II SA/Po 189/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Paweł Daniel (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 maja 2023 r. sprawy ze skargi K. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 11 stycznia 2023 r., nr [...] w przedmiocie dofinansowania kosztów kształcenia pracownika 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę 200,- (dwieście) zł. tytułem zwrotu kosztów sądowych. Decyzją z dnia 11 stycznia 2023 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy O. z dnia 08 listopada 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dofinansowania kosztów kształcenia młodocianego pracownika. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia wskazano, że decyzją z dnia 08 listopada 2022 r. organ I instancji odmówił przyznania K. B. (dalej jako: "skarżąca" albo "odwołująca") dofinansowania kosztów kształcenia młodocianego pracownika K. W.. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła K. B. wnosząc o przyznanie dofinansowania, podnosząc, iż spełnia wszystkie wymagania określone w przepisach uprawniające pracodawcę, który zawarł z młodocianym pracownikiem umowę o pracę w celu przygotowania zawodowego do otrzymania dofinansowania kosztów kształcenia młodocianego pracownika. Organ II instancji wskazał następnie, że kryteria warunkujące przyznanie pracodawcy dofinansowania kosztów kształcenia młodocianych pracowników określone zostały w ustawie z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 1082 ze zm.). Zgodnie z art. 122 powyższej ustawy - w brzmieniu obowiązującym od dnia 01 września 2019 - pracodawcom, którzy zawarli z młodocianymi pracownikami umowę o pracę w celu przygotowania zawodowego, przysługuje dofinansowanie kosztów kształcenia, jeżeli: 1) pracodawca lub osoba prowadząca zakład w imieniu pracodawcy albo osoba zatrudniona u pracodawcy posiada kwalifikacje wymagane do prowadzenia przygotowania zawodowego młodocianych określone w przepisach w sprawie przygotowania zawodowego młodocianych i ich wynagradzania; 2) młodociany pracownik ukończył naukę zawodu i zdał: a) w przypadku młodocianego zatrudnionego w celu przygotowania zawodowego u pracodawcy będącego rzemieślnikiem - egzamin czeladniczy zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 22 marca 1989 r. o rzemiośle, b) w przypadku młodocianego zatrudnionego w celu przygotowania zawodowego u pracodawcy niebędącego rzemieślnikiem - egzamin zawodowy. Jak wynika z akt sprawy odwołująca wystąpiła z wnioskiem o dofinansowanie kształcenia pracownika młodocianego K. W.. Przygotowanie zawodowe młodocianego pracownika odbywało się pod nadzorem A. M.. Jednocześnie odwołująca dołączyła porozumienie o współpracy przy organizacji i realizacji praktyk praktycznej nauki zawodu oraz przygotowania zawodowego uczniów zawarte pomiędzy odwołującą a "T". A. M.. Zdaniem Kolegium w niniejszej sprawie pracodawca nie spełnił przesłanki wskazanej w art. 122 ust. 1 pkt 1 ustawy, to jest posiadania przez pracodawcę lub osobę prowadząca zakład w imieniu pracodawcy albo osobę zatrudniona u pracodawcy kwalifikacji wymaganych do prowadzenia przygotowania zawodowego młodocianych określone w przepisach w sprawie przygotowania zawodowego młodocianych i ich wynagradzania. Nie można bowiem przyjąć, aby A. M. miała status osoby prowadzącej zakład w imieniu pracodawcy. Skargę na powyższą decyzję wniosła K. B. podnosząc zarzuty naruszenia: 1. art. 122 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe oraz § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 maja 1996 r. w sprawie przygotowania zawodowego młodocianych i ich wynagradzania (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2010 ze zm.) poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że osoba prowadząca przygotowanie zawodowe musi być zatrudniona u danego pracodawcy na podstawie umowy o pracę, natomiast nie może wykonywać swoich obowiązków na podstawie umowy cywilnoprawnej, a w związku z tym błędne przyjęcie, że skarżąca nie spełniła przesłanek dla przyznania dofinansowania kosztów kształcenia młodocianego pracownika; 2. art. 122 ust. 1 pkt 1 Prawo oświatowe oraz § 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przygotowania zawodowego młodocianych i ich wynagradzania poprzez błędną wykładnię polegającą na nieuzasadnionym uznaniu, że osoba prowadząca przygotowanie zawodowe nie miała statusu osoby prowadzącej zakład w imieniu pracodawcy, a w związku z tym błędne przyjęcie, że skarżąca nie spełniła przesłanek dla przyznania dofinansowania kosztów kształcenia młodocianego pracownika; 3. art. 7 w zw. z art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze. zm., dalej jako: "K.p.a.") poprzez jego niezastosowanie i nie dokonanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze wszelkich możliwych czynności zmierzających do ustalenia dokładnego stanu faktycznego i prawnego sytuacji, w szczególności poprzez nieprzeprowadzenie pełnej analizy stanu prawnego, co do spełnienia przez skarżącą przesłanek dla otrzymania dofinansowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy i skutkowało wydaniem rozstrzygnięcia o treści niekorzystnej dla skarżącej, utrzymującym w mocy decyzję; 4. art. 11 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i lakoniczne uzasadnienie wydanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji, w którym organ nie wyjaśnił czy i w jaki sposób zbadał czy prowadzący przygotowanie zawodowe A. M. spełnia przesłanki dla uznania go za osobę zatrudnioną w rozumieniu art. 122 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo oświatowe; 5. art. 8 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i wydanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji w sposób rażący pozbawiający skarżącą przysługującego jej prawa do dofinansowania kosztów kształcenia młodocianego pracownika, co sprawia, że sposób przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego nie wzbudza zaufania skarżących do władzy publicznej. Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miast i Gminy O. z dnia 08 listopada 2022 r. w przedmiocie odmowy przyznania dofinansowania kosztów kształcenia młodocianego pracownika. Zdaniem skarżącej żaden z organów prowadzących postępowanie nie dokonał całościowej analizy stanu faktycznego i prawnego. Burmistrz Miasta i Gminy [...] po pierwsze błędnie przyjął, że prowadzący A. M. nie jest osobą zatrudnioną, ponieważ jego zatrudnienie nie miało miejsca w oparciu o umowę o pracę, co nie znajduje uzasadnienia ani w treści przepisów, ani w orzecznictwie sądów. W dodatku organ nie rozpatrzył, czy A. M. nie był osobą prowadzącą zakład w imieniu pracodawcy. Odwołując się do treści art. 122 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe skarżąca podniosła, że nie sposób zgodzić się z uzasadnieniem decyzji Organu I instancji, w którym stwierdzono, że A. M. nie kwalifikuje się jako osoba zatrudniona, ponieważ wykonywanie pracy na podstawie umowy cywilnoprawnej nie ma charakteru zatrudnienia. Wykładnia językowa oraz celowościowa powołanych przepisów nie pozwala na ograniczenie stosowania pojęcia "osoby zatrudnionej" wyłącznie do osób zatrudnionych na umowie o pracę. Uwzględniając powyższe, interpretując art. 122 ustawy Prawo oświatowe w związku z § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 maja 1996 r. w sprawie przygotowania zawodowego młodocianych i ich wynagradzania, nie ma podstaw - jak uczynił to organ I instancji - do ograniczenia dopuszczalności zatrudnienia osoby prowadzącej przygotowanie młodocianego do zatrudnienia wyłącznie na umowie o pracę. Powyższe znajduje również potwierdzenie w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczącym rozumienia pojęcia "osoby zatrudnionej", a wypracowanym na gruncie obowiązującego wcześniej art. 70b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2230), który w swojej treści był identyczny z obowiązującym w momencie wydania zaskarżonej decyzji art. 122 ustawy Prawo oświatowe. Zdaniem skarżącej podstawowym celem regulacji jest zapewnienie uczniom możliwości doskonalenia zawodowego. Ustalenie podstawy zatrudnienia osoby prowadzącej przygotowanie zawodowe młodocianego w jednostce, w której młodociany odbywa praktykę ma charakter pomocniczy i służy wyłącznie możliwości udowodnienia, że wykonywanie pracy przez młodocianego odbywało się pod kierunkiem osoby posiadającej odpowiednie kwalifikacje. Zważywszy przy tym na cel wprowadzenia powyższych przepisów, które mają w założeniu zachęcić pracodawców do kształcenia zawodowego młodocianych poprzez dofinansowanie kosztów takiego kształcenia należy przyjąć, że ustawodawca nie miał na celu restrykcyjnego ograniczenia możliwości prowadzenia szkolenia zawodowego przez osoby zatrudnione na podstawie umów cywilnoprawnych. W przypadku młodocianego przepisy wprost określają jego podstawę zatrudnienia, jaką ma być umowa o pracę. Ustawodawca więc świadomie zastosował rozróżnienie zatrudnienia młodocianego, który może być zatrudniony wyłącznie na umowie o pracę oraz zatrudnienia osoby prowadzącej przygotowanie zawodowe, co do której nie zostało wprowadzone takie ograniczenia. Ustawodawca wykazał się w tym przypadku większą elastycznością po pierwsze poprzez wskazanie katalogu osób, które mogą prowadzić przygotowanie zawodowe, jakimi są pracodawca, osoba prowadząca zakład w imieniu pracodawcy, a także osoba zatrudniona, po drugie świadomie używając pojęcia "osoby zatrudnionej" a nie "pracownika". Skarżąca podniosła, że przepis art. 2 Kodeksu pracy nie pozostawia wątpliwości, że pracownikiem jest osoba zatrudniona na podstawie umowy o pracę, powołania, wyboru, mianowania lub spółdzielczej umowy o pracę. Stąd należy wyciągnąć wniosek, że pojęcie "zatrudnienia" nie jest uważane na gruncie ustawy systemowej za równoznaczne z zatrudnieniem pracowniczym. Termin "zatrudnienie" obejmuje bowiem swoim zakresem różne podstawy wykonywania pracy. Skarżąca zauważyła również, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w wydanej decyzji nie przedstawiło żadnego uzasadnienia dla przyjęcia, że A. M. nie był osoba prowadzącą zakład w imieniu pracodawcy, w tym nie zostały podane choćby w przybliżeniu, żadne kryteria, jakie powinna spełniać taka osoba. Zgodnie z prezentowanym w orzecznictwie poglądem dla zaliczenia danej osoby do zarządzających w imienin pracodawcy zakładem pracy decydującego znaczenia nie ma forma nawiązania stosunku pracy, ale faktyczne wykonywanie obowiązków związanych z kierowaniem wyodrębnioną jednostką organizacyjną, która posiada przymiot pracodawcy w rozumieniu art. 3 Kodeksu Pracy. W niniejszym stanie faktycznym należy rozpatrywać tę przesłankę przez pryzmat rzeczywistych relacji pomiędzy pracodawcą a prowadzącym przygotowanie zawodowe. Skarżąca (pracodawca) jest żoną A. M., w dodatku oboje oni prowadzą działalności gospodarcze, które są ze sobą połączone zarówno funkcjonalnie (poprzez podobny przedmiot działalności gospodarczej), jak też miejscowo (to samo miejsce wykonywania działalności). Nie można więc z góry i bez dogłębnej analizy stany faktycznego wykluczyć możliwości, że prowadzący przygotowanie zawodowe A. M. nie był osobą prowadzącą zakład w imieniu pracodawcy. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: W pierwszej kolejności zauważyć należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na mocy zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II z dnia 13 kwietnia 2023 r. wydanego w oparciu o art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2095). Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia 08 listopada 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dofinansowania skarżącej kosztów kształcenia młodocianego pracownika. Analiza wniesionej skargi wskazuje, że istota zawisłej sprawy sprowadza się do oceny, czy czy spełniony został warunek przyznania dofinansowania określony w art. 122 ust. 1 pkt 1, a więc ustalenie, że pracodawca lub osoba prowadząca zakład w imieniu pracodawcy albo osoba zatrudniona u pracodawcy posiada kwalifikacje wymagane do prowadzenia przygotowania zawodowego młodocianych określone w przepisach w sprawie przygotowania zawodowego młodocianych i ich wynagradzania. Zdaniem organów nie sposób przyjąć, aby A. M. miał status osoby zatrudnionej lub prowadzącej zakład w imieniu pracodawcy. Odnosząc się do powyższej kwestii Sąd zauważa, że jak zasadnie wywiedziono w skardze żaden z organów nie dokonał całościowej analizy stanu faktycznego i prawnego. W szczególności nie rozważno, czy A. M. może zostać zakwalifikowania jako osoba zatrudniona w rozumieniu powołanego powyżej przepisu. Ustawa Prawo oświatowe nie zawiera ustawowej definicji pojęci "osoby zatrudnionej", co w ocenie Sądu powoduje, że zastosowanie w powyższej sprawie powinny znaleźć regulacje zawarte w Kodeksie Pracy. Przepis art. 122 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo oświatowe posługuje się pojęciem "osoby zatrudnionej u pracodawcy" a nie pojęciem "pracownika". Pojęcia te zaś choć są do siebie znaczeniowo zbliżone, nie są jednak tożsame a ponadto często w różny sposób są interpretowane. Termin "zatrudnienie" należy rozumieć szeroko, to jest jako wykonywanie pracy na podstawie różnych umów a nie tylko umowy o pracę - w rozumieniu ścisłym, określonym w przepisach kodeksu pracy. Pojęcie to, zgodnie z zasadą swobody kształtowania stosunku zatrudnienia, nie musi mieć bowiem charakteru pracowniczego (vide: wyroki Sądu Najwyższego z dnia 9 grudnia 1999 r. sygn. akt I PKN 432/99, OSNP 2001/9/310, z dnia 30 maja 2001 r. sygn. akt I PKN 429/00, OSNP 2003/7/174, z dnia 13 kwietnia 2000 r. sygn. akt I PKN 594/99, OSNP 2001/21/637 oraz z dnia 5 grudnia 2000 r. sygn. akt I PKN 133/00, OSNP 2002/14/326). Podobnie pojęcie "osoby zatrudnionej" rozumiał również Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z dnia 27 września 2007 r. (sygn. akt I OSK 1370/06, Baza NSA) wyraził pogląd, że gdyby ustawodawca w art. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym chciał dopuścić inne formy zatrudnienia niż przewidziane w kodeksie pracy to użył by sformułowania "osoba zatrudniona" a nie "pracownik". Analogiczne też stanowisko wyrażone zostało w wyroku z dnia 14 maja 2001 r. (sygn. akt II SA 833/00), dotyczącym art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach losowych, zakładach wzajemnych i grach na automatach (Dz. U. z 1998 r. Nr 102, poz. 650 ze zm.), w którym Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że osobę zatrudnioną w celu sprawowania nadzoru nad grami losowymi nie zawsze musi łączyć z podmiotem prowadzącym działalność w zakresie gier losowych stosunek pracy. Co więcej, dokonując interpretacji art. 122 ust. 1 pkt 1 ustawy nie można również tracić z pola widzenia celu samej regulacji prawnej, której było uzyskanie przez pracodawcę częściowego zrekompensowania kosztów dokształcania zawodowego młodocianego pracownika a więc zrekompensowanie kosztów poniesionych na skutek przejęcia przez pracodawcę obowiązku ciążącego generalnie na Państwie. Dlatego też przyjąć należy, że pojęcie "osoby zatrudnionej u pracodawcy" nie należy ograniczać tylko do wąskiej wykładni tego przepisu. Dlatego dokumentem potwierdzającym, że spełniony jest warunek określony w powołanym powyżej przepisie może być umowa zlecenia, czy też umowa o dzieło, natomiast nie ma konieczności zawarcie przez strony tylko i wyłącznie umowy o pracę. Przenosząc powyższe rozważania do niniejsze sprawy zauważyć należy, że w aktach sprawy znajduje się umowa nazwana "Porozumienie o współpracy", mocą której skarżąca powierzyła organizację i realizację praktyk praktycznej nauki zawodu oraz przygotowania zawodowego uczniów w zawodach: mechaniki pojazdów samochodowych (por. § 2 porozumienia) "T". A. M.. W zamian za powyższe skarżąca zobowiązała się płacić "T". A. M. kwotę [...];- zł brutto miesięcznie. Mając na względzie powołane powyżej stanowisko dotyczące swobody kształtowania formy prawnej, w jakiej istnieje możliwości zatrudnienia osoby posiadającej kwalifikacje wymagane do prowadzenia przygotowania zawodowego młodocianych, stanowisko organów administracji publicznych dotyczące braku spełnienia warunku określonego w art. 122 ust. 1 pkt 1 ustawy uznać należało za wadliwe. W ocenie Sądu umowa powyższa jasno wskazuje, że skarżąca na jej podstawie powierzyła A. M. powierzenie i realizacja praktyk praktycznej nauki zawodu, co oznacza, że był on osobą u niej zatrudnioną w rozumieniu powołanego powyżej przepisu. Nie znajduje bowiem podstaw ocena, jakoby umowa powyższa – stanowiąca umowę zobowiązaniową, gdzie A. M. zobowiązał się za wynagrodzeniem prowadzić przygotowanie zawodowe uczniów – nie mogła stanowić podstawy do uznania go za osobę zatrudnioną u skarżącej. Jak bowiem powyżej wskazano termin "zatrudnienie" należy rozumieć szeroko, jako wykonywanie pracy na podstawie różnych umów, w tym również umowy przedłożonej przez skarżącą. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję, o czym orzeczono w pkt 1 sentencji. Ponownie rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze zobowiązane jest uwzględnić ocenę prawną zawartą w niniejszym wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądzając zwrot uiszczonego wpisu.