości nie da się wyeliminować w trybie uzupełniającego postępowania dowodowego i tym samym konieczne jest ponowne przeprowadzenie postępowania przez organ I instancji. Braki dowodowe mogą być – co do zasady – uzupełnione przez organ II instancji, albowiem ustawodawca nie wprowadził żadnych ograniczeń w odniesieniu do poszczególnych środków dowodowych. Konieczność przeprowadzenia danego dowodu, a w niektórych przypadkach nawet kilku dowodów, w zgodzie z art. 136 § 1 K.p.a. mieści się w kompetencjach organu odwoławczego i wyłącza dopuszczalność wydania decyzji kasacyjnej. Kontrola decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 7 lutego 2024 r., nr [...] – z perspektywy zaistnienia przesłanek do jej wydania, o których stanowi art. 138 § 2 K.p.a. – wykazała, że organ II instancji w sposób nieusprawiedliwiony odstąpił na etapie odwoławczym od ostatecznego, merytorycznego załatwienia sprawy, poprzez wydanie jednego z rozstrzygnięć, o których stanowi art. 138 § 1 K.p.a. Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ograniczyło się w istocie do wskazania wyłącznie jednej kwestii – weryfikacja oświadczenia wnioskodawczyni o zaprzestaniu prowadzenia gospodarstwa rolnego albo wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym – która w ocenie tego organu wymaga pozyskania dodatkowych środków dowodowych. W ocenie Sądu już zważywszy na sam charakter czynności, jakie mają być w przekonaniu organu odwoławczego dokonane – a które sprowadzają się do weryfikacji materiału dowodowego znajdującego się już w aktach administracyjnych, co więcej pozytywnie ocenionego przez organ I instancji (oświadczenie wymagane przez art. 17b ust. 2 u.ś.r.) – nie sposób mówić o tym, by zaistniały podstawy do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Kolegium nie podało nawet dlaczego samo nie zwróci się do odpowiednich instytucji o przekazanie dodatkowych informacji, potrzebnych jego zdaniem do przeprowadzenia rzeczonej weryfikacji, albo dlaczego nie zleci tych czynności organowi I instancji. W tym względzie Kolegium powinno w pierwszej kolejności sięgnąć przecież po rozwiązanie przewidziane w art. 136 § 1 K.p.a. Co więcej, uznając, że weryfikacja taka w ogóle musi nastąpić Kolegium ocenę tę podjęło w oderwaniu od zgromadzonego dotychczas materiału dowodowego. Wprawdzie organ ten zwrócił uwagę na rozbieżność pomiędzy datą ustalenia znacznego stopnia niepełnosprawności a datą zaprzestania prowadzenia gospodarstwa rolnego lub wykonywania prac w tym gospodarstwie przez stronę, lecz pominął już okoliczności ustalone w toku wywiadu środowiskowego i wynikające z dalszego oświadczenia strony złożonego przed organem I instancji, a co więcej pominął i to, że organ I instancji dokonywał już weryfikacji tego, czy strona pozostaje osobą ubezpieczoną w KRUS. Sięgniecie przez Kolegium po art. 138 § 2 K.p.a. jawi się z tych wszystkich powodów jako działanie arbitralne. Podkreślić trzeba, że podstawą uwzględnienia sprzeciwu jest to, iż nie zostały wykazane opisane w art. 138 § 2 K.p.a. przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej. Zdaniem Sądu w okolicznościach sprawy organ odwoławczy mógł albo uznać zebrany dotychczas materiał dowodowy za wystarczający, albo też przeprowadzić uzupełniające postępowanie wyjaśniające w trybie z art. 136 § 1 K.p.a. – w każdym z tych przypadków dążąc jednak do wydania decyzji merytorycznej, a nie kasacyjnej. Wyłącznie w tym zakresie, to jest naruszenia art. 138 § 2 K.p.a., Sąd uznał zasadność sprzeciwu. Kwestie materialnoprawne – co do zasady – nie podlegają ocenie w postępowaniu zainicjowanym sprzeciwem. Mając to na uwadze Sąd uznał, że sprzeciw jest uzasadniony i koniecznym jest uchylenie zaskarżonej decyzji kasacyjnej. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Kolegium weźmie pod uwagę wyrażoną powyżej ocenę prawną i wynikające z niej wskazania co do dalszego postępowania. W przypadku, gdy organ ten uwzględniając całokształt zgromadzonego już w sprawie materiału dowodowego stwierdzi, iż nadal zachodzi potrzeba weryfikacji oświadczenia z art. 17b ust. 2 u.ś.r. na podstawie art. 136 § 1 K.p.a. samodzielnie uzupełni postępowanie dowodowe w tym zakresie o potrzebne zdaniem tego organu dodatkowe informacje lub zleci jego uzupełnienie organowi I instancji. Uzasadnienie podjętego przez organ II instancji rozstrzygnięcia powinno odzwierciedlać ocenę zebranego materiału dowodowego oraz wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek jakimi organ ten kieruje się załatwiając sprawę. Wobec powyższego, na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a., uchylono zaskarżoną decyzję, o czym orzeczono w sentencji wyroku.