II SA/Po 190/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi A. F. i M. F. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] 2011r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wykonanie robót budowlanych; oddala skargę. Prezydent Miasta K. decyzją nr [...] z dnia [...] 2010 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. F. pozwolenia na wykonanie robót budowlanych obejmujących remont elewacji frontowej oraz przebudowę klatek schodowych w budynku usługowo-mieszkalnym położonym w K. przy ul. [...]. Decyzja stała się ostateczna z dniem 7 września 2010 r. Pismem z dnia 4 października 2010 r. Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej "A" w K. (dalej: Wspólnota Mieszkaniowa) skierował do Wojewody Wielkopolskiego za pośrednictwem Prezydenta Miasta K. wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej wyżej wskazaną. ostateczną decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 23 sierpnia 2010 r. Jako podstawę swojego żądania Wspólnota Mieszkaniowa wskazała art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. – strona bez swojej winy nie brała udziału w postępowaniu. W ocenie wnioskodawcy Wspólnota Mieszkaniowa posiadała przymiot strony w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na wykonanie określonych w decyzji z dnia 23 sierpnia 2010 r. robót budowlanych, gdyż budynek położony przy ul. [...] w K. znajduje się w obszarze oddziaływania budynku, którego dotyczy ta decyzja. Wspólnota Mieszkaniowa wskazała, iż klatki schodowe, które maja być remontowane znajdują się przy ścianie nośnej sąsiadujących ze sobą kamienic Państwa F. ([...]) i należącej do Wspólnoty Mieszkaniowej ([...]). Tym samym planowane roboty budowlane będą oddziaływać na budynek należący do wnioskodawcy. Decyzją z dnia [...]2010 r. Prezydent Miasta K. na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną nr [...] Prezydenta Miasta K. z dnia [...] 2010 r. W ocenie organu określone w decyzji z dnia 23 sierpnia 2010 r. roboty budowlane przewidziane są w obrębie bryły budynku położonego na działce nr [...]przy ul[...] , stąd też ustalony obszar oddziaływania tego obiektu został ograniczony do tej działki. Organ uznał zatem, iż jedynymi stronami postępowania są współwłaściciele tej nieruchomości M. i A. F.. W dalszej kolejności organ wyjaśnił, iż zgodnie z treścią art. 150 § 1 k.p.a. organem właściwym do rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji. Dlatego też właściwym do rozpoznania przedmiotowego wniosku o wznowienie będzie Prezydent Miasta K. Odnosząc się do argumentacji Wspólnoty Mieszkaniowej wyrażonej we wniosku z dnia 4 października 2010 r. Prezydent Miasta K. stwierdził, iż z zatwierdzonego projektu budowlanego oraz twierdzeń Wspólnoty Mieszkaniowej wynika, że ściana nośna kamienicy przy ul. [...] znajdująca się od strony kamienicy położonej przy ul. [...] jest w całości zlokalizowana na nieruchomości stanowiącej własność A. i M. F., a z dokumentacji projektowej nie wynika aby stanowiła ona wspólną ścianę graniczną. W tej sytuacji brak jest podstaw do zmiany obszaru oddziaływania obiektu, którego dotyczyła decyzja z dnia 23 sierpnia 2010 r. a tym samym brak jest podstaw do uznania Wspólnoty Mieszkaniowej jako strony w postępowaniu w sprawie zakończonej decyzja ostateczną. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości "A" domagając się uchylenia decyzji Prezydenta Miasta K. i wydania postanowienia o wznowieniu postępowania. W pierwszej kolejności strona odwołująca się podniosła, iż zgodnie z treścią art. 150 § 2 k.p.a. jej wniosek z dnia 4 października 2010 r. winien był zostać rozpatrzony przez Wojewodę Wielkopolskiego jako organ wyższego stopnia wobec Prezydenta Miasta K., gdyż niewątpliwie wskazane we wniosku przyczyny wznowienia dotyczyły działalności organu I instancji. Strona odwołująca stwierdziła nadto, iż nie sposób podzielić poglądu, iż obszar oddziaływania wykonywanych prac budowlanych ogranicza się jedynie do nieruchomości stanowiącej własność A. i M. F.. Decyzją z dnia [...] 2010 r. [...] Wojewoda Wielkopolski uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda Wielkopolski wyjaśnił, iż przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania, o którym mowa w art. 149 § 1 i 2 k.p.a., organ administracji bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest o ustawowe przesłanki wznowienia, enumeratywnie wymienione w art. 145 § 1 k.p.a. oraz czy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 k.p.a. Zasadą jest, iż tylko w przypadku ujawnienia, iż podanie o wznowienie nie wskazuje przesłanek przewidzianych w art. 145 § 1 k.p.a. bądź nie zachowany został termin do jego złożenia przewidziany w art. 148 k.p.a. - organ administracji może na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. wydać decyzję odmawiającą wznowienia postępowania. Wojewoda zwrócił uwagę, iż organ instancji nie zbadał kwestii zachowania terminu do wniesienia wniosku o wznowie postępowania. Dalej wyjaśnił, iż w przypadku wskazania przez wnioskodawcę przesłanki wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. organ rozpatrujący podanie nie bada, czy podmiot wnoszący podanie jest stroną w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, gdyż kwestia ta będzie przedmiotem ustaleń i oceny w postępowaniu prowadzonym po wydaniu postanowienia, o jakim mowa w art. 149 § 2 k.p.a. Jeżeli organ I instancji ma wątpliwości co do tego, czy wnioskodawca jest stroną, badanie przymiotu strony może nastąpić jedynie po wznowieniu postępowania. Wojewoda wyjaśnił, iż aktualna linia orzecznictwa ukształtowała pogląd, iż decyzja o odmowie wznowienia postępowania wydana na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. nie może opierać się na rozstrzygnięciu czy wnoszący podanie był stroną postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Efektem ustalenia, iż podanie wniósł podmiot, który nie jest stroną, jest zgodnie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. decyzja odmawiająca uchylenia decyzji dotychczasowej z powodu braku podstawy wznowienia wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W ocenie Wojewody Wielkopolskiego Prezydent Miasta K. winien w pierwszej kolejności, po ustaleniu, że zachowano termin do złożenia wniosku o wznowieni postępowania, wszcząć postępowanie w sprawie wznowienia zgodnie z dyspozycją art. 149 § 1 k.p.a. i dopiero w następnej fazie badać zasadność przesłanki powołanej przez wnioskodawcę jako podstawę do wznowienia postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją. Organ II instancji stwierdził ponadto, iż Prezydent Miasta K. prawidłowo ustalił, iż jest właściwy w sprawie rozpoznania wniosku Wspólnoty Mieszkaniowej o wznowienie postępowania, gdyż nie zachodziła uzasadniona przyczyna zastosowania art. 150 § 2 k.p.a. Kwestia niezawiadomienia Wspólnoty Mieszkaniowej o postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na wykonanie robót budowlanych obejmujących remont elewacji frontowej oraz przebudowę klatek schodowych w budynku usługowo - mieszkalnym na terenie położonym w K. przy [...] , jak wynika z akt sprawy, nie była działaniem świadomym, zamierzonym, mającym na celu umyślne niezawiadomienie strony o wszczęciu postępowania lub jego etapach. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi A. i M. F. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 149 § 3 k.p.a. poprzez uznanie, że organ I instancji nie był uprawniony do wydania decyzji odmawiającej wznowienia postępowania. Skarżący wskazali, iż w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszczalne jest wydanie decyzji odmawiającej wznowienia postępowania jeżeli organ dojdzie do wniosku, iż podanie złożył podmiot nie będący stroną w sprawie. Natomiast w przedmiotowej sprawie ewidentny jest brak legitymacji procesowej po stronie Wspólnoty Mieszkaniowej, a zatem zbędne było wydawanie postanowienia o wznowienia postępowania by następnie odmówić uchylenia decyzji dotychczasowej. Organ I instancji słusznie stwierdził, iż robot budowlane związane z przebudową klatek schodowych ograniczają się wyłącznie do budynku przy [...] i w żaden sposób nie mogą ograniczać sposobu zagospodarowania nieruchomości sąsiednich. Odpowiadając na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zakażonej decyzji. Pełnomocnik uczestnika postępowania – Wspólnoty Mieszkaniowej w pismem procesowym z dnia 15 czerwca 2011 r. podtrzymał stanowisko wyrażone w odwołaniu Wspólnoty z dnia 23 listopada 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) zadaniem sądu administracyjnego jest sprawowanie kontroli zaskarżonych aktów i czynności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem obowiązującym, co jest istotne w przedmiotowej sprawie, w dniu ich wydania. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji następuje wówczas, gdy Sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Przeprowadzając kontrolę legalności zaskarżonej decyzji Sąd nie był związany zarzutami i wnioskami złożonej skargi ( art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia lub stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia 10 stycznia 2011 r. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż przedmiotem zaskarżenia w sprawie niniejszej jest decyzja drugoinstancyjna Wojewody Wielkopolskiego w Poznaniu uchylająca decyzję organu I instancji o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta K. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu M. F. pozwolenia na wykonanie robót budowlanych obejmujących remont elewacji frontowej oraz przebudowę klatek schodowych w budynku usługowo-mieszkalnym położonym w K. przy ul. [...]. Zgodnie z brzmieniem art. 149 kpa obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji, a także decyzji organu I instancji, wznowienie postępowania, czy to z urzędu czy na wniosek, następuje w drodze postanowienia. Postanowienie to stanowi podstawę do przeprowadzenie przez właściwy organ postępowania co do przyczyny wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Odmowa wznowienia postępowania następowała natomiast w drodze decyzji. Sporne zagadnienie prawne w rozpatrywanej sprawie sprowadza się do pytania czy organ rozpatrujący wniosek o wznowienie postępowania oparty na podstawie wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. może w trakcie czynności wstępnych postępowania wznowieniowego, a więc przed podjęciem decyzji co do wznowienia postępowania (formalnie przed wydaniem postanowienia o wznowieniu albo decyzji o odmowie wznowienia postępowania) badać czy wnioskodawca ma interes prawny uzasadniający uznanie go za stronę zakończonego postępowania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz doktrynie przyjmuje się, iż przed wydaniem postanowienia, a po złożeniu podania o wznowienie postępowania, organ podejmuje określone czynności proceduralne mające na celu rozpoznanie złożonego wniosku, niemniej jednak nie są one podejmowane w ramach postępowania administracyjnego. Nie są one czynnościami procesowymi, lecz mają charakter wewnętrzny ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2010 r., II OSK 893/09, publ. na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl a także B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 576; M. Jaśkowska [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2009, s. 740) W toku tych czynności wstępnych organ bada czy nie zachodzą zarówno przesłanki przedmiotowe (na przykład czy zachowano ustawowego terminu do wniesieni wniosku o wznowienia postępowania lub czy została wskazana ustawowa przyczyna wznowienia), jak i przesłanki podmiotowe uzasadniające odmowę wznowienia postępowania (na przykład czy osoba wnosząca podanie posiada zdolność procesową). Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie podziela wyrażony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd, iż oczywisty i niebudzący wątpliwości brak interesu prawnego podmiotu składającego wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. daje podstawę do odmowy wznowienia postępowania (patrz. wyrok z dnia 22 czerwca 2010 r., II OSK 1286/09, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl, wyrok z dnia 7 stycznia 2009 r., II OSK 1747/07, Lex nr 484887, wyrok z dnia 30 stycznia 2008 r., II OSK 1949/06, Lex nr 437529). W wyroku z dnia 18 stycznia 2011 r. o sygn. akt II OSK 95/10 (publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl ) Naczelny Sąd Administracyjny podał przykładowe sytuacje gdy brak legitymacji procesowej po stronie osoby składającej wniosek o wznowienie postępowania nie budzi żadnych wątpliwości i uzasadnia wydanie orzeczenia o odmowie wznowienia postępowania. Przykładowo może to nastąpić w sytuacji, gdy wnioskodawca nie powołuje się na własny interes prawny, lecz na potrzebę ochrony praworządności, interes społeczny lub niezadowolenie z działalności administracji publicznej, co do sposobu załatwienia określonej sprawy, jak również w przypadku, gdy wnioskodawca powołuje się na interes prawny, lecz z samej treści wniosku wynika w sposób oczywisty, że wnoszący podanie takiego interesu prawnego we wszczęciu postępowania wznowieniowego nie ma (na przykład gdy podanie o wznowienie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę składa osoba, która niewątpliwie nie jest i w czasie, gdy toczyło się postępowanie, o którego wznowienie wnosi nie była właścicielem, użytkownikiem wieczystym, ani zarządcą nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego). Może mieć miejsce również taka sytuacja, gdy prawdopodobne jest, że komuś przysługiwał przymiot strony postępowania zakończonego decyzją ostateczną np. postępowania w sprawie pozwolenia na budowę w związku z tym, że był on właścicielem nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego, lecz osoba ta w dacie złożenia podania o wznowienie postępowania nie posiada już interesu prawnego, którego istnienie uzasadniałoby uznanie jej za stronę postępowania wznowieniowego (np. w związku ze zbyciem nieruchomości). W przypadku zaś istnienia jakichkolwiek wątpliwości co do tego czy wnioskodawca miał przymiot strony postępowania, o którego wznowienie wnosi, a więc również, czy może być stroną postępowania wznowieniowego, organ powinien rozstrzygać je we wznowionym postępowaniu, po jego formalnym wszczęciu postanowieniem, o którym mowa w art. 149 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a. postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Orzekanie o interesie prawnym wnioskodawcy ma w tym wypadku charakter merytoryczny i powinno następować w "postępowaniu co do przyczyn wznowienia". Niewątpliwie zawarte w decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 5 listopada 2010r. rozważania dotyczące obszaru oddziaływania robót budowlanych zaplanowanych budynku przy ul [...] mają taki właśnie merytoryczny charakter i w rzeczywistości prowadzą do nieuprawnionego rozstrzygnięcia o interesie prawnym (jego braku) wnioskodawcy już na etapie wstępnego badania jego wniosku o wznowienie postępowania. Podkreślenia wymaga również, że przed formalnym wszczęciem postępowania wznowieniowego nie obowiązują reguły procesowe ustanowione przepisami kodeksu postępowania administracyjnego w celu ochrony praw jednostki, organ nie ma więc prawnych możliwości przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego kwestię ewentualnego posiadania przez wnioskodawcę przymiotu strony postępowania, ani zapewnienia mu w tym postępowaniu czynnego udziału. Zatem, mając na względzie konstytucyjne prawo do procesu, nie można przyjąć, że merytoryczne kwestie, do których nawiązał Prezydent Miasta K. w swojej decyzji z 5 listopada 2010 r., odnoszące się do położenia kamienicy należącej do Wspólnoty Mieszkaniowej poza obszarem oddziaływania obiektu objętego pozwoleniem z dnia 23 sierpnia 2010 r., mogły zostać rozstrzygnięte w decyzji odmawiającej wznowienia postępowania, której nie poprzedzało postępowanie wyjaśniające w toku, którego strona miałaby zapewnioną możliwość zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem i wypowiedzenia się co do jego treści (na przykład możliwość zapoznania się z projektem budowlanym na który powołuje się Prezydent Miasta K. w decyzji o odmowie wznowienia postępowania). Reasumując należy zatem podzielić pogląd, iż nie do zaakceptowania jest taka wykładania przepisów o wznowieniu postępowania administracyjnego, która zezwalałaby na merytoryczne rozstrzyganie o spornym interesie prawnym osoby żądającej wszczęcia postępowania weryfikacyjnego w decyzji wskazanej w art. 149 § 3 k.p.a. (por wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 lutego 2008 r., sygn. II OSK 1981/06, publ. LEX nr 510752). Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem co uzasadnia oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.