II SA/Po 165/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2014 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] 2013 r. Nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego i specjalnego zasiłku celowego; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2013 r. nr [...], II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia [...] 2013 r., nr [...], Prezydent Miasta P., na podstawie art. art. 2 ust.1, art. 3 ust. 1 i 3, art. 8 ust. 1 pkt 1, ust. 3, art. 14, art. 39 ust. 1 i 2, art. 41, art. 106 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. j. Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 zm.) oraz art.104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej jako "k.p.a.", odmówił przyznania K. K. pomocy pieniężnej w formie zasiłku celowego, zasiłku celowego specjalnego, zasiłku celowego pod warunkiem zwrotu z przeznaczeniem na częściowe opłacenie zadłużenia za gaz w wysokości 833,33 zł. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że K. K. zwrócił się w dniu 4 marca 2013 r. o przyznanie pomocy finansowej z przeznaczeniem na częściowe opłacenie zadłużenia za gaz w wys. 833,33 zł. Na podstawie przeprowadzonego w dniu 7 marca 2013 r. wywiadu środowiskowego ustalono, że K. K. mieszka z byłą żoną i dorosłymi synami: 24-letnim P., 22-letnim B. i 18-letnim M. oraz małoletnią 16-letnią P. Od wielu lat prowadzi jednak samodzielne gospodarstwo domowe. Jego dochód stanowi renta inwalidzka w wys. 886,92 zł umniejszona o świadczenia alimentacyjne o kwotę 291,66 zł, co daje miesięcznie dochód w wys. 595,26 zł. Organ wyjaśnił, że prawo do świadczeń z pomocy społecznej przysługuje osobom i rodzinom, których dochód nie przekracza kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ust,. 1 pkt 1 u.p.s. oraz § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, które dla gospodarstwa domowego o takiej strukturze wynosi 542 zł. W związku z faktem przekroczenia kryterium dochodowego przez stronę nie kwalifikuje się on do udzielenia mu pomocy w formie zasiłku celowego, o którym mowa w art. 39 pkt 1 i 2 u.p.s. Odnosząc się do możliwości udzielenia wnioskodawcy specjalnego zasiłku celowego i zasiłku celowego pod warunkiem zwrotu, których przyznanie jest niezależne od dochodu (art. 41 pkt 1 i 2 u.p.s.), organ wyjaśnił, że na miesięczne wydatki K. K. składają się opłaty za energię w wys. 37,50 zł, na leki w wys. 209,92 zł, na środki czystości i higieny (50 zł), telefon (30 zł), a tym samym łączna wysokość wydatków to kwota 327,42 zł. Po uiszczeniu zobowiązań stronie pozostaje do dyspozycji kwota 267,84 zł na pozostałe potrzeby. Podczas wywiadu środowiskowego K. K. oświadczył, że otrzymał z PGNiG przedsądowe wezwanie do zapłaty zadłużenia za gaz, które powstało w okresie od 23 marca 2012r. do 18 stycznia 2013 r. Za spłatę zadłużenia za gaz i innych należnych opłat odpowiadają zamieszkałe z nim pełnoletnie osoby. Organ wyjaśnił, że strona otrzymywane świadczenie rentowe mogła również przeznaczyć na opłacanie rachunków za gaz. Rachunków tych nie opłacała również była żona wnioskodawcy i jego synowie, przy czym K. K. nie czynił żadnych starań mających na celu wyjście z trudnej sytuacji życiowej, o czym świadczy brak jakichkolwiek wpłat za gaz w okresie od 29 maja 2012 r. do 18 stycznia 2013 r. W ocenie organu, uwzględniwszy treść art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 2 u.p.s. należało uznać, że spłata zadłużenia nie doprowadzi do życiowego usamodzielnienia wnioskodawcy, gdyż byłaby wyrazem akceptacji jego biernej postawy i pozostawałaby sprzeczna z celami i zasadami pomocy społecznej. Organ dodał, że w lutym 2013 r. strona uzyskała pomoc w formie specjalnego zasiłku celowego na zakup leków i opłacenie gazu w łącznej kwocie 300 zł. Przyznanie zaś zasiłku na spłatę zadłużenia powstałego wskutek nieuregulowania należności za zużycie gazu nie mieści się w kategorii celów pomocy społecznej, o których mowa w art. 39 ust. 2 u.p.s. Niezbędna potrzeba to taka, bez zaspokojenia której osoba nie może egzystować, zagrożone są jej warunki istnienia, a szczególności życia lub zdrowia. Do takich potrzeb nie można zaliczyć konieczności spłaty zadłużenia powstałego wskutek zaniedbania opłacania rachunków za zużycie gazu. Reasumując Prezydent Miasta stwierdził, że mając na względzie własne dochody strony oraz udzielone jej wsparcie w formie zasiłków należy uznać, że ma ona zapewnione niezbędne potrzeby bytowe, pozwalające na egzystencje w warunkach godnych człowieka, a udzielona jej pomoc jest odpowiednia do jej sytuacji życiowej w myśl art. 3 ust. 3 i 4 u.p.s. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł K. K. wskazując, że za posiadane środki nie jest w stanie przeżyć. Zaznaczył, że organ w swych wyliczeniach nie wziął pod uwagę konieczności robienia jakichkolwiek zakupów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] 2013 r. nr [...], na podstawie art. 127 oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Uzasadniając decyzję organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny i prawny sprawy, a następnie wskazał, że odwołujący nie wpłacił żadnej kwoty na poczet opłat za gaz za okres od 29 maja 2012 r. do 18 stycznia 2013 r., za który to okres powstało zadłużenie. Kolegium powołując przepisy art. 4 i art. 11 ust. 2 u.p.s. mówiące o obowiązku współdziałania i konsekwencjach odmowy współdziałania, stwierdziło, że organ I instancji w oparciu o te przepisy miał prawo odmówić przyznania pomocy z uwagi na brak współdziałania K. K. w rozwiązywaniu jego trudnej sytuacji bytowej. Skargę na powyższą decyzję wywiódł K. K., wskazując, że nie zgadza się z jej rozstrzygnięciem, a zwłaszcza z jej uzasadnieniem. W odpowiedzi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazała się zasadna. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie w pierwszej kolejności należy wskazać, że w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany jej zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to konieczność dokonania przez sąd oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia odmowy przyznania skarżącemu pomocy finansowej w formie zasiłku celowego, specjalnego zasiłku celowego i zasiłku celowego pod warunkiem zwrotu na spłatę zadłużenia za gaz. Materialnoprawną podstawą wydanej w sprawie decyzji są przepisy ustawy o pomocy społecznej. W myśl art. 39 ust.1 i 2 u.p.s. zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności może być przyznany na pokrycie części, całości kosztów zakupu żywności, leków, leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów, napraw w mieszkaniu, kosztów pogrzebu. Z kolei stosownie do art. 41 u.p.s. w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany: 1) specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi; 2) zasiłek okresowy, zasiłek celowy lub pomoc rzeczowa, pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową. Bezsporne jest, iż z uwagi na przekroczenie przez skarżącego kryterium dochodowego wynoszącego, zgodnie z art. 8 ust. 1 u.p.s. w związku z § pkt 1 lit. a) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lutego 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej |(Dz. U. z 2012 r., poz. 823), na osobę samotnie gospodarującą - 542 zł, skarżącemu uzyskującemu miesięcznie dochód w kwocie 595,26 zł nie można było przyznać zasiłku celowego. Przepis art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. określa bowiem, że prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, 41, 53a, 78 i 91, przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 542 zł. Niemniej jednak, zgodnie z art. 41 pkt 1 i 2 u.p.s. w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany: 1) specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi; 2) zasiłek okresowy, zasiłek celowy lub pomoc rzeczowa, pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową. Rozpatrując wniosek o przyznanie pomocy w tym zakresie organy winny kierować się ogólnymi zasadami wyrażonymi w art. 3 u.p.s., a więc koniecznością dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, o ile potrzeby te odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Pomoc społeczna stanowi bowiem instytucję polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 u.p.s.). Tak więc warunkiem korzystania z pomocy społecznej jest w pierwszej kolejności ustalenie, że jej udzielenie nastąpiło w ściśle określonym celu, jakim jest przezwyciężenie trudnej sytuacji życiowej a następnie stwierdzenie, że udzielenie pomocy jest konieczne z uwagi na fakt, iż osoba wnioskująca nie może własnymi zasobami i możliwościami przezwyciężyć trudnej sytuacji, w jakiej się znalazła. Z powyższego wynika, że pomoc społeczna powinna zostać udzielona dopiero wtedy, gdy jednostka w sytuacji kryzysowej przestaje być samowystarczalna. Ustawodawca nie definiuje z oczywistych względów pojęcia "trudnych sytuacji życiowych", podaje jedynie najczęstsze powody ich powstawania (art. 7 u.p.s.). Tym samym ocena zaistnienia tej przesłanki należy do organów pomocy społecznej. Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji wskazać należy w pierwszej kolejności, że zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, za niemożnością przyznania wnioskowanej pomocy przemawia fakt, że K. K. wbrew normie wynikającej z art. 4 u.p.s. nie współdziałania w rozwiązywaniu jego trudnej sytuacji życiowej. Zważyć jednak należy, że organ odwoławczy, poza przytoczeniem przepisów prawa (art. 4 i art. 11 ust. 2 u.p.s.) i przedstawieniem stanu faktycznego sprawy, nie wyjaśnił, na czym miałby polegać i czym przejawia się brak współdziałania skarżącego w rozwiązywaniu jego trudnej sytuacji życiowej. Kolegium ograniczyło się jedynie do stwierdzenia, że organ I instancji miał prawo odmówić przyznania pomocy z uwagi na brak współdziałania K. K. w rozwiązywaniu jego trudnej sytuacji bytowej. W tym miejscu należy wskazać, iż obowiązkiem organu wynikającej z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) było ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy. Właściwe wypełnienie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć różnych organów, lecz zakłada jej podjęcie w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Chodzi zatem o to, by przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i poważny przeanalizowano wszelkie argumenty i opinie, i w konsekwencji doprowadzono do wydania takiego rozstrzygnięcia, które najlepiej odpowiadać będzie prawu, interesowi publicznemu i słusznym interesom strony (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 lutego 2014 r., IV SA/Po 1076/13, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto, zgodnie z art. 8 k.p.a. organ administracji publicznej prowadzi postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Powinien wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kieruje się przy załatwianiu sprawy (art. 11 k.p.a.), a w uzasadnieniu decyzji powinny wskazać fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz podać przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji narusza powołane przepisy postępowania, albowiem w żadnej mierze nie wyjaśnia, dlaczego zdaniem organu odwoławczego skarżący nie współdziała w rozwiązywaniu jego trudnej sytuacji bytowej. Dokonując zaś, w granicach sprawy (art. 134 § 1 p.p.s.a.) kontroli decyzji organu I instancji Sąd stwierdza, iż nie podziela stanowiska, jakoby przyznanie zasiłku celowego (w tym przypadku specjalnego – art. 41 u.p.s.)na spłatę zadłużenia powstałego wskutek nieuregulowania należności za zużycie gazu nie mieściło się w kategoriach celów pomocy społecznej. Przyznanie pomocy na spłatę powstałego zadłużenia może bowiem w określonej sytuacji służyć realizacji celów opieki społecznej. Jej przyznanie zapobiega zwiększaniu zadłużenia, co może ułatwić jego spłatę w przyszłości, a w konsekwencji pozwala na przezwyciężenie trudnej sytuacji życiowej wnioskodawcy. Podobne stanowisko dominuje w aktualnym orzecznictwie sądowoadministracyjnym. W wyroku z dnia 12 października 2007 r. (sygn. akt I OSK 45/07, http://orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdzono, iż spłata zadłużenia z tytułu czynszu mieszkaniowego może być uznana za niezbędną potrzebę bytową uzasadniającą przyznanie zasiłku celowego z pomocy społecznej. Podobnie stanowisko zajął tutejszy Sąd w wyrokach z dnia 4 lipca 2013 r. (sygn. akt II SA/Po 562/13, http://orzecznia.nsa.gov.pl) oraz z dnia 25 lutego 2011 r. (sygn. akt II SA/Po 906/10, http://orzeczenia.nsa.gov.pl) W przedmiotowej sprawie organ I instancji nie dokonał jednak oceny, czy spłata zadłużenia za gaz przez skarżącego może być uznana za niezbędną potrzebę życiową, ograniczając się jedynie do stwierdzenia, że niemożliwe jest przyznanie zasiłku celowego na powyższy cel. Organ powinien był ocenić w kontekście wyjątkowo złożonej sytuacji rodzinnej, mieszkaniowej i materialnej skarżącego, czy celowym jest przyznanie mu specjalnego zasiłku celowego, o którym mowa w art. 41 u.p.s. Przypomnieć należy, że skarżący prowadzi samodzielnie gospodarstwo domowe, przy czym zamieszkuje wspólnie z byłą żoną o czworgiem dzieci, z których troje (synowie) są pełnoletni, a córka jest małoletnia. Skarżący posiada, po odjęciu mu zobowiązań alimentacyjnych dochód w wysokości jedynie nieznacznie przekraczający kryterium dochodowe. Ponadto, co organ I instancji dostrzegł, lecz nie ocenił, opłatami z tytułu zajmowania wspólnie lokalu mieszkalnego obarczone są wszystkie osoby, które w nim stale przebywają. Należałoby zatem ustalić w jakim zakresie wszystkie osoby pełnoletnie, które mieszkają ze skarżącym przyczyniają się do utrzymania mieszkania. W ocenie Sądu, w kontekście niskich dochodów skarżącego (ok. 600 zł) oraz konieczności zakupu leków co miesiąc na kwotę ok. 200 zł i potrzeby posiadania środków na inne podstawowe cele (środki czystości, żywność, telefon itp.), wyabstrahowane od warunków życia skarżącego jest być twierdzenie organu I instancji, iż powinien on otrzymywane świadczenie rentowe przeznaczyć na opłacenie gazu. Zważyć należy, że skarżący na pozostałe potrzeby (poza wydatkami na leki, środki czystości i higieny, energię, telefon) dysponuje kwotą 267,84 zł, co daje ok. 9 zł dziennie. Zważywszy, że w wydatkach tych nie uwzględniono koniecznych zakupów żywności, niezbędnej odzieży, a także opłacenia czynszu za mieszkanie, trudno uznać, by zasadne było wskazywanie skarżącemu, iż środki te mógł przeznaczać na spłatę zadłużenia. Ponadto należy stwierdzić, że organy nie dokonały analizy, czy w świetle art. 41 u.p.s. w stanie faktycznym skarżącego można mówić o "szczególnie uzasadnionym przypadku" uzasadniającym przyznanie jednego z rodzaju specjalnego zasiłku celowego. Pod pojęciem "szczególnie uzasadnionego przypadku", o którym mowa w art. 41 u.p.s. należy rozumieć przypadki wyraźnie odbiegające od typowych sytuacji osób kwalifikujących się do otrzymania pomocy społecznej przy spełnieniu kryterium dochodowego. Będzie to zatem sytuacja życiowa osoby lub rodziny, która ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, że tak dotkliwe w skutkach lub tak daleko ingerujące w plany życiowe zdarzenia, nie należą do zdarzeń codziennych. Są to zdarzenia występujące zupełnie okazjonalnie, wymagające wielu niefortunnych zbiegów wydarzeń, wykraczające poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 września 2013 r., II SA/Po 718/13, dostępne: na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Organy nie dokonały rzetelnej oceny sytuacji osobistej skarżącego: jego stanu zdrowia, sytuacji mieszkaniowej i rodzinnej, a także możliwości dochodowych skarżącego oraz zdolności do samodzielnej zmiany sytuacji. Reasumując, organy administracji publicznej rozstrzygając przedmiotową sprawę dopuściły się naruszenia przepisów postępowania (art. 7, art. 15, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a.), a także przepisów prawa materialnego (art. art. 41 pkt 1 i 2 u.p.s.), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzje organu I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organ I powinien wyjaśnić sytuację zdrowotną, mieszkaniową i rodzinną skarżącego, a także jakie są całkowite co miesięczne niezbędne koszty utrzymania skarżącego, na ile jego była żona i dorosłe dzieci partycypują w kosztach utrzymania mieszkania i w tym kontekście oceni, czy można uznać, by spłata zadłużenia za gaz na kwotę 833,33 zł mogło stanowić szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 41 u.p.s. O wykonalności orzeczono na podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.