II SA/Po 204/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jakub Zieliński po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 kwietnia 2016 r. w sprawy ze skargi Burmistrza N.[...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej postanawia odrzucić skargę. /-/ Jakub Zieliński Decyzją z dnia [...] 2016 r. znak [...] Burmistrz N.[...] odmówił A. P. udostępnienia żądanej przez niego informacji publicznej. Po rozpoznaniu odwołania A. P. od decyzji z dnia [...] 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Poznaniu (dalej: "Kolegium") decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie organu I instancji w sprawie odmowy udzielenia informacji publicznej. Skargę na decyzję Kolegium wniósł Burmistrz N.[...] (dalej również: "Burmistrz"), podnosząc, że decyzja ta narusza przepis art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Kolegium wniosło o odrzucenie skargi podnosząc, że pochodzi ona od organu, który rozstrzygał sprawę w I instancji, a nie od strony postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm. – dalej: "P.p.s.a.") uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (art. 50 § 2 P.p.s.a.). Interes prawny przejawia się w tym, że określony podmiot ma roszczenie o przyznanie mu uprawnienia lub zwolnienia z nałożonego obowiązku (por. wyrok NSA z dnia 3 czerwca 1996 r. sygn. akt II SA 74/96 – dostępny w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Aby stwierdzić, że dany podmiot (skarżący) ma legitymację skargową, musi on mieć interes prawny w przeprowadzeniu sądowej kontroli zgodności z prawem aktu lub czynności, oparty na normach prawa administracyjnego materialnego lub procesowego. W doktrynie prawa administracyjnego przyjmuje się, że pojęcie interesu prawnego ma charakter obiektywny. Istnieje on wówczas, gdy można wskazać przepis prawa materialnego, z którego można wywieść dla danego podmiotu określone prawa lub obowiązki (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, LexisNexis 2011, komentarz do art. 50). Zupełnie inną kwestią jest natomiast legitymacja skargowa podmiotów wymienionych w art. 50 § 1 in fine P.p.s.a., tj. prokuratora, Rzecznika Praw Obywatelskich, Rzecznika Praw Dziecka i organizacji społecznej, które to podmioty składają skargi w sprawach dotyczących interesów innych osób. Podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie może być organ, który orzekał w sprawie w I instancji, w tym przypadku nie ma on interesu prawnego w rozumieniu przepisu art. 50 § 1 i 2 P.p.s.a. Dopuszczenie możliwości wniesienia skargi przez organ administracji publicznej, który wydał rozstrzygnięcie w sprawie nadawałoby temu organowi uprawnienia z jednej strony władcze, a z drugiej uprawnienia strony, która takie rozstrzygniecie kwestionuje. Innymi słowy, dopuszczenie do złożenia skargi przez organ I instancji doprowadziłoby do sytuacji, w której stronami postępowania sądowego byłyby dwa organy administracji publicznej orzekające w sprawie w dwóch instancjach. Spór między nimi sprowadzałby się do różnego stanowiska co do prawidłowości poszczególnych decyzji. Nie do przyjęcia jest bowiem stanowisko, że gmina może zajmować różną pozycję (raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania) w zależności od etapu załatwiania sprawy z zakresu administracji publicznej (por. postanowienie NSA z dnia 10 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 2428/11 – dostępne jw.). Należy podkreślić, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Jednostka taka być ona – jako osoba prawna – stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: K.p.a.) przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 i 6 K.p.a. Wtedy będzie on "bronił" interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Powierzenie zatem organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego lub sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżenia decyzji administracyjnych do sądu administracyjnego ani też legitymowanym do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego (por. uchwała składu 7 sędziów NSA dnia 19 maja 2003 r. sygn. akt OPS 1/03, postanowienia NSA z dnia 27 listopada 2008 r. sygn. akt II OSK 132/08 i z dnia 25 listopada 2009 r. sygn. akt I OSK 1551/09 – dostępne jw.). Również Trybunał Konstytucyjny, badając zgodność z Konstytucją przepisu art. 33 i art. 50 § 1 P.p.s.a., w uzasadnieniu wyroku z dnia 29 października 2009 r. sygn. akt K 32/08 stwierdził, że art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji nie wymaga zapewnienia jednostkom samorządu terytorialnego statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sytuacji, w której jednostka ta nie występuje jako adresat działań władczych innych organów władzy publicznej, ale sama podejmuje takie działania wobec innych podmiotów. Konstytucja nie nakłada też obowiązku przyznania w takiej sytuacji jednostkom samorządu terytorialnego prawa do wniesienia skargi na decyzję organu odwoławczego. Trybunał nie zgodził się z poglądem, że przyznanie w rozważanej sytuacji jednostkom samorządu terytorialnego prawa do wniesienia skargi na decyzję organu odwoławczego i zapewnienie im statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi konieczny warunek realizacji przez nie zadań publicznych i zdolności do funkcjonowania. W rozpoznawanej sprawie Burmistrz N.[...] orzekał jako organ I instancji, a następnie wniósł do tutejszego Sądu skargę na wydaną w II instancji decyzję Kolegium z dnia [...] lutego 2016 r. uchylającą decyzję własną Burmistrza. Zatem Burmistrz, działający na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2015 r., poz. 2058) jako organ I instancji, nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu decyzji Kolegium. Brak jest również innych przepisów, które uprawniałyby organ I instancji do wniesienia skargi na powyżej opisaną decyzję organu odwoławczego. W konsekwencji skarga jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu. Gwoli wszechstronnego wyjaśnienia sprawy Sąd wyjaśnia, że Burmistrz N.[...] może podjąć próbę poddania kontroli sądowoadministracyjnej decyzji Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2016 r. jedynie poprzez wystąpienie do właściwego prokuratora z wnioskiem o wywiedzenie skargi od tej decyzji, albowiem zgodnie z art. 53 § 3 P.p.s.a. prokurator może wnieść skargę w terminie sześciu miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 P.p.s.a orzekł, jak w sentencji. /-/ Jakub Zieliński