II SA/Po 178/14

Dnia 29 maja 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2014 roku sprawy ze skargi H.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] 2013 roku Nr [...] w przedmiocie stypendium szkolnego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia [...] 2013 r. o nr [...] Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. przyznał H. K. stypendium szkolne w formie świadczenia pieniężnego na cele o charakterze edukacyjnym, w tym w szczególności zakupu podręczników, dla ucznia D. K., w kwocie 85,00 zł miesięcznie na okres od 1 września 2013 r. do 31 grudnia 2013 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, iż w dniu 5 września 2013 r. wpłynął wniosek H. K. w przedmiocie przyznania stypendium szkolnego w formie świadczenia pieniężnego na cele o charakterze edukacyjnym, w tym w szczególności zakupu podręczników dla syna D. K. - ucznia Zespołu Szkół w R., na rok szkolny 2013/2014. Dalej organ wyjaśnił, iż w świetle z art. 90d ust. 7 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty stypendium szkolne może być udzielone uczniowi, gdy w rodzinie ucznia wysokość dochodu na osobę nie przekracza miesięcznej kwoty, o której mowa w art. 8 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013, poz. 182 z późn. zm.). W myśl tego przepisu kwota miesięcznego dochodu na osobę w rodzinie od 1 października 2012 r. nie może przekroczyć kwoty 456,00 zł. Ze zgromadzonego w sprawie materiału wynika, iż wysokość miesięcznego dochodu na osobę w rodzinie H. K. wynosi 398,74 zł, a zatem spełnione zostało kryterium dochodowe do otrzymania wnioskowanego stypendium. Organ przedstawił szczegółowe wyliczenie uzyskiwanego przez rodzinę wnioskodawcy dochodu. Następnie Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. wyjaśnił, iż z uwagi na spełnienie kryterium dochodowego wnioskowane stypendium zostało przyznane. Odnosząc się natomiast do jego wysokości i czasu na jaki zostało przyznane , organ wskazał na treść art. 90d ust. 9 i 10 ustawy o systemie oświaty, z których to przepisów wynika, że nie może być ono ustalone w wysokości niższej niż 80 % i nie wyższej niż 200 % kwoty zasiłku rodzinnego przyznawanego na dziecko w wieku powyżej 5 lat do ukończenia 18 roku życia oraz nie może zostać przyznane na okres krótszy niż miesiąc i dłuższy niż 10 miesięcy w danym roku szkolnym. Zasiłek rodzinny w okresie od 1 listopada 2012 r. wynosił 106,00 zł, a zatem stypendium w tym okresie nie może być niższe niż 84,80 zł i wyższe niż 212,00 zł. Ponadto wyjaśniono, że stypendia szkolne finansowane są w głównej mierze z dotacji celowej pochodzącej z budżetu państwa, otrzymywanej przez gminę w wysokości nieadekwatnej do potrzeb, na okres roku budżetowego, czyli o 1 stycznia 2013 r. do 31 grudnia 2013 r. - a nie roku szkolnego. Z tych względów i z powodu dużej liczby osób potrzebujących takiego wsparcia w gminie, przyznano stypendium szkolne w kwocie 85,00 zł miesięcznie na okres od 1 września 2013r. do 31 grudnia 2013 r. W odwołaniu H. K. podniósł, iż z ww. decyzji nie wynika dlaczego przyznano stypendium w minimalnie dopuszczalnej wysokości. Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., decyzją z dnia [...] 2013 r. o nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji w pierwszej kolejności przytoczył przebieg postępowania oraz ustalenia i stanowisko zajęte przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w J.. Następnie wskazał, iż zgodnie z art. 90d ust 9 ustawy o systemie oświaty stypendium szkolne nie może być niższe niż 80% kwoty o której mowa w art. 6 ust 2 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych i nie może przekraczać miesięcznie 200 % kwoty o której mowa w art. 6 ust 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Na dzień wydania decyzji była to kwota od 84,80 zł do 212 zł. Stypendium szkolne jest przyznawane na okres nie krótszy niż miesiąc i nie dłuższy niż 10 miesięcy w danym roku szkolnym. Kolegium wskazało, iż organ pierwszej instancji przyznaną kwotę stypendium w wysokości 85 zł miesięcznie uzasadnił tym, że stypendia szkolne finansowane są w głównej mierze z dotacji celowej pochodzącej z budżetu Państwa otrzymywanej przez gminę. Wysokość tej dotacji jest nieadekwatna w stosunku do potrzeb. Z tych względów i z powodu dużej liczby osób potrzebujących takiego wsparcia w gminie przyznanie stypendium w kwocie 85 zł miesięcznie na okres od 1 września do 31 grudnia 2013r. było wskazane i uzasadnione. W ocenie Kolegium zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Skargę na powyższa decyzję wniósł H. K. ponownie podnosząc, iż organy nie wyjaśniły dlaczego przyznano stypendium w wysokości bliskiej minimalnej dopuszczalnej wysokości świadczenia ("dolne widełki") a nie maksymalnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Tytułem wstępu wyjaśnić należy, iż kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. - dalej p.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zaznaczyć także należy, iż na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. z dnia [...] 2013 r. stanowią przepisy ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.). Zgodnie z art. 90d ust. 2 i 5 tej ustawy stypendium szkolne może być udzielane uczniom w formie pomocy rzeczowej o charakterze edukacyjnym, w tym w szczególności w formie zakupu podręczników lub pieniężnej (ust. 5). Miesięczna wysokość dochodu na osobę w rodzinie ucznia, uprawniającego do ubiegania się o stypendium szkolne nie może być większa niż kwota ustalona w ustawie o pomocy społecznej, stanowiąca kryterium dochodowe na osobę w rodzinie - to jest 456 zł. (na dzień wydania zaskarżonej decyzji) Z art. 90d ust. 9 ustawy o systemie oświaty wynika z kolei, iż stypendium szkolne nie może być niższe miesięcznie niż 80 % kwoty o której mowa w art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992, ze zm. - dalej. u.ś.r.) i nie może przekraczać 200 % kwoty, o której mowa w art. 6 ust. 2 pkt 2 u.ś.r. Na dzień wydania decyzji była to kwota od 84,70 zł do 212,00 zł. Ponadto z art. 90f powoływanej ustawy o systemie oświaty wynika, iż rada gminy uchwala regulamin udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie gminy, kierując się celami pomocy materialnej o charakterze socjalnym, w którym określa w szczególności: 1) sposób ustalania wysokości stypendium szkolnego w zależności od sytuacji materialnej uczniów i ich rodzin oraz innych okoliczności, o których mowa w art. 90d ust. 1; 2) formy, w jakich udziela się stypendium szkolnego w zależności od potrzeb uczniów zamieszkałych na terenie gminy; 3) tryb i sposób udzielania stypendium szkolnego; 4) tryb i sposób udzielania zasiłku szkolnego w zależności od zdarzenia losowego. Zatem rada gminy może w drodze uchwały określić szczegółowo wysokość stypendium szkolnego o ile będzie ono mieściło się w widełkach określonych w art. 90d ust 9 ustawy o systemie oświaty. Rada Gminy J. w dniu [...] 2013 r. przyjęła taki regulamin – uchwał nr [...] opublik. w [...]. Odnosząc się do zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 16 grudnia 2013 r. zauważyć należy, iż w myśl art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. organ odwoławczy wydaje rozstrzygnięcie o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji, gdy w wyniku rozpoznania sprawy stwierdzi, iż ta jest prawidłowa. W myśl zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 k.p.a., organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozpatrzoną decyzją organu I instancji. Istota administracyjnego toku instancji polega bowiem na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Organ odwoławczy zobligowany jest zatem do ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Ponadto zauważyć należy, iż organ odwoławczy działając zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) i zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.) winien dokonać ponownej oceny całości materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu przed I instancją i w zależności od wyników tej oceny dokonać jego ewentualnego uzupełnienia i wydać stosowne orzeczenie. Przesłanki formalne, jakie powinna spełniać decyzja administracyjna określa art. 107 k.p.a., który na podstawie art. 140 k.p.a. znajduje zastosowanie również w stosunku do decyzji organów II instancji. Istotnym składnikiem prawidłowo wydanej decyzji jest jej uzasadnienie. Powinno ono w sposób wyczerpujący informować stronę o motywach, którymi kierował się organ rozstrzygając sprawę i przede wszystkim odpowiadać stanowi faktycznemu sprawy. Strona może, bowiem skutecznie bronić swych interesów tylko w sytuacji, gdy znane są jej przesłanki powziętej decyzji. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie decyzji składa się z uzasadnienia faktycznego, zawierającego w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione i z jakich przyczyn odmówił ustalenia określonych faktów zgodnie z twierdzeniami strony, dowodów, na których się oparł, a także przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił mocy dowodowej oraz uzasadnienia prawnego zawierającego wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów, które zadecydowały o treści decyzji. Pominięcie w uzasadnieniu decyzji wskazania podstaw ustalenia okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. Co istotne na gruncie przedmiotowej sprawy, obowiązek sporządzenia uzasadnienia wiąże się także z wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć oraz z wyrażonym w art. 8 k.p.a. nakazem prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa. Motywy decyzji muszą być tak ujęte, aby strona zainteresowana mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy jej wydaniu. Tak sporządzone uzasadnienie daje również rękojmię, iż organ dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Nieuzasadnienie zaś decyzji w sposób właściwy narusza uprawnienia strony i podstawowe zasady postępowania administracyjnego (art. 7 - 10 k.p.a.), a tym samym stanowi podstawę do uchylenia takiej decyzji (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: 25 listopada 2009 r., sygn. I OSK 558/09 dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, z dnia 16 marca 1998 r., II SA 96/98, publ. Lex nr 41681, z dnia 28 października 1998 r., I SA/Gd 1651/96; z dnia 13 grudnia 1988 r., II SA 497/88, publ. ONSA 1989, nr 2, poz. 68, Lex nr 10079; z dnia 8 maja 1998 r., I SA/Lu 380/97 – nie publikowane) W ocenie Sądu uzasadnienie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. nie spełnia wyżej określonych wymogów. Z decyzji tej nie wynika czy organ odwoławczy przy wydaniu rozstrzygnięcia wziął pod uwagę postanowienia uchwały Rady Gminy J. z dniu 30 [...] 2013 r. nr [...] w sprawie Regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze specjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie gminy J. mimo, iż uchwała ta w § 3 wprost odnosi się do sposobu i wysokości przyznawania stypendiów szkolnych na terenie Gminy J.. Organ II instancji powtórzył za organem I instancji, iż przyznanie stypendium w kwocie 85 zł jest uzasadnione ograniczonymi środkami Gminy J. i dużo ilością osób ubiegających się o to świadczenie. W żaden jednak sposób nie uprawdopodobnił tych twierdzeń. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika jak faktycznie duża jest liczba osób, które otrzymują to świadczenie i jak dużymi środkami na ten cel dysponowała Gmina J. w chwili rozpoznawania wniosku H. K. Trudno zatem zweryfikować czy te twierdzenia uzasadniały przyznanie stypendium w kwocie 85 zł, która jak wynika z wyliczeń organów obu instancji stanowi praktycznie minimalną kwotę stypendium jaką przewidują przepisy ustawy o systemie oświaty. Organ ten też w żaden sposób nie rozważył czy przyznanie stypendium w tej kwocie pozwoli zaspokoić potrzeby wnioskodawcy – zakup podręczników dla D. K. Brak ten niewątpliwie stanowi naruszanie powołanych wyżej przepisów art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 8 i 11 tej ustawy i mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy – wysokość przyznanego stypendium. Tym bardziej, że strona skarżąca już na etapie odwołania domagała się dokładnego wyjaśnienia dlaczego przyznano jej wnioskowane świadczenie w najniższej dopuszczalnej wysokości Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł, jak w pkt I sentencji wyroku. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą Kolegium będzie uwzględnienie wytycznych zawartych w uzasadnieniu niniejszego wyroku, w szczególności ustalenie: czy rozmiar przyznanej pomocy w stypendium szkolnego, znajduje uzasadnienie z uwagi na regulacje zawarte w uchwale Rady Gminy J. z dniu [...] 2013 r. nr [...] w sprawie Regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze specjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie gminy J., zważywszy na potrzeby strony (zakup podręczników) i biorąc pod uwagę możliwości finansowe organu. Uzasadnienie decyzji organu odwoławczego winno zawierać szczegółowe odniesienie się do tych przesłanek. O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono w pkt II sentencji wyroku w oparciu o art. 152 p.p.s.a.