II SA/Po 194/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Sędzia WSA Jakub Zieliński Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 07 października 2010 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] stycznia 2010 r. Nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych I. oddala skargę, II. przyznaje adwokatowi M. S. od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu, kwotę [...] zł ([...] zł) w tym [...] zł ([...] zł) tytułem podatku od towarów i usług. /-/ J. Zieliński /-/ A. Łaskarzewska /-/ E. Brychcy Wojewódzki sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2009 r. sygn. akt II SA/Po 804/08 (prawomocnym od dnia 26.06.2009 r.) uchylił decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu (dalej: WINB) z dnia oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. (dalej: PINB) z dnia [...] 2008 r., którą to decyzja na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane nałożono na E. i Z. B. obowiązek wykonania balustrady wraz z pochwytem i ułożenia płytek granitogresowych, mrozoodpornych i antypoślizgowych, poszerzenia schodów do szer. min. 35 cm, montażu elektrycznych schodołazów z podczepianiem dla wózków inwalidzkich na przebudowanych schodach zewnętrznych i podjeździe do budynku usytuowanego na nieruchomości działka nr [...] przy ul. K. w L. – zgodnie z zaleceniami zawartymi we wnioskach Ekspertyzy Technicznej Budowlanej sporządzonej przez inż. M. R., stanowiącej załącznik do decyzji, w terminie do dnia 31 lipca 2008 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że nie mają racji organy I i II instancji powołując się na zbędność ustalania w konkretnej sprawie legalizacyjnej, kto jest właścicielem terenu na którym inwestorzy wykonali samowolnie przedmiotowe roboty budowlane. W rozpatrywanej sprawie zaistniał spór pomiędzy skarżącym J. B. (właścicielem działki nr [...]), a inwestorami (właścicielami działki nr [...]) co do istnienia po stronie inwestorów prawa do dysponowania na cele budowlane terenem, na którym te schody zostały zrealizowane. Rozstrzygnięcie tego sporu nie może nastąpić ze wskazaniem, że według powołanych przez organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przepisów wykonawczych do Prawa budowlanego schodów nie wlicza się do kubatury obiektu budowlanego, do którego te schody wiodą. Chodzi przecież o schody zewnętrzne, a te realizuje się przy wykorzystaniu konkretnego terenu, należącego do określonego właściciela. Budzi też zastrzeżenia stanowisko organu, że legalizowane roboty budowlane miały charakter przebudowy. Przebudować można bowiem obiekt już istniejący w danym miejscu (art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego). Tymczasem zarówno skarżący jak i właścicielka drugiej przylegającej do terenu inwestycji nieruchomości (działka nr [...]) – A. P. twierdzą, że przed rozbiórką schodów na potrzeby prac kanalizacyjnych istniejące w danym miejscu schody zostały rozebrane, a potem wybudowane w innym miejscu. Do szczegółowych wyjaśnień uczestniczki postępowania A. P. zawartych w piśmie z dnia 25 maja 2006 r. (k. 37 akt adm. I instancji), popartych zdjęciem placu między budynkiem inwestorów (z lewej strony) i nieruchomością skarżącego (na wprost), organy nie odniosły się w uzasadnieniu decyzji ani nie wskazały dowodów, na podstawie których przyjęły, że realizowana inwestycja polegała na przebudowie istniejących na sporym gruncie schodów. Stanowi to istotne naruszenie art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., czyli naruszenie, które nie pozwala na skontrolowanie przez Sad prawidłowości tych ustaleń. Sąd wskazał, iż aktualna linia orzecznictwa sądów administracyjnych opowiada się za możliwością domagania się od inwestora, także w trakcie procedury legalizacyjnej prowadzonej w trybie przepisów art. 51 Prawa budowlanego, przedstawienia przez inwestora dowodu posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Chodzi przecież i tu o doprowadzenie istniejącej samowoli do stanu zgodnego z prawem. Sytuacje, w których przewidziano stosownie art. 51 Prawa budowlanego, są to przypadki, kiedy zostały naruszone przepisy prawa i nałożenie na inwestora określonych obowiązków, w celu doprowadzenia dokonywanych (wykonanych) robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, nie może być rozumiane jako doprowadzenie do stanu zgodności z prawem tylko w jakimś ograniczonym zakresie, gdyż pojęcie "stanu zgodnego z prawem" jest jedno. Pojęcie "stanu zgodnego z prawem" nie może oznaczać czego innego dla tych, którzy te przepisy naruszyli. Sąd uznał, że wyjaśnienie kwestii własności działki, na której zrealizowano schody i podjazd, ma bardzo istotne znaczenie. Gdyby bowiem okazało się, że ta inwestycja znajduje się na działce, nienależącej do inwestorów, to nakazanie inwestorom wykonanie wskazanych w zaskarżonej decyzji robót w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa Budowlanego, w tym poszerzenie schodów i podjazdu do obiektu handlowego, sankcjonowałoby dalsze naruszenia prawa własności innego podmiotu do terenu inwestycji zarówno przez inwestorów, jak i w przyszłości przez klientów chcących się dostać do obiektu handlowego. Z tych przyczyn Sąd nakazał w toku dalszego postępowania wyjaśnić przede wszystkim, do kogo należy grunt położony między zabudowanymi działkami nr [...] - w narożniku od strony ul. [...]. Na mapach i szkicach sytuacyjnych zgromadzonych w postępowaniu administracyjnym właśnie ten skrawek gruntu, na którym pobudowane zostały sporne schody do obiektu handlowego i podjazd, nie jest oznaczony numerem przynależności do którejś z tych działek (załącznik do pisma inwestorów z dnia 16 grudnia 2003 r. - k. 14, a także k. 39 akt administracyjnych I instancji). Sprawdzenia wymaga też twierdzenie skarżącego, iż podział nieruchomości nr [...] na dalsze działki nie został prawnie zatwierdzony. W ocenie Sądu wydaje się, że kwestie własnościowe musiały być wyjaśnione przez organy naliczające skarżącemu wysokość podatku od działki nr [...]. W aktach administracyjnych znajduje się kserokopia wyroku WSA w Poznaniu z dnia 23 lutego 2006 r. sygn. I SA/Po 914/04, którym uwzględniono skargę J. B. na decyzję SKO w P. w sprawie podatku od nieruchomości za 2004 r. z poleceniem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W postępowaniu sądowym skarżący złożył do akt wyrok WSA w Poznaniu z dnia 3 września 2008 r. sygn. I SA/Po 223/08 uchylający decyzje organów I i II instancji w sprawie podatku od nieruchomości za 2007 rok, w którym Sąd w obszernym uzasadnieniu wskazywał na konieczność dokładnego wyjaśnienia przez organy, w tym Wójta Gminy L., stanu faktycznego i usunięcia rozbieżności danych z ewidencji gruntów i informacji podatkowej odnośnie powierzchni działki nr [...]. Natomiast w wykorzystaniu ekspertyzy technicznej, złożonej przez inwestorów z uchybieniem terminu zakreślonego w postanowieniu, ten fakt nie jest przeszkodą. Skarżący przeoczył, że PINB nałożył postanowieniem z 9 listopada 2007 r. na inwestorów ten obowiązek w trybie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, czyli w drodze postanowienia dowodowego, nie zaś w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2. Tylko niewykonanie obowiązków nałożonych w tym ostatnim trybie może powodować skutki obejmujące nakaz rozbiórki (art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawy). Mając na względzie treść powyższego wyroku PINB wezwał inwestorów E. i Z. B. na podstawie art. 81c ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 43 pkt 1 Prawa budowlanego (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) do przedłożenia do dnia 31 sierpnia 2009 r. geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej przedmiotowych obiektów budowlanych. W odpowiedzi przedstawiono mapę sytuacyjno-wysokościową z inwentaryzacji schodów oraz inwentaryzację istniejących obiektów. Następnie PINB zwrócił się do Wielkopolskiego Zarządu Dróg Wojewódzkich (WZDW) z prośbą o zajęcie stanowiska poprzez określenie, czy Zarząd Dróg akceptuje obecny stan rzeczy i usytuowanie podjazdu do budynku, który w części znajduje się na nieruchomości stanowiącej jego własność. W odpowiedzi WZDW (k. 88 akt adm. I inst., teczka nr 3) podał, że akceptuje obecny stan rzeczy i nie wnosi uwag do obecnego zagospodarowania działki nr [...] w m. L. Jednocześnie wskazał, że zajęcie pasa drogowego drogi wojewódzkiej nr [...] poprzez umieszczenie podjazdu z uwagi na jego legalizację wymaga wydania zezwolenia zarządcy w formie decyzji administracyjnej naliczającej opłatę roczną. W piśmie z 7 listopada 2009 r. T. B. (w imieniu własnym i jako pełnomocnik J. B.) zwrócił się, z uwagi na niedyspozycyjność zdrowotną, o przesłanie mu kopii dokumentów, które zostały w sprawie zgromadzone. Jednocześnie zwrócił się o ustalenie, czy dowody, które posłużyły do przeprowadzenia postępowania w sprawie zostały ustalone zgodnie z rzeczywistym stanie na gruncie, ewidencją gruntów, a przede wszystkim z jego ustaleniami. W odpowiedzi PINB wyjaśnił, że strony postępowania miały niejednokrotnie możliwość zapoznania się ze zebranym w sprawie materiałem. Z takiej możliwości J. B. i T. B. nie skorzystali. Przepis art. 73 § 1 i 2 kpa zobowiązuje organ administracji publicznej, by umożliwił stronie przeglądanie akt sprawy, wydal na jej żądanie z akt uwierzytelnione odpisy, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony. Czynności tych dokonuje się w siedzibie urzędu organu prowadzącego postępowanie. Przepis art. 73 § 1 kpa przyznaje stronie także prawo sporządzania z akt notatek i odpisów. Rola organu kończy się tu na zapewnieniu stronie możliwości skorzystania z akt. W tym zaś zakresie PINB nie pozostawił żadnych ograniczeń. Wymienione przepisy nie przewidują zaś obowiązku sporządzania przez organ kserokopii akt administracyjnych i doręczanie ich stronie. PINB decyzją z dnia [...] 2009 r. Nr [...] na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 104 kpa nałożył na E. i Z. B. obowiązek: – wykonania balustrady wraz z pochwytem na schodach, spoczniku oraz pochylni, – poszerzenia schodów do szerokości minimum 35 cm, – zapewnienia nawierzchni schodów z materiału niepowodującego niebezpieczeństwa poślizgu, – zapewnienia dostępu osobom niepełnosprawnym poprzez montaż urządzenia zapewniającego dostęp osobom niepełnosprawnym do budynku usytuowanego na nieruchomości dz. nr [...] przy ul. K. w L. w terminie do dnia 30.06.2010 roku. Organ zaznaczył, że roboty budowlane należy wykonać pod nadzorem osoby posiadającej uprawnienia budowlane w odpowiedniej specjalności, a o ich wykonaniu zawiadomić Inspektorat. W uzasadnieniu decyzji PINB przedstawił przebieg postępowania, następnie wyjaśnił, że wskutek wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 kwietnia 2009 r. sygn. akt II SA/Po 804/08 wezwał inwestorów do przedłożenia geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej wykonanych obiektów budowlanych tj. schodów zewnętrznych i podjazdu do budynku. Wymagane dokumenty zostały przez zobowiązanych organowi przedłożone. Następnie zwrócił się do WZDW o zajęcie stanowiska poprzez określenie czy akceptuje usytuowanie przedmiotowego podjazdu do budynku, który w części znajduje się na nieruchomości stanowiącej jego własność. W odpowiedzi WZDW poinformował, iż nie wnosi uwag do zagospodarowania działki nr [...] przy ul. K. w L. Organ stwierdził, że zapewnił stronom czynny udział poprzez zawiadomienie o możliwości wypowiedzenia się, co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 kpa). Jednocześnie zaznaczył, że nie widzi możliwości przesłania dokumentów pełnomocnikowi J. B., z uwagi na fakt, iż udostępnienia akt, na które składa się obowiązek organu do umożliwienia stronie ich przeglądania oraz wydania uwierzytelnionych odpisów, następuje w siedzibie urzędu organu prowadzącego postępowanie, a co za tym idzie prawo wymaga dla wydania uwierzytelnionego odpisu z akt sprawy osobistego stawiennictwa strony lub działania przez pełnomocnika. Rola organu administracji kończy się tu na zapewnieniu stronom możliwości skorzystania z tych uprawnień, w tym utrwalenia na własny użytek wiadomości (materiałów) zawartych w aktach przez ich notowanie, wykonywanie odpisów. Ponadto J. B. nie zindywidualizował dokumentów, których uzyskania i uwierzytelnienia żąda. J. B. wniósł odwołanie od powyższej decyzji. Zażądał uchylenia w całości decyzji z dnia [...] 2009r. i wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę schodów zewnętrznych i podjazdu do budynku usytuowanego na działce [...] przy ulicy K.i ul. 4 D. (dotyczy spornych schodów od ulicy 4 D.) wybudowanych bez pozwolenia na budowę w całości na jego działce 228/3 w pasie koniecznego dostępu do drogi publicznej. Podniósł, iż PINB ponownie wydał decyzję bez fizycznego sprawdzenia na gruncie w obecności zainteresowanych stron, czy przeprowadzona geodezyjna inwentaryzacja powykonawcza obiektu tj. schodów jest zgodna ze stanem rzeczywistym na gruncie (stanem prawa własności do poszczególnych nieruchomości). Jest to kolejna decyzja oddalająca w czasie i zmierzająca do usankcjonowania samowoli budowlanej wykonanej przez E. i Z. B. bez dostatecznej analizy stanu prawnego gruntów, na których są posadowione i zbudowane schody z podjazdem i brakiem uzgodnienia granic z wszystkimi właścicielami sąsiednimi z działką inwestora, a w szczególności z działką [...] - własność J. B., z działką [...] - własność A. P., działką [...] - własność T. B., działką [...] - własność Ł. i J. W. oraz WZDW. Uzgodnienia dokonano tylko z WZDW. Właściwego uzgodnienia granic i wskazania lokalizacji budowy nie można zaś dokonać bez prawidłowego postępowania rozgraniczeniowego. Dalej odwołujący wskazał, iż nieposiadanie przez inwestora pozwolenia na budowę, w którym geodeta ustala lokalizację inwestycji wyklucza geodezyjną inwentaryzacje powykonawczą, ponieważ geodeta nie ustalił przed budową spornych schodów, granic według ostatniego spokojnego stanu prawnego. Inwentaryzację powykonawczą wykonano bez udziału stron - właścicieli pozostałych graniczących z inwestorami działek. Ponadto podkłady użyte przez geodetę do wykonania inwentaryzacji powykonawczej spornych schodów nie posiadają do dnia dzisiejszego akceptacji urzędu upoważnionego do ich wydawania. Odwołujący zakwestionował podkłady geodezyjne, na których sporządzono inwentaryzację powykonawczą. Jego zdaniem podkłady te nie odzwierciedlają rzeczywistych stosunków własnościowych na działkach powstałych po podziale dz. [...] w L.. Ponadto zdaniem J. B. ekspertyza budowlana i geodezyjna inwentaryzacja powykonawcza pozbawione są analizy warunków bezpieczeństwa ludzi i mienia w przyjętych projektach wybudowanych schodów zagrożenia i szkodliwości spalin samochodów które będą dostarczać towary do sklepu i hurtowni niecały metr od okien i drzwi wejściowych do jego posesji. PINB nie wziął pod uwagę, że przepisy budowlane zakazują w odległości co najmniej czterech metrów od okien lokalu budowy schodów bez zgody i wiedzy właściciela. Podniósł też, że należy wyjaśnić do kogo należy grunt położony między zabudowanymi działkami nr [...] - w narożniku od strony ul. 4 D.. Na mapach ten skrawek gruntu nie jest oznaczony numerem przynależności do którejś z tych działek. Odwołujący zarzucił organowi I instancji, że jeżeli nie udostępnia on dokumentacji związanej w formie uwierzytelnionych odpisów to powinien był w trakcie postępowania powiadomić stronę o tym fakcie. Wówczas odwołujący mógłby zapoznać się z dokumentami i ocenić ich wartość. Powiadomienie odwołującego po wydaniu decyzji narusza prawo do czynnego udziału w postępowaniu. WINB decyzją z [...] 2010 r. Nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia w pierwszej kolejności stwierdził, że do obiektu budowlanego zlokalizowanego na działce nr [...] w L. były wejścia od strony ul. K. i 4 D.. Od strony ul. K. było jedno wejście i od strony ul. 4 D. na wprost wjazdu czyli położonego asfaltu drugie (...). Przejście z asfaltu od strony ul. 4 D. stanowiły dwa schodki i później wylano beton, który częściowo został pod murem (akta sprawy I instancji karta nr 37). Przedmiotowe schody, rampa i podjazd istniały przed dniem zakupu nieruchomości nr [...] przez E. i Z. B. W związku z budową sieci kanalizacji sanitarnej schody wraz z rampą od strony ul. K. zostały rozebrane, natomiast schody od strony ul. 4 D. zostały przebudowane. Na wykonanie tychże robót inwestorzy nie posiadali pozwolenia na budowę. W ocenie organu odwoławczego inwestorzy wykonali roboty budowlane, które zmieniły parametry użytkowe i techniczne obiektu budowlanego. Nie spowodowały jednak zmiany charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego, bowiem np. schodów nie wlicza się do kubatury obiektu ( art. 3 pkt 24 Rozporządzania Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich i usytuowanie, Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 ze zm.). Schodów zewnętrznych nie wlicza się też do powierzchni zabudowy. Skoro zatem przebudowane schody wraz z rampą nie powodują zmiany powierzchni zabudowy to nie zmienia się długość, szerokość obiektu budowlanego, a tym bardziej inne charakterystyczne parametry. Zatem wykonane roboty należało uznać za przebudowę. Organ II instancji uznał, że organ I instancji w sposób prawidłowy zastosował w niniejszej sprawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Wykonane roboty budowlane stanowią, jak słusznie zauważył organ I instancji przypadek, o którym mowa w art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Tryb z art. 51 ustawy Prawo budowlane dotyczy robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego bez pozwolenia na budowę (art. 48 Prawa budowlanego) oraz innych niż budowa obiektu budowlanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ (art. 49 Prawa budowlanego). Kwestia doprowadzenia samowolnie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem podlega ocenie właściwego organu administracji publicznej, a rozstrzygnięcie powinno być poprzedzone wnikliwą analizą stwierdzonych naruszeń, w celu określenia ich stopnia oraz możliwości usunięcia. Organ odwoławczy zwrócił uwagę na wymienione czynności, co do których został zobowiązany inwestor. Ze sporządzonej ekspertyzy technicznej wynika, że "prace podczas przebudowy schodów zewnętrznych i podjazdu do budynku pod względem sztuki budowlanej prawidłowo ale niezgodnie z przepisami. W celu dostosowania schodów zewnętrznych i podjazdu należy wykonać poszerzenia schodów do szerokości minimum 35 cm oraz balustrady wraz z pochwytem i ułożenie płytek granitogresowych mrozoodpornych i antypoślizgowych. Proponuje się też zakup elektrycznych schodołazów z podczepianiem dla wózków inwalidzkich i w zależności od potrzeb obsługa sklepu będzie zapewniała prawidłowy dostęp dla osób niepełnosprawnych do placówki handlowej." W myśl § 16 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie "do wejść do budynku użyteczności publicznej powinny być doprowadzone od dojść i dojazdów utwardzone dojścia o szerokości minimalnej 1,5 m, przy czym co najmniej jedno dojście powinno zapewniać osobom niepełnosprawnym dostęp do całego budynku lub tych jego części, z których osoby te mogą korzystać." Zgodnie z § 55 ust. 2 rozporządzenia "w niskim budynku użyteczności publicznej, niewymagającym wyposażenia w dźwigi, o których mowa w § 54 ust. 1, należy zainstalować urządzenia techniczne zapewniające osobom niepełnosprawnym dostęp na kondygnacje z pomieszczeniami użytkowymi, z których mogą korzystać. (...)". Przepis § 69 ust. 5 rozporządzenia stanowi zaś, że "szerokość stopni schodów zewnętrznych przy głównych wejściach do budynku powinna wynosić w budynkach mieszkalnych wielorodzinnych i budynkach użyteczności publicznej co najmniej 0,35 m." Pochylnie przeznaczone dla osób niepełnosprawnych powinny mieć szerokość płaszczyzny ruchu 1,2 m, krawężniki o wysokości co najmniej 0,07 m i obustronne poręcze odpowiadające warunkom określonym w § 298, przy czym odstęp między nimi powinien mieścić się w granicach od 1 m do 1,1 m (§ 71 ust. 1 rozp.) Schody zewnętrzne i wewnętrzne, służące do pokonania wysokości przekraczającej 0,5 m, powinny być zaopatrzone w balustrady lub inne zabezpieczenia od strony przestrzeni otwartej (§ 296 ust. 1 rozp.). Nawierzchnia dojść do budynków, schodów i pochylni zewnętrznych i wewnętrznych, ciągów komunikacyjnych w budynku oraz podłóg w pomieszczeniach przeznaczonych na pobyt ludzi, a także posadzki w garażu, powinna być wykonana, z materiałów niepowodujących niebezpieczeństwa poślizgu (§ 305 ust. 1 rozp.). Mając na względzie zgodność nałożonych na inwestorów obowiązków z powołanymi powyżej przepisami rozporządzenia organ II instancji nie zakwestionował zaskarżonej decyzji. Wskazane roboty budowlane mieszczą się w zakresie czynności lub robót budowlanych, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Ich wykonanie umożliwi doprowadzenie do stanu zgodnego z przepisami prawa przedmiotowe schody. Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących kwestii własności terenu objętego przedmiotowymi robotami budowlanymi organ odwoławczy stwierdził, że PINB ustalił, iż właścicielami działki, na której zostały posadowione sporne schody są: E. i Z. B. oraz w części (podjazd) WZDW, który zaakceptował obecny stan rzeczy i nie wniósł uwag do zagospodarowania działki nr [...] przy ul. K. w L. W tej sytuacji zdaniem WINB-u w niniejszym przypadku nie można mówić o naruszeniu prawa własności innego podmiotu do terenu inwestycji. Ponadto wszelkie roszczenia dotyczące prawa własności winny być rozstrzygane na drodze cywilnoprawnej przed sądem powszechnym. Również przepis art. 43 Prawa budowlanego, dotyczący geodezyjnego wytyczenia inwestycji w terenie ma zastosowanie w przypadku legalnego prowadzenia robót budowlanych. J. B. wniósł skargę na powyższą decyzję organu odwoławczego. Skarżący powtórzył argumentację zawarta w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Raz jeszcze zaznaczył, że w jego ocenie przedmiotowe roboty zrealizowano na działce nr [...] będącej jego własnością. Ponadto wskazał, że z dokumentów granicznych wynika, iż linia graniczna pomiędzy działką nr [...], a działką nr [...] przebiega w taki sposób, ze koniec schodów działki [...] jest początkiem granicy działki nr [...]. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał dotychczas prezentowane stanowisko. W dniu 4 października 2010 r. Starosta Powiatowy w Z. przesłał Sądowi mapę ewidencyjną w skali 1:1000 aktualną na ten dzień, będącą w zasobie państwowego zasobu geodezyjnego, na której uwidoczniony jest m.in. przebieg granic działek nr [...]. W piśmie procesowym, które wpłynęło do Sądu 5 października 2010 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał stanowisko swego mandanta. Ponadto zarzucił organom orzekającym naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 i 3 kpa poprzez niewyczerpujące wyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, a zwłaszcza kwestii własności terenu, na którym znajdują się schody. Jego zdaniem organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wskazał dowodów, na podstawie których przyjął, iż sporne schody znajdują się na gruncie, co do którego inwestorzy posiadają prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W niniejszej sprawie do czasu wyjaśnienia do kogo należy grunt położony między zabudowanymi działkami nr [...] w narożniku od strony ul. 4 D. oraz wykazania przez inwestorów posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie jest możliwe wydanie decyzji w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Pełnomocnik skarżącego zarzucił również organom błędne zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, bowiem wykonane roboty (wybudowanie schodów) nie są objęte hipotezą ww. normy. Roboty te, wbrew stanowisku organów, nie stanowiły przebudowy. Przebudować może bowiem obiekt budowlany już istniejący w danym miejscu (art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego). Sporne schody zostały zaś rozebrane, a następnie wybudowane w innym miejscu. Są one trwale związane z gruntem i stanowią budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego z uwagi na fakt, że zewnętrzne schody związane z gruntem stanowią budowlę (obiekt budowlany), ich budowa (roboty budowlane) wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Zatem dla samowolnie wykonanych robót o przedstawionym charakterze winien znaleźć zastosowanie przepis art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Pełnomocnik skarżącego z ostrożności wskazał, że przy założeniu, że wykonanie tych robót wymagało zgłoszenia właściwemu organowi, nakaz rozbiórki winien zostać wydany w oparciu o przepis art. 49b Prawa budowlanego. Na rozprawie pełnomocnik skarżącego T. B. wskazał, że w istocie nie został ustalony stan faktyczny. W jego ocenie bez przeprowadzenia rozgraniczenia, które wyjaśniłoby faktyczny przebieg granic między nieruchomościami niniejsza sprawa nie powinna zostać zakończona. Dlatego wniósł o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Z. i E. B. wnieśli o oddalenie skargi, podzielając stanowisko organów nadzoru budowlanego. Wskazali, że zastosowują się do nałożonych na nich nakazów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga okazała się bezzasadna, bowiem zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja PINB w Z. nie zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, jak i z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontrolę zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i orzeka o ich uchyleniu w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie była decyzja WINB z [...] 2010 r., którą utrzymano w mocy decyzję PINB z [...] 2009 r. nakładającą na E. i Z. B. obowiązek wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem w terminie do 30 czerwca 2010 r. Materialnoprawną podstawą tak zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji był przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji), zgodnie z którym przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. W ocenie Sądu nie można podzielić poglądu pełnomocnika skarżącego, iż powołany przepis został przez organy orzekające błędnie zastosowany. Wyjaśnić należy, iż tryb postępowania uregulowany w art. 50-51 Prawa budowlanego znajduje zastosowanie w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego. Nie można zatem zastosować art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego do: 1) obiektów budowlanych lub ich części będących w budowie lub wybudowanych bez wymaganego pozwolenia a budowę (art. 48 ust. 1), ewentualnie do 2) obiektów budowlanych lub ich części będących w budowie lub wybudowanych bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ (art. 49b ust. 1). Przedmiotowe postępowanie dotyczy samowolnie wykonanych schodów zewnętrznych i podjazdu do budynku. Zarówno schody, jak i podjazd nie mieszczą się – wbrew twierdzeniom pełnomocnika skarżącego - w definicji pojęcia "obiekt budowlany" sformułowanej w art. 3 pkt 1 lit. a-c Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1165/07, Lex nr 500929). Zgodnie z tym przepisem pod pojęciem obiektu budowlanego należy rozumieć: a) budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, b) budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, c) obiekt małej architektury. Nie wymaga uzasadnienia twierdzenie, że schody i podjazd nie stanowią budynku wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi. Nie można zakwalifikować ich również do obiektów małej architektury. Według definicji zawartej w art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego obiektami małej architektury są niewielkie obiekty, a w szczególności: a) kultu religijnego, jak: kapliczki, krzyże przydrożne, figury, b) posągi, wodotryski i inne obiekty architektury ogrodowej, c) użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku, jak: piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki. Chodzi zatem o tzw. "niewielkie obiekty". Schody i podjazd do obiektu nie są zaś obiektami. Wątpliwości budzi natomiast, czy schody i podjazd można uznać za budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, a więc jako każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: lotniska, drogi, linie kolejowe, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni wiatrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową. Z przytoczonej definicji budowli wynika, że budowlą są wszystkie obiekty, które nie są budynkami i obiektami małej architektury. Z przykładowego wyliczenia budowli wynika również, że budowle charakteryzują się pewną odrębnością, tzn. istnieją samodzielnie i posiadają własną funkcję (np. droga, most, pomnik, silos, zapora wodna). Co do zasady więc budowle nie istnieją w funkcji jakiegoś obiektu budowlanego, budynku. Mając to na względzie nie można uznać, by podjazd wraz ze schodami wybudowane w celu obsługi obiektu handlowo-magazynowego były budowlami w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Zgodzić przy tym należy się ze stanowiskiem pełnomocnika skarżącego, że przedmiotowe roboty budowlane nie stanowiły przebudowy w rozumieniu art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego. Po pierwsze przepis definiujący przebudowę został dodany do art. 3 Prawa budowlanego ustawą z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2005 r. Nr 163, poz. 1364). Zgodnie z art. 7 tejże ustawy do spraw wszczętych a niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Przepisy powołanej ustawy zmieniającej weszły w życie w dniu 26 września 2005 r. Tymczasem PINB wszczął niniejsze postępowanie w dniu 8 grudnia 2003 r., kiedy to Z. B. doręczono zawiadomienie o powyższym (k. 9 akt adm., teczka nr 1). W związku z tym pojęciem "przebudowy" nie można było posłużyć się w niniejszej sprawie. Wykonane roboty należało potraktować zatem jako roboty budowlane - zgodnie z art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego (obowiązującego w dniu wszczęcia postępowania) - a więc prace polegające m.in. na przebudowie obiektu budowlanego. roboty budowlane o takim charakterze nie zostały wymienione wśród robót budowlanych zwolnionych z uzyskania pozwolenia na budowę wymienionych w art. 29 ust. 2 Prawa budowlanego. Tak więc na ich wykonywanie było wymagane zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego pozwolenie na budowę. Skoro zaś roboty te nie stanowiły budowy obiektu lub jego części, które wymagały pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, bądź które zostały wykonane pomimo sprzeciwu (art. 48 ust. 1 i art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego) to trafnie organy orzekające w niniejszej sprawie zastosowały do ich legalizacji trybu określonego w art. 51 Prawa budowlanego. Tym samym błędna kwalifikacja przez organy orzekające przedmiotowych robót wykonanych w warunkach samowoli budowlanej nie miało wpływu na wynik sprawy, skoro organ zasadnie zastosował do ich legalizacji przepis art. 51 Prawa budowlanego. Nie można uznać, by zasadne były zarzuty pełnomocnika skarżącego dotyczące dopuszczenia się przez organ odwoławczy naruszenia przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 i 3 kpa), które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazać trzeba, że organy orzekające, mając na względnie przepis art. 153 p.p.s.a., zastosowały się do wytycznych zawartych w wyroku tutejszego Sądu z dnia 28 kwietnia 2009 r. (sygn. akt II SA/Po 804/08), w którym to Sąd nakazał organom wyjaśnić, do kogo należy grunt położony między zabudowanymi działkami nr [...] - w narożniku od strony ul. 4 D. oraz sprawdzić, czy podział nieruchomości nr [...] na dalsze działki nie został prawnie zatwierdzony. W tym celu zobowiązał inwestorów do przedłożenia geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej. Z przedłożonej inwentaryzacji sporządzonej przez uprawnionych geodetów J. P. i J. W. oraz mapy sytuacyjno-wysokościowej z inwentaryzacji schodów (mapa w skali 1:500 pochodząca z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, aktualnej na dzień 21.09.2009 r.) wynika, co ustaliły i wykazały organy, że przedmiotowe schody zewnętrzne zostały wybudowane na działce należącej do inwestorów o nr [...], zaś podjazd do budynku na działce nr [...] i w części na działce nr [...] należącej do WZWD (k. 86 akt adm. I inst., teczka nr 3 oraz k. 11 i 20 akt. adm. II inst.). Mając na względzie,. że inwestycja wykroczyła poza teren należący do inwestorów należało zastosować się do wytycznych przytoczonego wyżej wyrok tutejszego Sądu z 28 kwietnia 2009 r. i ustalić, czy inwestor legitymuje się dowodem posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W tym celu PINB zwrócił się do WZDW o podanie, czy akceptuje roboty budowlane w części wykonane w pasie drogowym drogi wojewódzkiej nr [...] C.-D.-Z.-P. W odpowiedzi WZDW poinformowało organ, że akceptuje wykonanie tychże robót (k. 88 akt adm. I inst., teczka nr 3). W ocenie Sądu tak wyrażone stanowisko zarządcy drogi (właściciela działki nr [...]) pozwala przyjąć, że inwestorzy legitymują się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego. Nie można podzielić również zarzutu skargi dopuszczenia się przez organ I instancji naruszenia przepisu art. 10 § 1 kpa nakazującego mu zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Oczywistym wprawdzie jest, że odpowiedź PINB-u na żądanie J. B. i T. B. o możliwości sporządzania w siedzibie organu odpisów i notatek oraz o braku możliwości doręczenia kopii akt administracyjnych powinna dotrzeć do stron przed wydaniem decyzji, tak by strony mogły skorzystać z prawa określonego w art. 10 § 1 kpa. Trzeba mieć jednak na względzie, że PINB już 2 listopada 2009 r. doręczył T. B. zawiadomienie w trybie art. 10 § 1 kpa. Tak więc pełnomocnik skarżącego i jego pełnomocnik mieli 16 dni na zapoznanie się z aktami sprawy i złożenia wyjaśnień i żądań. Jeżeli zaś nie mieli z przyczyn zdrowotnych możliwości osobistego ich przejrzenia, ich prawem było ustanowienia do tych czynności innego pełnomocnika (art. 32 i 33 kpa). W ocenie Sądu bezzasadne są też zarzuty skarżącego kwestionujące przebieg granic działek objętych inwestycją oraz działki należącej do skarżącego. Skarżący podniósł, iż Starostwo Powiatowe w Z. wydaje podkłady geodezyjne oparciu o dokumenty złożone bez wiedzy właściciela. Stwierdzić należy, że przedłożona przez inwestora mapa sytuacyjno-wysokościowa z inwentaryzacji schodów pochodzi z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Na mapie tej zaznaczono, że wyeksponowane na niej obiekty budowlane zostały zinwentaryzowane, a dokumenty powstałe w wyniku inwentaryzacji przyjęto do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 21 września 2009 r. Na mapie tej wyraźnie zaznaczono obrys schodów i podjazdu objętego niniejszym postępowaniem. Zgodnie z art. 20 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.) ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące m.in. budynków - ich położenia, przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych. W ewidencji gruntów i budynków wykazuje się także właściciela, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych - inne osoby fizyczne lub prawne, w których władaniu znajdują się grunty i budynki lub ich części (art. 20 ust. 2 pkt 1 powołanej ostatnio ustawy). Zważywszy zatem, że przedmiotowe schody i podjazd znalazły się w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej przez Starostę Z., ich usytuowanie w świetle przedłożonej mapy sytuacyjno-wysokościowej i inwentaryzacji nie budzi wątpliwości nie można uwzględnić zarzutów skargi. Ewidencja gruntów i budynków ma charakter dokumentu urzędowego i szczególną moc dowodową w rozumieniu art. 76 kpa (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 maja 2009 r., III SA/Po 435/09, Lex nr 551949). Organ ewidencyjny może wpisać do ewidencji gruntów i budynków tylko takie prawo do nieruchomości, które jednoznacznie, w sposób niewątpliwy wynika z dokumentów wskazanych w rozporządzeniu z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, nie może zaś takiego prawa ani ustanowić, ani wyinterpretować, tj. przyjąć, iż wprawdzie danego prawa nie poświadcza w sposób bezpośredni żaden dokument, niemniej jego istnienie można wywieść z przesłanek pośrednich (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 grudnia 2008 r., IV SA/Wa 1482/08, Lex nr 530052). Oznacza to, że sąd administracyjny nie ma prawnej możliwości orzekania o wadliwości danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków. Skarżący, będąc przeświadczonym o błędnym ustaleniu przebiegu granic pomiędzy działkami nr [...] może zaś w oparciu o przepis art. 30 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego wystąpić do wójta o rozgraniczenie nieruchomości. Rozgraniczenie nieruchomości ma bowiem na celu ustalenie przebiegu ich granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów (art. 29 ust. 1 Pr. geod. i kart.). Sąd podziela stanowisko organów orzekających również co do zakresu robót, których wykonanie pozwoli na doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Wykonanie balustrady z pochwytem na schodach, spoczniku i pochylni uzasadnione było treścią przepisu § 296 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przepis ten stanowi, iż schody zewnętrzne i wewnętrzne, służące do pokonania wysokości przekraczającej 0,5 m, powinny być zaopatrzone w balustrady lub inne zabezpieczenia od strony przestrzeni otwartej. Poszerzenie schodów do szerokości co najmniej 35 cm odpowiada regulacji zawartej w § 69 ust. 5 powołanego rozporządzenia, zaś zapewnienie ich antypoślizgowej nawierzchni przepisowi § 305 § 1 rozporządzenia. Nałożenie na inwestorów obowiązku zapewnienia dostępu do budynku osobom niepełnosprawnym poprzez montaż odpowiedniego urządzenia również ma odzwierciedlenie w przepisach techniczno-budowlanych. W myśl przepisu § 16 rozporządzenia co najmniej jedno dojście do budynku użyteczności publicznej powinno zapewniać dostęp osobom niepełnosprawnym. W niskich budynkach niewymagających wyposażenia w dźwigi należy zainstalować urządzenia techniczne zapewniające osobom niepełnosprawnym dostęp na kondygnacje z pomieszczeniami użytkowymi, z których mogą korzystać (§ 55 ust. 2 rozp.). Mając na względzie powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę J. B. należało oddalić, o czym orzeczono w punkcie I wyroku. O kosztach, Sąd orzekł na podstawie art. 250 p.p.s.a. i § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 z późn. zm.), jak w punkcie II sentencji wyroku. /-/ J.Zieliński /-/ A.Łaskarzewska /-/ E.Brychcy MK