II SA/Po 162/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Asesor WSA Arkadiusz Skomra (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Krzysztof Dzierzgowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2025 r. sprawy ze skargi Z. G. na uchwałę Rady Miasta i Gminy [...] z dnia 24 stycznia 2024 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. Rada Miasta i Gminy [...] (dalej: "organ") w dniu 24 stycznia 2024 r., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r., poz. 40 z późn. zm.; dalej: "u.s.g.") oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r., poz. 977 z późn. zm.; dalej: "u.p.z.p."), a także biorąc pod uwagę art. 66 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688) oraz w związku z podjętą Uchwałą nr [...] Rady Miasta i Gminy [...] z dnia 30 listopada 2022 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu geodezyjnego M. (P. ), podjęła [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu geodezyjnego M. (P. ). Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła spółka Z. Sp. z o.o. z siedziba w G. (dalej: "Skarżący") zarzucając jej naruszenie: 1. art. 1 ust. 3 u.p.z.p. poprzez niedostateczne wyważenie interesów publicznych i prywatnych oraz błędne dokonanie analizy ekonomicznej i środowiskowej, co doprowadziło do uchwalenia planu, który narusza istotę (rdzeń) prawa własności w rozumieniu art. 31 ust. 3 zd. 2 Konstytucji RP, co prowadzi do kolizji postanowień tego planu z przepisami rangi ustawowej, określającymi sposób wykonywania prawa własności nieruchomości w rozumieniu art. 6 ust. 1 u.p.z.p.; 2. art. 22 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady proporcjonalności i ograniczenie wolności działalności gospodarczej w drodze aktu prawa miejscowego; 3. art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. poprzez naruszenie prawa własności na skutek przekroczenia tzw. "władztwa planistycznego" gminy; 4. art. 64 ust. 3 w zw. z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP poprzez naruszenie istoty prawa własności; 5. art. 20 Ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym do dnia 2 września 2023 r. (Dz.U.2023.977 t.j. z dnia 23 maja 2023 r.) polegające na uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego niezgodnego z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy poprzez ograniczenia prawa własności stanowiące de facto o niemożności wykorzystania nieruchomości objętych planem na cele, które przewidziane zostały dla tych terenów w studium; 6. art. 3 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 u.p.z.p., polegające na przekroczeniu tzw. "władztwa planistycznego" gminy, bowiem w wyniku ustanowienia zakazu zabudowy na nieruchomości objętej miejscowym planem, organ rażąco naruszył przysługujące Skarżącemu prawo własności działek o numerach ewid. [...], [...], [...], [...], [...], w obrębie ewidencyjnym M., gmina [...], a także prawo własności właściciela działek o numerach ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w obrębie ewidencyjnym M., gmina [...], podczas gdy ww. ograniczenie nie ma swojego uzasadnienia ani w przepisach odrębnych, ani w interesie społecznym, a także "wykorzystał" procedurę planistyczną do zablokowania możliwości realizacji przedsięwzięć: a. przedsięwzięcia polegającego na budowie Gospodarstwa Rolnego do odchowu młodych byczków wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działkach o nr ewid[...], [...], [...] w obrębie ewidencyjnym M., gmina [...]; b. przedsięwzięcia polegającego na budowie Gospodarstwa Rolnego do odchowu młodych byczków wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działkach o nr ewid. [...] oraz [...], w obrębie ewidencyjnym M., gmina [...]; c. przedsięwzięcia polegającego na zmianie sposobu użytkowania wiaty na siano nr [...], na działkach o numerach ewidencyjnych: [...], [...], [...], [...] w obrębie ewidencyjnym M., gmina [...]; 7. art. 39 ust. 1 u.s.g. poprzez dokonane z nadużyciem prawa "wykorzystanie" procedury planistycznej do załatwienia spraw o charakterze indywidualnym, które mogły zostać załatwione tylko w drodze wydania decyzji administracyjnych, co w konsekwencji doprowadziło do wydania przez Radę Miasta i Gminy aktu prawa miejscowego, którego analiza prowadzi do wniosku, że akt ten jest de facto quasi decyzją administracyjną o zakazie zabudowy skierowaną do indywidualnego adresata w konkretnym stanie faktycznym — przez co akt ten wydany w procedurze planistycznej w formie uchwały prowadzi do rażącego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz zasady zaufania obywatela do organów państwa i stanowionego przez nie prawa. W konsekwencji akt ten stanowi nie tylko instrumentalne nadużycie wymienionych przepisów prawa materialnego, ale prowadzi do wdrożenia rozwiązań normatywnych nieprzewidzianych w krajowym porządku prawnym w drodze procedury planistycznej; 8. art. 15 ust. 1 pkt. 1 i 3 u.p.z.p. oraz art. 1 ust. 3 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p. w kontekście art. 1 ust. 2 pkt la, 3, 6, 7, 9 i 15 oraz art. 20 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 poprzez brak sporządzenia uzasadnienia do zaskarżonego aktu prawa miejscowego, które stanowi element konstrukcyjny uchwały planistycznej, umożliwiający ocenę tego, czy plan miejscowy realizuje wymogi prawnomaterialne określone w art. 1 ust. 2 pkt la, 3, 6, 7, 9 i 15 oraz art. 1 ust. 3 u.p.z.p., w sposób, który nie nosi znamion dowolności w rozumieniu art. 7 art. 87 ust. 2 oraz art. 94 Konstytucji RP i nieuprawnionej ingerencji w prawa podmiotowe jednostki ze strony organów państwa, która to ingerencja mogłaby prowadzić do niemożliwego do zaakceptowania z punktu widzenia art. 31 ust. 3 zd. 1 i 2 konfliktu praw i wolności jednostki, a ponadto poprzez lakoniczne ustosunkowanie się przez Organ Gminy do uwag wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu MPZP — co w obu przypadkach stanowi przesłankę do wyeliminowania tego aktu z obrotu prawnego, z uwagi na brak możliwości poddania zaskarżonego aktu kontroli sądowo administracyjnej oraz brak dochowania przez Organ Gminy jawności i przejrzystości procedur planistycznych, co prowadzi do rażącego naruszenia zasad i trybu sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p.; 9. naruszenie art. 17 pkt 9) w zw. z art. 17 pkt 1) ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu sprzed nowelizacji z dnia 7 lipca 2023 r. poprzez brak ogłoszenia w Biuletynie Informacji Publicznej o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu na co najmniej 7 dni przed dniem wyłożenia oraz brak udostępnienia w Biuletynie Informacji Publicznej projektu mpzp na okres co najmniej 21 dni; 10. art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy u.p.z.p. i § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 11. przepisu art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. oraz § 9 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 12. przepisu art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 pkt 11 lit. b rozporządzenia z 17 grudnia 2021 r. Ministra Rozwoju i Technologii w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 13. art. 14 ust. 5 u.p.z.p. poprzez brak wykonania analizy określającej czy sporządzenie zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest zasadne przed przystąpieniem do sporządzenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 14. Naruszenie unormowanej w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności poprzez bezpodstawne powtórzenie i modyfikację regulacji ustawowych - art. 31 ust. 1a i 2 oraz art. 36 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Mając na względzie powyższe Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności wyżej wymienionej uchwały oraz ewentualnie na wypadek gdyby Sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności powyżej wskazanej Uchwały Inne w całości, stwierdzenie nieważności wyżej wymienionej uchwały w części dotyczącej działek o nr ewid: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] , [...], [...] w obrębie ewidencyjnym M., gmina [...]. Ponadto Skarżący wniósł o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego. W uzasadnieniu skargi Skarżący rozwinął powyżej wskazane zarzuty w szczególności wyjaśniając, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dotyczy terenów, których Skarżący jest właścicielem. Skarżący zarzucił, że wyżej wskazany plan narusza jego interes prawny, uniemożliwiając realizację inwestycji rolniczych, co jest sprzeczne ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...], które przewiduje rozwój rolnictwa na tym terenie. W ocenie Skarżącego uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego spowodowało zbyt daleko idące ograniczenie jego prawa własności, związane z brakiem możliwości lokalizacji jakichkolwiek budynków na terenie jego działek. Skarżący podniósł, że w sposób celowy wykorzystano procedurę planistyczną, żeby zablokować planowane przez niego inwestycje zamiast kreować ład planistyczny, o czym świadczy też przewlekłe prowadzenie postępowania środowiskowego. Jednocześnie Skarżący podkreślił, że plan pogarsza i różnicuje jego sytuację względem działek sąsiednich. Skarżący zarzucił również m.in. brak obiektywizmu motywowany sprzeciwem części mieszkańców, wady formalne takie jak brak uzasadnienia i wadliwa procedura uchwalania zaskarżonej uchwały (np. opóźnione publikacje w BIP), sprzeczności wewnętrzne (np. zakaz zabudowy a dopuszczenie małej architektury), przekroczenie kompetencji poprzez regulowanie kwestii wykraczających poza kompetencje gminy (np. warunki dostępu do dróg), brak analiz wymaganych przed sporządzeniem planu oraz powtórzenia i modyfikację przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta i Gminy [...] wniosła o oddalenie skargi. W ocenie organu zarzuty skargi odnoszące się do prowadzonych o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację przedsięwzięć są bezzasadne, ponieważ nie dotyczą bezpośrednio interesu prawnego Skarżącego, tylko innych osób. Zdaniem organu rozważania Skarżącego o rzekomej przewlekłości tych postępowań oraz braku możliwości skorzystania z uprawnień z nich wynikających są bezprzedmiotowe. Organ zaznaczył również, że Skarżący nie posiada decyzji środowiskowej dla terenu objętego planem i o taką nie wnioskował. W odniesieniu do zarzutów Skarżącego dotyczących naruszenia prawa własności (zarzuty nr [...]), organ wskazał, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie był wymierzony w Skarżącego. Celem planu było uwzględnienie wartości z art. 1 ust. 2 u.p.z.p. Jednocześnie organ podkreślił, że postanowienia planu adresowane są do każdoczesnego właściciela nieruchomości objętej jego zakresem. Organ wyjaśnił, że ograniczenie zabudowy, choć wpływa na prawo własności, jest zgodne z planem przestrzennym i studium. Jednocześnie organ podkreślił, że nieruchomość dalej pozostaje do dyspozycji właściciela w celach rolniczych, a ograniczenia wynikają z ważnych względów urbanistycznych i środowiskowych. Organ zaznaczył również, że w okolicy działa już duże gospodarstwo hodowlane Skarżącego. Organ wskazał, że przed uchwaleniem planu przeprowadzono analizę zasadności jego sporządzenia i wyważono interes publiczny i prywatny. Ponadto w odniesieniu do art. 21 ust. 1 Konstytucji RP wskazał, że kraj chroni własność, ale art. 64 ust. 3 dopuszcza jej ograniczenie, o ile nie narusza to istoty prawa własności. Gmina ma władztwo planistyczne i może ograniczyć zabudowę, powołując się na wartości z art. 1 ust. 2 u.p.z.p. Organ wyjaśnił, że plan zagospodarowania przestrzennego może ingerować w prawo własności (art. 140 KC), jeśli jest to konieczne ze względu na interes publiczny lub ochronę środowiska. Ponadto organ wskazał, że art. 36 i art. 37 u.p.z.p. przewiduje możliwość dochodzenia odszkodowania za szkody wynikające z ograniczenia prawa własności. Właściciele terenów z zakazem zabudowy mogą ubiegać się o odszkodowanie, jeśli spełnione zostaną przesłanki z art. 36 u.p.z.p. W zakresie zarzutu nr [...] organ podkreślił, że uzasadnienie do uchwały zostało sporządzone i znajduje się w dokumentacji planistycznej. Burmistrz Miasta i Gminy [...] zgodnie z przepisami u.p.z.p. rozpatrzył uwagi do projektu planu i przedstawił Radzie Miasta i Gminy projekt planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag. W zakresie zarzutu nr [...] organ wskazał, że ogłoszenie wyłożeniu planu do publicznego wglądu zostało dokonane w Biuletynie Informacji Publicznej z zachowaniem wymaganych terminów, co potwierdza dokumentacja. W zakresie zarzutu nr [...] organ wyjaśnił, że plan nie narusza art. 15 ust. 2 pkt. 6 u.p.z.p. i jest zgodny z § 4 pkt. 6 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2021 r. poz. 2404). W treści zaskarżonej uchwały nie ustalono granic terenów rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym ze względu na brak występowania takich terenów. W zakresie zarzutu nr [...] organ wskazał, że plan nie narusza art. 15 ust. 2 pkt. 10 u.p.z.p. i jest zgodny z § 9 ww. rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii. W § 11 zaskarżonej uchwały określone zostały zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. W zakresie zarzutu nr [...] organ podniósł, że plan nie narusza art. 15 ust. 2 pkt. 10 u.p.z.p. i jest zgodny z § 11 pkt.11 lit. b ww. rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii. W § 11 zaskarżonej uchwały zawarto wymagane zagadnienia związane z komunikacją i infrastrukturą techniczną. W zakresie zarzutu nr [...] organ zaznaczył, że stosownie do art. 14 ust. 5 u.p.z.p. przed podjęciem uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, Burmistrz wykonał analizę dotyczącą zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, pozyskał od Starosty [...] materiały geodezyjne do opracowania planu oraz ustalił niezbędny zakres prac planistycznych, zgodnie z obowiązującymi przepisami. W zakresie zarzutu nr [...] organ wyjaśnił, że projekt planu został uzgodniony z [...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w [...] w dniu 19 września 2023 r. w zakresie regulacji § 8 zaskarżonej uchwały. Ustalenia wynikają z wniosków oraz postanowień [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...]. Na rozprawie w dniu 7 maja 2025 r. pełnomocnik skarżącego r. pr. P. G. podtrzymał skargę. Pełnomocnik skarżącego r. pr. D. C. podtrzymał skargę oraz argumentację przedstawioną w sprawie II SA/Po 161/25 tj., że coraz częściej spotykamy się, iż organy zastępują indywidualne akty administracyjne aktami planistycznymi, w ten sposób obchodząc procedury. Pełnomocnik podkreślił ponadto, iż wprowadzenie całkowego zakazu zabudowy uniemożliwia realizację choćby wodociągów, które są niezbędne do zasilania pól jak również innej zabudowy związanej z taką produkcją. Pełnomocnik wskazał, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym każe uwzględniać przy projektowaniu różnych aspektów w tym aspektu ekonomicznego i kwestii produkcji rolnej. Dodatkowo pełnomocnik wskazał, że stanowisko pełnomocnika organu o intensywnej hodowli na działkach objętych planem potwierdza stanowisko skarżącego o chęci zablokowania dalszych inwestycji. Zaznacza również, iż w jego ocenie faktycznie brak jest analizy skutków finansowych. Pełnomocnik skarżącego r. S. podtrzymał skargę oraz argumentację przedstawioną w sprawie II SA/Po 161/25 tj. iż zaskarżona uchwała została podjęta w innym celu niż wynika to z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ stanowi wyłącznie akt przypodobania się elektoratowi na potrzeby polityczne. Ponadto zaznacza, iż uchwała ta jest aktem interwencyjnym, mającym zablokować konkretną inwestycję. Zaznacza również, iż przepisy odnoszące się do możliwości zawieszenia postępowań z uwagi na toczące się procedurę planistyczną powinny być wykładane prokonstytucyjnie, szczególnie z uwzględnieniem art. 2 Konstytucji RP. Dodatkowo pełnomocnik wskazał, że w analizie skutków finansowych brak jest jakiekolwiek informacji, czy podjęta uchwała może skutkować jakimikolwiek roszczeniami odszkodowawczymi z tytułu wywłaszczenia planistycznego. Ponadto zaznacza, iż ustawa o ochronie gruntów rolnych przewiduje możliwość zabudowy działek rolnych z zastrzeżeniem, iż wyłącznie dla celów produkcji rolnej. Natomiast podejmując zaskarżoną uchwałę w żadnym stopniu nie uzasadniono, dlaczego odstępuje się od tej reguły ustawowej. Pełnomocnik organu administracji wnosi o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: W myśl art. 3 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej p.p.s.a.), zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawie skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). W tym miejscu wskazać należy, iż podstawę prawną wniesienia skargi na zaskarżoną uchwałę stanowił art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40 i 572; dalej: "u.s.g."). Zgodnie z tym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Wskazany przepis wiąże prawo do skargi z naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia. Tym samym, skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. może wnieść ten kto wykaże, że istnieje związek pomiędzy własną – prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) - sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała ta narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) jego prawa. Inaczej mówiąc, wywołuje dla niego negatywne konsekwencje prawne np. zniesienia, ograniczenia, czy uniemożliwienia realizacji jego uprawnienia, interesu prawnego (por. wyrok Naczelny Sąd Administracyjny z dnia 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1633/16 – wszystkie powołane w niniejszym wyroku orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są pod adresem bazy CBOSA). Dla skutecznego wniesienia skargi konieczne jest zatem wykazanie, że właśnie wskutek podjęcia zaskarżonego aktu został naruszony konkretny interes prawny lub uprawnienie Skarżących przez ograniczenie lub pozbawienie go uprawnień wynikających z przysługującego mu prawa. O naruszeniu interesu prawnego w rozumieniu komentowanego przepisu rozstrzyga zatem zmiana w sytuacji prawnej wnoszącego skargę. W niniejszej sprawie nie jest sporne, iż Skarżący jest właścicielem działek [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] , [...], [...], co potwierdza załączony do skargi wydruk księgi wieczystej. Ponadto nie jest przedmiotem sporu, iż działki te objęte są zapisami skarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie przeznaczenia ich w części na tereny rolnicze [...], z wprowadzonym zakazem zabudowy budynkami, również budowlami rolniczymi oraz częściowo na tereny produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ogrodniczych - [...] Z tych też względów zgodzić należy się ze Skarżącym, iż przepisy wskazanego planu ingerują w jego prawo własności, co nie jest kwestionowane w odpowiedzi na skargę. Przy czym podkreślić należy, iż samo naruszenie interesu prawnego legitymuje do wniesienia skargi, natomiast dopiero naruszenie interesu prawnego i prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. Tym samym stwierdzenie, że zaskarżona uchwała naruszyła interes prawny Skarżącego otwiera Sądowi możliwość oceny, czy dokonano tego w zgodzie z prawem. Należy przy tym dostrzec, że w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. sąd administracyjny orzeka jedynie w "granicach" interesu prawnego skarżącego, co oznacza badanie legalności uchwały w odniesieniu do tych zapisów, które dotyczą tego interesu. Z tych też względów zarzut naruszenia art. 7 Konstytucji RP poprzez bezpodstawne powtórzenie i modyfikację regulacji ustawowych - art. 31 ust. 1a i 2 oraz art. 36 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie mógł odnieś zamierzonego skutku. Należy mieć na uwadze, iż kwestionowane zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zostały wprowadzone do uchwały z uwagi na stanowisko [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, że na terenie objętego zapisami projektu planu znajdują się stanowiska archeologiczne [...], [...], które należy objąć ochroną. Natomiast analiza załącznika graficznego do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jednoznacznie wskazuje, iż stanowiska archeologiczne znajdują się poza, i to w znacznej odległości, od nieruchomości stanowiących własność Skarżącego. Z tych też względów zapisy § 8 uchwały w żaden sposób nie wpływają na prawa i obowiązki Skarżącego. Przechodząc do oceny zgodności zaskarżonej uchwały z przepisami prawa wskazać należy, iż zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Na gruncie art. 147 § 1 p.p.s.a. utrwalony jest pogląd, że wprowadzając sankcję nieważności – jako następstwo naruszenia prawa – ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się należy do przepisów ustawy o samorządzie gminnym, w której mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą wystąpić przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy, tj. naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g.). W piśmiennictwie i orzecznictwie do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie, przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Innymi słowy, za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102; wyroki NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Podkreślenia również wymaga, że wobec przyjętego kryterium oceny aktu zaskarżonego do sądu administracyjnego, sąd nie dokonuje oceny racjonalności, celowości, zasadności lub słuszności dokonywanych wyborów planistycznych przez właściwy organ. Dokonując w pierwszej kolejności oceny procedury planistycznej poprzedzającej przyjęcie planu miejscowego wskazać należy, że oceniając nadesłane, co warte podkreślenia, kompletne i uporządkowane akta planistyczne, Sąd uznał, iż przeprowadzona procedura planistyczna była prawidłowa, a poszczególne czynności określone zwłaszcza w art. 17 u.p.z.p. , w brzmieniu sprzed nowelizacji z 7 lipca 2023 r., zostały zrealizowane. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż w dniu 30 listopada 2022 r. Rada Miasta i Gminy [...], podjęła uchwałę nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu geodezyjnego M. (P. ). Przed podjęciem wyżej wskazanej uchwały, stosownie do wymogów art. 14 ust. 5 u.p.z.p., została sporządzona analiza zasadności przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu geodezyjnego M. oraz stopnia zgodności przewidzianych rozwiązań z ustaleniami studium (k. [...] akt administracyjnych). Tym samym wbrew zarzutom skargi nie można uznać, iż przed przystąpieniem do procedury planistycznej organ nie dokonał stosownych analiz. Fakt, iż w ocenie Skarżącego analiza ta jest zbyt mało szczegółowa wskazać należy, że przepisy prawa nie określają na ile szczegółowa ma być analiza. Przepisy wymagają wyłącznie aby taka analiza została sporządzona. Z analizy tej nie wynika, iż jedyną okolicznością uzasadniającą przystąpienie do procedury planistycznej jest sprzeciw społeczności lokalnej. Następnie stosownie do art. 17 pkt 1 u.p.z.p., ogłoszenie o przystąpieniu do sporządzenia planu ukazało się w gazecie "T. Z. Ś." w dniu 5 stycznia 2023 r. (k.[...]), a obwieszczenie zostało wywieszone na tablicach ogłoszeń w dniach od 5 stycznia 2023 r. do 1 lutego 2023 r. (k. [...] – [...]) oraz na stronie internetowej Urzędu BIP. Zgodnie z art. 17 pkt 4 u.p.z.p. sporządzono projekt planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko uwzględniając ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, sporządzono prognozę skutków finansowych uchwalenia planu. W tym miejscu odnosząc się do zarzutów skargi wskazać należy, iż zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa sądowoadministracyjnego, aprobowaną przez skład orzekający w niniejszej sprawie, prognoza skutków finansowych nie ma charakteru wiążącego, normatywnego, lecz pełni wyłącznie funkcję analizy ekonomicznej. Nie jest ona też załącznikiem do planu, ale jedynie do jego projektu (por. m.in. wyrok NSA z 23.01.2013 r., II OSK 2348/12, LEX nr 1361625). Wypada również wyjaśnić, że organ nie ma obowiązku wykazywania konkretnych kosztów niezbędnych do ewentualnego wykupu nieruchomości lub wypłaty odszkodowania, zwłaszcza że wysokość tych kosztów może ulegać zmianom (por. wyrok NSA z 29.10.2020 r., II OSK 1593/18, LEX nr 3116833). Z tych też względów podnoszona argumentacja dotycząca wadliwości prognozy skutków finansowych poprzez brak uwzględnienia potencjalnych roszczeń odszkodowawczych nie mogła skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały. Na podstawie art. 17 pkt 6 lit. a u.p.z.p. Burmistrz uzyskał opinie do przedstawionych w projekcie planu rozwiązań, od właściwych organów/instytucji, a na podstawie art. 17 pkt 6 lit. b u.p.z.p. uzgodnił projekt planu z właściwymi organami/instytucjami. Ponadto, projekt planu miejscowego został wyłożony do publicznego wglądu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko w dniach od 29 września 2023 r. do 20 października 2023 r. w siedzibie Urzędu Miasta i Gminy [...] Ogłoszenie o powyższym zamieszczono w lokalnej prasie (T. Z. Ś. w dniu 21 września 2023 r.), na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta i Gminy [...] w miejscowości M. i P. oraz na stronie internetowej BIP Urzędu. Tym samym organ zachował 7 dniowy termin od dnia zamieszczenia ogłoszenia do dnia wyłożenia. Ponadto w ogłoszeniu został wyznaczony termin wyłożenia projektu i prognozy oraz wskazany termin dyskusji publicznej na dzień 04 października 2023 r. Określono również termin składania uwag do dnia 05 listopada 2023 r. Wobec powyższego stwierdzić należy, iż wyłożenie trwało dłużej niż wymagane 21 dni, a termin składania uwag upływał po 14 dniach od daty wyłożenia. Projekt planu miejscowego został ponownie wyłożony do publicznego wglądu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko w dniach od 08 grudnia 2023 r. do 28 grudnia 2023 r. wyłożeniu. Ogłoszenie o powyższym zamieszczono w lokalnej prasie (T. Z. Ś. w dniu 30 listopada 2023 r.), na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta i Gminy [...], w miejscowości M. i P. oraz na stronie internetowej BIP Urzędu. Ponadto w ogłoszeniu został wskazany termin dyskusji publicznej na dzień 13 grudnia 2023 r. Określono również termin składania uwag do dnia 11 stycznia 2024 r. Wobec powyższego stwierdzić należy, iż wyłożenie trwało dłużej niż wymagane 21 dni, a termin składania uwag upływał po 14 dniach od daty wyłożenia. Wobec powyższego stwierdzić należy, iż Sąd badając procedurę, mając na uwadze treść przepisów obowiązujących w czasie procedowania, z urzędu nie dopatrzył się naruszenia trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Odnosząc się zaś do zarzutów skargi w zakresie naruszania art. 17 pkt 9 u.p.z.p. wskazać należy, iż wydruk BIP z dnia 21 wrześnią 2023 r. potwierdza, iż w tym dniu na stronie znajdowało się ogłoszenie Burmistrza. Ponadto należy mieć na uwadze, iż przepisy prawa nie wymagają od organu umieszczania projektu planu na stronie BIP a jedynie ogłoszenia o jego wyłożeniu. Warto również mieć na uwadze, iż gdyby nawet doszło do zarzucanych uchybień to dotyczyłyby one pierwszego wyłożenia. Ponowne wyłożenie skutkuje powtórzeniem procedury w tym zakresie. Ponadto Sąd dokonując kontroli zaskarżonej uchwały nie dopatrzył się, wbrew zarzutom skargi, sprzeczności jej postanowień z postanowieniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Jedną z podstawowych zasad sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jest przestrzeganie zgodności treści tego planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 114/08, LEX nr 497581). Obowiązek nienaruszania ustaleń studium postanowieniami planu wynika z art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Zgodność między treścią studium, a treścią planu miejscowego winno się postrzegać jako kontynuację identyczności zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Plan miejscowy ma jedynie doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 66/13, LEX nr 1519416). Nadto studium, jako akt polityki wewnętrznej, ustala ogólne warunki zagospodarowania przestrzennego wytyczając kierunki dla planowania miejscowego. Jest to akt z założenia elastyczny, tworzący ramy dla opracowania planu miejscowego. Wskazując więc na konkretne funkcje terenów, kierunkuje planowanie miejscowe, które wyznaczonej funkcji powinno odpowiadać, przy czym stopień związania planu ustaleniami studium zależy w dużej mierze od brzmienia tych ustaleń. Ustalenia studium nie muszą być przeniesione (przekopiowane) wprost (bezpośrednio) do postanowień planu zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2020 r., II OSK 43/20, Lex nr 3084976). Warto w tym miejscu odnotować, iż nieruchomości Skarżącego zgodnie z ustaleniami rysunku znajdują się w przeważającej części na terenie [...] (teren produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ogrodniczych) oraz częściowo na terenie [...] tj. terenów rolnictwa z zakazem zabudowy. Natomiast zgodnie z postanowieniami Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta i Gminy [...], uchwalonym uchwałą Nr [...] Rady Miasta i Gminy [...] z dnia 17 maja 2005 r. oraz zmianami wprowadzonymi: uchwałą Nr [...] Rady Miasta i Gminy [...] z dnia 28 października 2009 r., uchwałą Nr [...] Rady Miasta i Gminy [...] z dnia 2 lutego 2011 r. i uchwałą Nr [...] Rady Miasta i Gminy [...] z dnia 27 lutego 2013 r. (dalej jako Studium) działki Skarżącego stanowią tereny obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ogrodniczych, a częściowo kompleks rolniczej przydatności gleb – grunty rolne. W tym miejscu warto wskazać, iż analiza załącznika graficznego do Studium i porównanie go z załącznikiem graficznym m.p.z.p. wskazuje, iż poszczególne tereny pokrywają się. Tym samym przeznaczenie nieruchomości Skarżącego w miejscowym planie zagospodarowania w znacznej części pod tereny produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ogrodniczych, a w części pod tereny rolne pozostaje w zgodności z postanowieniami Studium. O kwestii zapisów Studium Sąd będzie pisać również w dalszej części uzasadnienia przy okazji omawiania kwestii władztwa planistycznego. Odnosząc się natomiast do zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podkreślić należy, iż uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gmina działa w ramach tzw. władztwa planistycznego. Przy czym powtórzyć należy, iż z uwagi na treść art. 28 u.p.z.p. sąd nie dokonuje oceny racjonalności, celowości, zasadności lub słuszności dokonywanych wyborów planistycznych przez właściwy organ. Zasadę władztwa planistycznego gminy ustanawia przepis art. 3 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym władztwo planistyczne jest kompetencją gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje ono samodzielne ustalenie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Ponadto zgodnie z art. 1 ust. 2 u.p.z.p. w zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się m.in. wymagania ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz walory ekonomiczne przestrzeni i prawo własności. Z art. 2 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z zachowaniem warunków określonych w ustawach, a art. 4 ust. 1 tejże ustawy wprost wskazuje, że zadaniem własnym gminy jest ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu. Przepisy te stanowią podstawę do kształtowania jednego z istotnych uprawnień organów gminy, jakim jest władztwo planistyczne, które stanowi kompetencję gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami oraz zapewnieniem ładu przestrzennego, kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje ono samodzielne ustalenie przez radę gminy przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określanie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Jest to o tyle istotne, że uchwalając plan miejscowy najczęściej następuje wyważanie interesów: prywatnego i publicznego, co nieuchronnie prowadzi do powstawania konfliktów interesów indywidualnych z interesem publicznym. Podkreślić jednak należy, że władztwo planistyczne gminy nie ma charakteru pełnego, niczym nieograniczonego. Granicami władztwa są konstytucyjnie chronione prawa, w tym przede wszystkim prawo własności. Skoro uchwalając plan miejscowy, rada gminy może ingerować w wykonywanie prawa własności, to taka ingerencja ma także uwzględniać zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którą ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, a same ograniczenia nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Przy czym w świetle art. 64 ust. 3 Konstytucji RP ingerencja w sferę prawa własności musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Rolą organu planistycznego jest właśnie wyważenie interesu publicznego i interesów prywatnych, tak aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, jednak w jak najmniejszym naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem. Na taką konieczność wskazuje również w swoim orzecznictwie dotyczącym ochrony własności Europejski Trybunał Praw Człowieka w Strasburgu, podkreślając, że każde ograniczenie własności musi być legitymowane publicznym interesem (Terazzi S.r.l. przeciwko Włochom, skarga nr 27265/95, § 85, 17 października 2002, i Elia S.r.l. przeciwko Włochom, skarga nr 37710/97, § 77, ECHR 2001-IX). Dokonując ingerencji w sferę prywatnych interesów właścicieli gmina powinna kierować się zasadą proporcjonalności, która wyraża zakaz nadmiernej ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Powyższe oznacza, iż ustalenia planu mogą ograniczać własność i takie regulacje nie stanową naruszenia prawa, o ile dzieje się to z poszanowaniem prawa, w tym chronionego konstytucyjnej prawa własności oraz z uwzględnieniem zasady proporcjonalności. O przekroczeniu władztwa planistycznego można mówić, gdy działanie gminy jest dowolne i nieuzasadnione. Jeżeli organy planistyczne gminy działają na podstawie i w ramach obowiązującego prawa, a samo uwzględnienie interesu indywidualnego byłoby sprzeczne z interesem publicznym lub chronioną przez ustawodawcę wartością wysoko cenioną, to nie można im zarzucić bezprawności działania, chociażby organy te nie uwzględniły złożonych w trakcie postępowania wniosków lub uwag (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1189/16). Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż kwestionowane przez Skarżącego przeznaczenie terenu, nie nosi znamion dowolności i zostało dokonane, w ocenie Sądu, w sposób pozwalający na uznanie, że nie doszło do przekroczenia granic władztwa planistycznego. W pierwszej kolejności zaznaczenia wymaga, iż działki Skarżącego nie są objęte całkowitym zakazem zabudowy. Jak wskazano już wyżej działki Skarżącego w przeważającej części znajdują się na terenie [...], gdzie przewidziana jest możliwość zabudowy. Zgodnie z § 12 m.p.zp. dla terenu produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ogrodniczych ustalono przeznaczenie podstawowe jako zabudowa produkcyjna związana z sektorem rolnym. Jako zabudowę uzupełniającą dopuszczono działalność usługową związana z sektorem rolnym. Na tym terenie dopuszczono lokalizację budynków gospodarczych, garażowych, budynków inwentarskich oraz inwentarsko-składowych, budowli rolniczych, wiat gospodarczych, urządzeń budowlanych. W dalszych zapisach planów szczegółowo określono parametry planowanej zabudowy jak również określono ilość miejsc postojowych. Z tych też względów nie można zgodzić się z twierdzeniami skargi, iż takie przeznaczenie terenów pozbawia Skarżącego możliwości zagospodarowania nieruchomości oraz że na terenie tym wprowadzono całkowity zakaz zabudowy. W tym miejscu wskazać należy, iż Skarżący de facto nie stawia zarzutów w odniesieniu do terenów [...], a skarga koncentruje się wokół terenu [...] – terenów rolnych z zakazem zabudowy. Z tych też względów oceniając przeznaczenie działek w znacznej części pod terenu produkcji rolnej, a częściowo pod tereny rolne z zakazem zabudowy odwołać należy się do postanowień Studium gdyż to one wskazują na politykę przestrzenną Gminy, a co wskazano wyżej którymi związany jest organ planistyczny. Na str. 35 (uwarunkowania) Studium wskazano, iż "obszary wysoczyznowe charakteryzują się dobrymi glebami III i IV klas wytworzonych z piasków gliniastych zalegających na glinie lub iłach. Gleby te występują w kompleksie rolniczej przydatności gleb: pszenno-buraczanym i żytnim bardzo dobrym. W części wschodniej gminy występują gleby słabsze V i VI klasy, reprezentowane przez kompleksy żytnie słabe, żytnio-łubinowe i żytnio-ziemniaczane". Daje wyjaśniono, iż w "gminie [...] ponad 60% gruntów rolnych stanowią gleby chronione: II, III i IV klasy bonitacyjnej. Najlepsze grunty występują we wsiach :[...], [...], [...], [...], [...]. Uwzględniając wysoką wartość bonitacyjną gleb oraz ich przydatność do upraw intensywnych należy stwierdzić, że gmina posiada korzystne warunki do rozwoju rolnictwa wysokoprodukcyjnego. Jednym z instrumentów finansowania ochrony przyrody na obszarach rolnych jest Program Rolnośrodowiskowy włączony do Planów Rozwoju Obszarów Wiejskich. Działania te mają zapewnić rozwój gospodarki rolnej zintegrowany z ochroną środowiska przyrodniczego na obszarach wiejskich. Polegają one na tym, że rolnicy otrzymują środki jako wynagrodzenie za podejmowanie się różnych lecz ściśle określonych działań na rzecz ochrony środowiska lub ochrony walorów krajobrazu wiejskiego albo jako rekompensatę za utracone dochody w wyniku ekstensyfikacji produkcji" (str. [...]). Również w Kierunkach określonych w Studium zaakcentowano kwestię wysokiej zawartości bonitacyjnej gleb. Na str. [...] czytamy, iż "uwzględniając dość wysoką zawartość bonitacyjną gleb oraz ich przydatność dla prowadzenia intensywnych upraw polowych należy stwierdzić, że gmina posiada korzystne warunki do rozwoju rolnictwa wysokoprodukcyjnego. Świadczy o tym również stosunkowo wysoki ogólny wskaźnik jakości rolniczej przestrzeni produkcyjnej, który wg IUNGU-u w [...] dla gminy [...] wynosi 67,5 punktu i jest wielkością zbliżony do średniego wskaźnika dla województwa [...], który wynosi 63,4 pkt". Z tych też względów w studium wyznaczono m.in. strefę intensywnej gospodarki rolnej, strefę gospodarki leśnej i rolnej, strefę rolniczą z aktywnością gospodarczą wzdłuż dróg wojewódzkich. W zakresie strefy intensywnej gospodarki rolnej wskazano, iż funkcją wiodącą jest gospodarka rolna w oparciu o gleby wysokich klas bonitacyjnych. Preferowany kierunek to produkcja zdrowej żywności oraz specjalistyczne formy gospodarowania: sadownictwo, szkółkarstwo, warzywnictwo. Funkcje uzupełniające – mieszkalnictwo siedliskowe i jednorodzinne. Na str. [...] Studium zaznaczono, iż "w oparciu o potencjał środowiska przyrodniczego, zasoby społeczne i gospodarcze oraz w oparciu o tereny rozwojowe określa się rozwojowe funkcje gminy, aktywizujące jej sferę społeczną, gospodarczą i przestrzeń (...). Na całym obszarze gminy, a zwłaszcza poza terenami przeznaczonymi pod rozwój przestrzenny jednostek osadniczych i terenami wskazanymi pod rozwój funkcji aktywizujących gminę, przewiduje się kontynuację, a następnie rozwój produkcji rolnej. Terenem predysponowanym do intensyfikacji funkcji produkcji rolnej jest północny obszar gminy, obejmujący rolnicza przestrzeń produkcyjną najwyższej jakości. W centralnej części gminy, w obszarze zasługującym do objęcia ochroną systemową NATURA 2000, wskazane jest preferowanie nowoczesnego rolnictwa z dużym udziałem produkcji żywności ekologicznej. Produkcja żywności ekologicznej to nowy i najbardziej odpowiedni kierunek produkcji rolniczej w gminie, która posiada środowisko dobrej jakości i w związku z tym ma predyspozycje dla rozwoju tej specjalizacji. Oprócz kontynuacji wielokierunkowego profilu dotychczasowej produkcji rolnej, należy preferować kierunki zapomniane: sadownictwo, plantacje krzewów jagodowych, uprawę ziół, roślin dawnych kultur oraz rozwijać hodowlę pszczół towarzyszącą rolnictwu ekologicznemu.". Ponadto co najistotniejsze w niniejszej sprawie w zakresie kierunków i zasad kształtowania rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej w pkt [...] wyrażnie wskazano, iż należy dążyć do utrzymania wysokiego udziału powierzchni terenów gruntów ornych w strukturze przestrzennej, ograniczenia wprowadzania nowej zabudowy na terenach gruntów ornych wysokich klas bonitacyjnych. Z powyższego zapisu jednoznacznie wynika, iż pożądanym kierunkiem przy glebach dobrych klas jest utrzymanie ich jako gruntów ornych tj. wykorzystywanych do produkcji roślinnej bez możliwości zabudowy. W Studium w zakresie Kierunków i zasad kształtowania rolniczej i leśnej przestrzeni (pkt [...]) zaznaczono, iż ze względu na warunki glebowe, tradycje i kulturę rolną w produkcji nadal przeważać będzie uprawa zbóż oraz chów trzody chlewnej. Funkcja rolnicza rozwijająca się w oparciu o gleby wyższych klas, powinna zmierzać w kierunku produkcji zdrowej żywności z wyłączeniem obszarów położonych w bezpośrednim sąsiedztwie dróg o nasilonym ruchu komunikacyjnym. Celowe będzie także ukierunkowanie rolnictwa gminy na nowoczesną dziedzinę tj. rolnictwo ekologiczne, które oznacza system gospodarowania o możliwie zróżnicowanej produkcji roślinnej i zwierzęcej w obrębie gospodarstwa, oparty na środkach pochodzenia biologicznego i mineralnego, nie przetworzonych technologicznie. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, iż organ przeznaczając nieruchomości Skarżącego w znacznej części na tereny produkcji rolnej z prawem zabudowy, a w części na tereny rolne bez prawa zabudowy nie przekroczył granic władztwa planistycznego. Z tych też względów wszelkie zarzuty odnoszące się do naruszenia granic władztwa planistycznego, naruszenia prawa własności czy też ograniczenia swobody działalności gospodarczej nie zasługiwały na uwzględnienie. W tym miejscu warto wskazać, iż omówione Studium, które określa politykę przestrzenną zostało uchwalone 17 maja 2005 r., a ostatnia zmiana w 2013 r. Tym samym na długo przed złożeniem wniosków o środowiskowe uwarunkowania inwestycji obejmującej działki stanowiące własność Skarżącego. Fakt, iż procedura planistyczna została podjęta po złożeniu ww. wniosków nie oznacza, iż samo uchwalenie planu stanowi jak określa to Skarżący akt indywidualny. Wbrew wywodom pełnomocników stawianych na rozprawie obszar planu nie obejmuje wyłącznie nieruchomości stanowiących własność Skarżącego czy też kontrolowanych przez nich spółki. Analiza załącznika graficznego jednoznacznie wskazuje, iż plan miejscowy odnosi się do większego zwartego terenu. Natomiast wszelkie zarzuty dotyczące działania organu w postępowanich o środowiskowe uwarunkowania realizacji inwestycji pozostaje bez znaczenia w sprawie. Z tych też względów zarzut naruszenia art. 39 ust. 1 u.s.g. poprzez dokonane z nadużyciem prawa "wykorzystanie" procedury planistycznej do załatwienia spraw o charakterze indywidualnym nie mógł zostać uwzględniony. Za niezasadny należało również uznać zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. i § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wbrew zarzutom skargi Sąd nie dopatrzył się wzajemnej sprzeczności pomiędzy § 6 pkt 2 lit. e mp.z.p. a § 12 m.p.z.p.. Odnosząc się do powyższego wskazać należy, iż § 6 m.p.z.p. zawiera zapisy ogólne odnoszące się do wszystkich jednostek, w tym do terenów gdzie zezwolono na realizacje zabudowy, a § 12 określa zaś szczegółowe uwarunkowania. Tym zamym zgodnie z zasada kolizji Lex specialis derogat legi generali należy stosować przepisy szczególne, a nie uznawać, że zachodzi wzajemna sprzeczność nie pozwalająca na stosowanie m.p.z.p.. Ponadto wbrew zarzutom skargi w m.p.z.p. stosowanie do wymagań art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. określono w § 11 m.p.z.p. zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Również w załączniku graficznym wyrysowany zakres obsługi komunikacyjnej, z którego wynika jaki drogi i jakiej klasy są objęte zapisami planu. Warto również odnotować, iż w odniesieniu do terenów, w tym [...], gdzie dopuszczono zabudowę organ określił wymagana ilość miejsc postojowych. Natomiast odnosząc się do zarzutu nieprawidłowego zapisu § 11 pkt 1 m.p.z.p. tj. zapisu "przy czym dostępność do dróg należy zapewnić w oparciu o warunki określone przez zarządcę dróg na podstawie przepisów odrębnych w zakresie dróg publicznych" wskazać należy, że powyższe nie stanowi w żadnym wypadku powtórzenia czy też modyfikacji przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, a jedynie wskazuje na wynikający z art. 29 ustawy o drogach publicznych obowiązek uzyskania stosownych zezwoleń. Należy pamiętać, iż w ramach udzielonej radzie gminy kompetencji uchwałodawczej brak jest uprawnienia dla organu planistycznego do decydowania o lokalizacji zjazdu. Powyższe leży bowiem w kompetencji innego organu, a mianowicie zarządcy drogi, który uprawniony jest do przeprowadzenia indywidualnej oceny technicznych i infrastrukturalnych możliwości dostępu do drogi publicznej terenu nieruchomości do niej przyległej, z uwzględnieniem obowiązujących zasad bezpieczeństwa ruchu drogowego, w drodze decyzji administracyjnej. Tym samym nie można uznać, iż wprowadzenie kwestionowanego zapisu narusza prawo. Odnosząc się zaś do zarzutów w zakresie braku uzasadnienia czy tez niewystarczającego odniesienia się do wniesionych uwag wskazać należy, iż zgodnie z art. 15 ust. 1 u.p.zp. to projekt m.p.z.p. powinien zawierać uzasadnienie przedstawiający w szczególności sposób realizacji wymogów wynikających z art. 1 ust. 2-4, zgodność z wynikami analizy, o której mowa w art. 32 ust. 1, wraz z datą uchwały rady gminy, o której mowa w art. 32 ust. 2, sposób uwzględnienia uniwersalnego projektowania oraz wpływ na finanse publiczne, w tym budżet gminy. Analiza uzasadnienia projektu wskazuje, że zawiera on ww. elementy. Ponadto należy pamiętać, iż od uzasadnienia uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie można wymagać szczegółowego odniesienia się do wszystkich zagadnień, tak jak oczekują tego Skarżący. Należy pamiętać, iż przepisy prawa nie konkretyzują wymogów, tak jak w przypadku uzasadnień decyzji administracyjnych, jakie spełniać ma uzasadnienie uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z tych też względów brak szczegółowego uzasadnienia przyjęcia takich a nie innych rozwiązań nie może stanowić naruszenia wskazującego na istotne naruszenie procedury planistycznej. To Sąd dokonując kontroli uchwały mając na uwadze dokumentacje planistyczną, argumentacje skargi jak również argumentację zawartą w odpowiedzi na skargę dokonuje oceny czy w sprawie doszło do przekroczenia granic władztwa planistycznego tj. czy przyjęte rozwiązania planistyczne nie naruszaja m.in. zasady proporcjalności czy tez równości. Na gruncie procedury planistycznej nie obowiązuje wynikający z przepisów K.p.a zasada przekonywania. Na koniec Sąd wskazuje, iż pismo nadesłane przez jednego z pełnomocników na dzień przed terminem rozprawy odnosi się do zupełnie innej uchwały niż będąca przedmiotem kontroli, a na którą to skarga została zarejestrowana w tutejszym Sądzie pod inną sygnaturą. Z tych też względów Sąd nie przytoczył jego treści w niniejszym uzasadnieniu jak również nie odniósł się do zarzutów w nim podniesionych. W tym stanie rzeczy Sąd uznając, iż organ uchwalając niniejszy plan nie dopuścił się istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, ani istotnego naruszenia trybu jego sporządzania, a plan został uchwalony bez przekroczenia granic władztwa planistycznego i z poszanowaniem zasady proporcjonalności i uwzględnieniem wszystkich określonych w art. 1 ust. 2 u.p.zp. wymagań w tym również prawa własności, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.