II SA/Po 184/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 02 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi J. K. i A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2015 r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę Burmistrz Miasta i Gminy decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r., po rozpatrzeniu wniosku Spółki A w G., na podstawie art. 4 ust.2 pkt.2, art.59 ust.1,art.60 ust.1, art. 64 ust.1 ustawy z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. z 2015 poz.199 ze zm ) ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch turbin wiatrowych wraz z infrastrukturą przyłączeniową w postaci sieci uzbrojenia terenu, tj. połączeń kablowych oraz przyłącza do istniejącej stacji WN/SN B. na działkach nr [...] obręb ewid. Z. oraz na działkach nr [...] obręb ewid. S. gmina M. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że inwestycja zalicza się do przedsięwzięć ujętych w art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a zatem przeprowadzono analizę wyłącznie w zakresie art. 61 ust. 1 pkt 2-5 tej ustawy. Sporządzenie projektu decyzji powierzono uprawnionemu urbaniście. Warunki wynikające z przepisów art. 61 ust. 1 Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym są spełnione. Odwołania od powyższej decyzji złożyli: G. P-Ś, A. P., B. P., R. P., S. C., J. C., D. S., W. S., M. P., M. Ł., J. Ł., D. Ł., A. Ł. i S. Ł., a ponadto J. i A. K., reprezentowani przez radcę prawnego E. M. G. P-Ś, A. P., B. P., R. P., S. C. J. C., D. S., W. S., M. P., M. Ł., J. Ł., D. Ł., A. Ł. i S. Ł. stwierdzili w odwołaniu, że nie zgadzają się na lokalizację turbin wiatrowych wraz z infrastrukturą przyłączeniową w bardzo bliskim sąsiedztwie ich domostw. Odwołujący wnieśli dodatkowo o zawieszenie postępowania do czasu prawnego uregulowania problematyki bezpiecznej lokalizacji elektrowni wiatrowych. J. i A. K., reprezentowani przez radcę prawnego E. M., zarzucili zaskarżonej decyzji istotne uchybienia procesowe mające wpływ na wynik sprawy, a w szczególności naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art.80 kpa poprzez niedopełnienie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie, a w konsekwencji brak oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona, co doprowadziło do wydania decyzji bez uwzględnienia protestów strony. Ponadto zarzut odwołania dotyczy naruszenia art.61 ust..1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przez przyjęcie że teren inwestycji nie wymaga zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na nierolne i nieleśne i nałożony nakaz zachowania rolniczego użytkowania gruntu ornego klasy bonitacyjnej RHIa i RHIb, gdzie tylko ma to miejsce w przypadku zmiany planów, a nie dopuszcza możliwości wydana warunków zagospodarowania terenu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. na podstawie art. 138 §1 pkt.1 kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzje. Natomiast odrębnym postanowieniem stwierdziło niedopuszczalność odwołania wniesionego przez A. P., B. P., R. P., J. C., D. S., W. S., M., D. Ł., A.Ł. i .SŁ. Rozpoznaniu poddało natomiast odwołania wniesione przez G. P-Ś, S. C., M. Ł. i J. Ł., oraz A. K. i J. K., którzy posiadają tytuł prawny do nieruchomości znajdujących się w granicach oddziaływania planowanego przedsięwzięcia. W uzasadnieniu decyzji przywołano treść przepisu art.61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w razie łącznego spełnienia następujących warunków: co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; teren ma dostęp do drogi publicznej; istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym; decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej (ust.3). W myśl art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy, organ przeprowadza analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. nr 164, poz. 1588), w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, konieczne jest sporządzenie przez osobę uprawnioną pisemnej analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Wyniki analizy zgodnie z § 9 cytowanego wyżej rozporządzenia winny stanowić załącznik do decyzji. W przedmiotowej sprawie przewidziana powyższymi przepisami analiza została sporządzona i w oparciu o nią wydana została przedmiotowa decyzja. Analiza stanowi załącznik do decyzji tak jak wymagają tego wskazane wyżej przepisy. Kolegium nie znalazło podstaw do zakwestionowania prawidłowości sporządzonej analizy. Z analizy wynika, że planowana inwestycja jest zgodna z przepisami art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji elektrowni wiatrowej, zawiera wszystkie elementy określone w art. 52 ust. 2, w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W szczególności dołączono do niego wymagane mapy oraz ostateczną decyzję Burmistrza Miasta i Gminy nr [...] z dnia [...] lipca 2009 r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia. Teren na którym planowana jest inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej, uzbrojenie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych oraz decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Projekt decyzji uzgodniono z Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych Rejonowym Zarząd Spółek Wodnych, Starostą Powiatu (w zakresie ochrony gruntów rolnych), Wojewódzkim Urzędem Ochrony Zabytków, Delegatura w P., Urzędem Lotnictwa Cywilnego, Szefostwem Służby Ruchu Lotniczego Sił Zbrojnych RP, Wydział Lotniskowy, ENEA Sp. z o.o. Z materiału zgromadzonego w sprawie wynika, iż obszar objęty wnioskiem nie posiada aktualnego planu zagospodarowania przestrzennego. Dalej argumentowano, że w odniesieniu do inwestycji będącej przedmiotem rozstrzygnięcia, stanowiącej "urządzenie infrastruktury technicznej", nie muszą być spełnione warunki tzw. "dobrego sąsiedztwa" oraz dostępu do drogi publicznej ( 61 ust. 3 ustawy). Pozostałe uwarunkowania wynikające z zapisów art. 61 ust. 1 zostały spełnione łącznie. W literaturze podkreśla się, że wymóg łącznego spełnienia tych uwarunkowań wiąże organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy w tym sensie, że spełnienie ich wraz ze stwierdzeniem braku innych przepisów sprzeciwiających się inwestycji, obliguje organ do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy (Z. Niewiadomski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, C.H.Beck, Warszawa, 2004 r., s.491). Kolegium podziela stanowisko organu, że wynikające z art. 61 ust. 1 w zw. z ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przesłanki zostały spełnione. Zachowany również został określony w jej art. 53 tryb postępowania, w tym uzyskane niezbędne w rozpatrywanym przypadku uzgodnienia. Zaskarżona decyzja jest prawidłowa pod względem formalnym, zawiera wymagane załączniki w postaci wyników analizy w wersji opisowej i graficznej oraz w postaci mapy zasadniczej w skali 1:1000 z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji. Odnosząc się do zarzutów odwołania G. P-Ś, S. C., M. Ł. i J. Ł. Kolegium stwierdza, że zarzuty tego odwołania sprowadzają się do oceny wpływu planowanego przedsięwzięcia na środowisko oraz życie i zdrowie mieszkańców. Należy w związku z tym wskazać, że badanie oddziaływania całej inwestycji na środowisko odbywa się na etapie prowadzenia postępowania dotyczącego środowiskowych uwarunkowań. W zakresie ustalania warunków zabudowy nie ma przeszkód prawnych do wydawania odrębnych decyzji obejmujących poszczególne nieruchomości. Odnośnie uwarunkowań środowiskowych organ jest natomiast związany ostateczną decyzją Burmistrza Miasta i Gminy nr [...]z dnia [...] lipca 2009 r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia. Podnoszony przez odwołujących brak ich zgody na planowaną inwestycję nie stanowi przeszkody do wydania zaskarżonej decyzji, gdyż zgodnie z art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Zarzuty odwołania A. K. i J. K. również nie zasługują na uwzględnienie. Kolegium nie podziela stanowiska odwołujących, jakoby organ pierwszej instancji dopuścił się uchybień proceduralnych, mogących mieć wpływ na wynik sprawy. W szczególności, w sytuacji gdy strony miały zagwarantowaną możliwość czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Odwołujący w żaden sposób nie wykazali, na czym miałoby polegać niedopełnienie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie. Niezrozumiały jest również zarzut odwołania dotyczący naruszenia art.61. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, gdyż jak wynika z akt sprawy, turbiny wiatrowe zostały zlokalizowane na gruntach rolnych klasy IV pochodzenia mineralnego, a zatem realizacja inwestycji nie wymaga wyłączenia gruntów rolnych z produkcji. Reasumując, Kolegium uznaje, że organ pierwszej instancji dokonał prawidłowej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Dokonana analiza pozwala na stwierdzenie, że planowana inwestycja spełnienia przesłanki wynikające z art. 61 ust. 1 w zw. z ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego za pośrednictwem fachowego pełnomocnika złożyli J. i A. K. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji jej poprzedzającej i zwrotu kosztów postępowania. Skarżący wskazali na dwa zarzuty naruszenia prawa, jakich ich zdaniem dopuścił się organ II instancji tj. naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym . W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowa argumentację. Uczestnik postępowania firma spółka A w odpowiedzi na skargę sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika wniosła o jej oddalenie argumentując, że zarówno postępowanie jak i sama decyzja jest zgodna z obowiązującymi przepisami. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga okazała się niezasadna. Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, dalej "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Powyższe oznacza, że sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie, niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty - w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź naruszenia przepisów postępowania mającego wpływ na wynik postępowania. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał w niniejszej sprawie, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd podzielił ustalenia faktyczne poczynione przez organ II instancji przyjmując je za własne i czyniąc podstawą swych rozważań. Poddana kontroli Sądu decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego została wydawana w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch turbin wiatrowych wraz z infrastrukturą przyłączeniową w postaci sieci uzbrojenia terenu, tj. połączeń kablowych oraz przyłącza do istniejącej stacji WN/SN B. na działkach nr [...] obręb ewid. Z. oraz na działkach nr [...] obręb ewid. S. gmina M. Odnosząc się do pierwszego z postawionych w skardze zarzutów dotyczącego naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a w konsekwencji brak oceny, że planowana inwestycja negatywnie wpłynie na zdrowie i życie z uwagi na odległość posadowienia turbin - 400 m., w ocenie Sądu orzekającego organ II instancji w sposób prawidłowy przeprowadził postępowanie, w tym zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy. Zwrócił uwagę na to, że w toku postępowania uzyskano wszystkie niezbędne dla planowanej inwestycji uzgodnienia właściwych organów. W toku postępowania przeanalizowano sporządzoną na potrzeby postępowania analizę funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu (załącznik decyzji), i wbrew zarzutom Skarżących, nie znaleziono podstaw do kwestionowania jej prawidłowości. W pełni należy podzielić stanowisko zawarte w decyzji organu II instancji, iż kwestia wpływu na środowisko i zdrowie mieszkańców planowanego przedsięwzięcia była przedmiotem analizy przeprowadzonej w toku oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia, która, co istotne, ma przymiot decyzji ostatecznej i w tym zakresie wiąże organ wydający decyzję o warunkach zabudowy. W tym miejscu należy przypomnieć, że wyrokiem z dnia 10.01.2013 r. w sprawie o Sygn akt II SA/Po 371/12 tutejszy sąd oddalił skargę J. K. i A. K na decyzję SKO w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 10.12.2015 r. w sprawie Sygn akt II OSK 946/14 oddalił skargę kasacyjna wniesioną przez skarżących. Należy ponadto zauważyć, że Skarżący powołują się w skardze na swój interes faktyczny - utratę zdrowia spowodowaną odległością turbin od ich nieruchomości. Przepisy obowiązującego prawa w dacie wydania decyzji o warunkach zabudowy, nie przewidywały minimalnej odległości turbin wiatrowych od zabudowań mieszkalnych. Regulacja dotycząca odległości wież elektrowni wiatrowych od zabudowań została przyjęta dopiero ustawą z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. U. poz. 961), Z tego też względu Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie przepisów prawa, stosownie do art. 6 k.p.a., nie mogło dopuścić się naruszenia przepisów postępowania we wskazanym w skardze zakresie. Na marginesie warto wskazać, że nie powinna pozostawać bez znaczenia okoliczność, iż kwestia ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch turbin wiatrowych wraz z infrastrukturą towarzyszącą na tym terenie, była przedmiotem wnikliwego badania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, które decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., co prawda, uchyliło decyzję Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] lutego 2010 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji, jednakże nastąpiło to z uwagi na uchybienia formalne na etapie postępowania w pierwszej instancji. O ile faktem jest, iż rozstrzygnięcie to zapadło w związku z wcześniejszym wnioskiem inwestora o uzyskanie warunków zabudowy, to jednak zamierzenie inwestycyjne podlegało ponownemu badaniu w oparciu o nowo złożony kompletny wniosek, który podlegał ocenie tych samych organów orzekających już wcześniej w analogicznej sprawie. Zarzutu skargi dotyczący naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym również nie jest trafny. Art.1 ust.2 pkt.7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi iż w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza prawo własności. Zdaniem Skarżących bowiem organ "nie wziął pod uwagę interesu jednostki ale prymat interesu publicznego nad interesem jednostki i uchybienie art. ustawy". Uzasadnienie tego zarzutu opiera się w istocie na twierdzeniu, że organ prowadząc postępowanie ma obowiązek wyważenia wszystkich interesów, jakie występują w sprawie, przy czym Skarżący ograniczyli się jedynie do zacytowania wybranych orzeczeń na jego poparcie. Mając na uwadze tak postawiony zarzut, uzasadniany poprzez zacytowanie poglądów judykatury nie mających zastosowania do przedmiotowej sprawy, należy uznać go za bezzasadny. Należy wskazać, iż w orzecznictwie podkreśla się, że "organ nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Oznacza to, iż decyzja o warunkach zabudowy jest decyzją związaną. Jeśli wniosek o ustalenie dotyczy inwestycji, której lokalizacja pozostaje w zgodzie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym . oraz z unormowaniami przewidzianymi w przepisach szczególnych, jak również czyni zadość warunkom formalnym, organ właściwy w sprawie winien wydać decyzję pozytywną" (wyrok WSA w Lublinie z 29 sierpnia 2013 r., sygn. Akt II SA/Lu 169/13). Dokonując oceny legalności decyzji administracyjnej Sąd miał także na uwadze iż organy prawidłowo w sprawie zastosowały przepis art. 61ust.2 u.p.i z p. Zgodnie z ustępem 3 art. 61 przepisów ust.1 pkt.1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej. Orzecznictwo sądowoadministracyjne jest zgodne co do tego, że elektrownie wiatrowe stanowią urządzenia infrastruktury technicznej w rozumieniu przepisu art. 61 ust.3 u.p.z.p. vide: wyrok NSA z 13.11.2012 r. II OSK 762/12, wyrok NSA z 18.08.2016 r. II OSK 2890/14 i wyrok NSA z 12.1.2016 r. II OSK 1070/14 – dostępne w centralnej bazie cbois nsa gov.pl Ubocznie jeszcze Sąd wskazuje, że w toku postępowania sądowoadaministracyjnego uczestnik postępowania – inwestor spółka A poinformował, że w dniu 8 lipca 2016 r. zostało wszczęte postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę dla ww. inwestycji. Decyzją z dnia [...] września 2016 r. nr [...] Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę inwestycji polegającej na budowie dwóch wież elektrowni wiatrowych. Jest to istotna okoliczność, ponieważ zgodnie z art. 14 ust. 6 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. U. poz. 961), decyzje o warunkach zabudowy dotyczące elektrowni wiatrowych wydane przed dniem wejścia w życie ustawy (tj. 16 lipca 2016 r.) tracą moc, chyba że przed dniem wejścia w życie ustawy wobec inwestycji nimi objętych wszczęto postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę - co ma miejsce w niniejszej sprawie. Odnośnie planowanej inwestycji postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę zostało wszczęte w dniu 8 lipca 2016 r., a więc przed dniem wejścia w życie ww. ustawy. Tym samym, decyzja o warunkach zabudowy nie traci ex lege swojej mocy i pozostaje w obrocie prawnym. Reasumując nie ma żadnych podstaw do zakwestionowania wydanej decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji dlatego też Sąd na zasadzie art. 151 ustawy z 30.08.2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.