II SA/Po 207/21

Dnia 14 grudnia 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska - Tylewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 grudnia 2021 roku sprawy ze skargi A. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu zastępstwa procesowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej SKO lub Kolegium) decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...], działając na podstawie - art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 roku o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 570), art. 107 § 1, art. 127 § 2, art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm. dalej k.p.a.), art. 1, art. 2 pkt 2, art. 3, art. 17 ust. 1, ust. 1b, ust. 5 pkt 2 lit. a, art. 23 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 111 z późn. zm. dalej u.ś.r.), po rozpoznaniu odwołania A. C. (dalej jako strona lub skarżąca) reprezentowanej przez adwokata, utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy C. nr [...] [...] z dnia [...] września 2020 r. w sprawie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco. W dniu [...] marca 2020 r (wpływ do organu [...] marca 2020 r.) skarżąca złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na matkę - Panią M. F.. Wniosek został złożony przez pełnomocnika adwokata M. Ż.. Z dokumentów dostarczonych przez skarżącą wynika, że nie podejmuje żadnego zatrudnienia w związku z opieką nad niepełnosprawną matką. Mąż M. F. ma 69 lat, cierpi na astmę oskrzelową, jest osobą schorowaną pod stałą opieką lekarzy, jednak nie posiada orzeczenia o niepełnosprawności. Decyzją Wójta Gminy C. nr [...] z dnia [...] maja 2020 r. odmówiono skarżącej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Po rozpoznaniu odwołania, decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2020 r nr [...] uchylono zaskarżoną decyzję i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że należy przeprowadzić postępowanie w kierunku zbadania czy Pan Z. F. jest w stanie sprawować opiekę nad małżonką. W związku z tym przeprowadzono rodzinny wywiad środowiskowy, w którym ustalono sytuację rodzinną i zdrowotną rodziców skarżącej. Z dokumentów zgromadzonych w sprawie wynika, ze Pan Z. F. jest leczony z powodu POCHP i astmy oskrzelowej oraz zespołu bólowego kręgosłupa na tle zwyrodnienia, ma trwale uszkodzone narządy ruchu, oraz nie może dźwigać ciężkich przedmiotów powyżej 5 kg. Nie przedstawiono jednak orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności Pana Z. F.. Decyzją z dnia [...] września 2020 r. nr [...] Wójt Gminy C. ponownie odmówił przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad matką. Uzasadniając swoje stanowisko organ stwierdził, że stosownie do art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba ze współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W/w przepis wprowadza zatem przesłanki negatywne po stronie osoby wymagającej opieki których zaistnienie powoduje wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Z literalnego brzmienia przywołanego wyżej unormowania wynika, że zawsze, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a jej małżonek nie ma orzeczonego znacznego stopnia niepełnosprawności, świadczenie pielęgnacyjne nie będzie przysługiwało. Ustawodawca wyszedł z założenia, że w sytuacji zawarcia związku małżeńskiego tworzy się nowa rodzina, która nakłada na małżonków obowiązek wzajemnego wsparcia i pomocy, wyprzedzający obowiązek alimentacyjny krewnych. Zatem brak podstaw prawnych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego córce na niepełnosprawną matkę, gdy ta pozostaje w związku małżeńskim, a jej mąż nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W ocenie organu I instancji na podstawie przeprowadzonego rodzinnego wywiadu środowiskowego nie można jednoznacznie stwierdzić, że Pan Z. F. nie może sprawować opieki nad małżonką. Nie wynika to wprost z zaświadczenia lekarskiego dołączonego do sprawy. Ponadto okoliczności te nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia, bowiem istotne znaczenie ma brak formalnego legitymowania się przez męża podopiecznej orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Skarżąca, reprezentowana przez adwokata, odwołała się od ww. decyzji wnosząc o jej uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie jej wnioskowanego świadczenia. Skarżąca nie zgodziła się z wykładnią art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. W jej ocenie, jako córce podopiecznej, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, ponieważ zrezygnowała z zatrudnienia i sprawuje opiekę nad matką. Opisaną we wstępie decyzją SKO w P. orzekło o utrzymaniu w mocy rozstrzygnięcia organu I instancji. Kolegium wskazało, że znane jest organowi stanowisko, polegające na odejściu od językowej wykładni przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. jednakże Kolegium podzieliło stanowisko, wyrażone przez WSA w Poznaniu w wyroku z dnia [...] września 2020 r, sygn. akt: II SA/Po [...] oraz w wyroku NSA z dnia [...] sierpnia 2020 r. sygn. akt: I OSK [...], zgodnie z którym: "wykładnia językowa art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. pozwala stwierdzić, że ustawodawca uznał za konieczne, aby ocena czy osoba uprawniona w pierwszej kolejności nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego z uwagi na stan zdrowia rozstrzygana była orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Ani organ ani Sąd nie mają bowiem wiadomości specjalnych, które pozwoliłyby w pełni wyważyć, czy stan zdrowia danej osoby zobowiązanej do alimentacji rzeczywiście uniemożliwia sprawowanie opieki. Rygoryzm spornego przepisu, którego brzmienie jest jednoznaczne w swej treści, odpowiada celom ustawy". SKO podało, że nie kwestionuje trudnej sytuacji zdrowotnej M. F. i konieczności sprawowania nad nią stałej opieki, jednakże z materiału dowodowego nie wynika, by stan zdrowia Z. F. uniemożliwiał mu sprawowanie opieki nad żoną, choćby w ograniczonym zakresie. Małżonek może dzielić się też opieką z innymi członkami rodziny (co nie uniemożliwia im podjęcia pracy) lub udzielać wsparcia na sfinansowanie opieki przez inne osoby. Zaświadczenie lekarza medycyny rodzinnej znajdujące się w aktach sprawy potwierdza jedynie, że Z. F. jest leczony z powodu POCHP i astmy oskrzelowej, zespołu bólowego kręgosłupa na tle zwyrodnienia. Z doświadczenia życiowego wynika, że dolegliwości te są dość powszechne. W takim przypadku, w ocenie Kolegium, potwierdzeniem braku obiektywnej możliwości sprawowania opieki nad małżonkiem, mogłoby być wyłącznie orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, którego Z. F. nie posiada. Do czasu wydania tego rodzaju orzeczenia przez kompetentne podmioty (np. Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności, Lekarza Orzecznika ZUS), występuje przesłanka negatywna do przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką, określona w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu A. C. reprezentowana przez adwokata podała, że zaskarża w całości decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2020 r, nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy C. z dnia [...] września 2020 r. w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawną matką. Zaskarżonej decyzji zarzucono rażącą obrazę przepisów prawa materialnego tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. poprzez przyjęcie, że do kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego nie zalicza się córki, będącej jednocześnie opiekunem osoby niepełnosprawnej, z uwagi na to, iż opieka ta powinna być sprawowana przez współmałżonka niepełnosprawnej, który nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, podczas, gdy funkcjonalna wykładania ww. przepisów winna skutkować przyznaniem wnioskowanego świadczenia. Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2020 r, nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy C. z dnia [...] września 2020 r. oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę SKO w P. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku: a) naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto, jak wynika z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy C. odmawiającą skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad matką. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. 1a. Osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Stosownie do art. 17 ust. 5 pkt 2a świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. U podstaw decyzji odmownej legło ustalenie, że obowiązek alimentacyjny skarżącej wyprzedza obowiązek współmałżonka osoby wymagającej opieki. Orzekające w sprawie organy stwierdziły, że wobec braku wydania względem męża matki skarżącej orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, córka nie może otrzymać świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad matką. Bez znaczenia zdaniem organu II instancji pozostają podnoszone argumenty dotyczące sytuacji zdrowotnej Z. F.. Z akt sprawy wynika, że osoba wymagająca opieki- M. F. jest osobą niepełnosprawną, leżącą, niezdolną do samodzielnej egzystencji. Przeszła udar mózgu – z niedowładem połowiczym prawostronnym. Wymaga pomocy we wszystkich codziennych czynnościach takich jak ubieranie, mycie, podawanie posiłków, a także robienie zakupów, utrzymywanie porządku, które wykonuje skarżąca ( wywiad środowiskowy oraz dokument z dnia [...] marca 2020- Czynności wykonywane podczas opieki nad M. F., karty akt nienumerowane). Nie jest również kwestionowane, że skarżąca nie jest aktualnie zatrudniona, nie posiada prawa do innych świadczeń. W związku z opieką nad matką zrezygnowała z zatrudnienia i nie podejmuje pracy. Spór w sprawie sprowadza się natomiast do oceny czy sam fakt, iż spokrewniony w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki jej małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności pozbawia skarżącą, córkę podopiecznej, prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Literalna wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 a u.ś.r. w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. prowadzi do takich wniosków, co nie oznacza jednak, że w każdym przypadku należy dać jej pierwszeństwo. Dokonując wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 5 pkt 2a u.ś.r. na gruncie stanów faktycznych, w których prawa do świadczenia pielęgnacyjnego domagała się osoba obciążona wobec niepełnosprawnego obowiązkiem alimentacyjnym w dalszej kolejności niż żyjący współmałżonek, który obiektywnie nie był zdolny tego obowiązku wypełnić, w procesie wartościowania wyników wykładni ww. przepisów Naczelny Sąd Administracyjny przyznawał pierwszeństwo wykładni celowościowej oraz systemowej, uwzględniającej takie wartości konstytucyjne jak dobro rodziny (art. 18 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP) i pomoc państwa osobom niepełnosprawnym (art. 69 Konstytucji RP), pomijając sprzeczne z nimi wyniki wykładni literalnej (vide: wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2009 r., I OSK 722/09; wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2009 r., I OSK 723/09; wyrok NSA z dnia 18 lipca 2012 r., I OSK 190/12; wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2013 r., I OSK 1196/12; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2013 r., I OSK 1899/12; wyrok NSA z dnia 13 lutego 2013 r., I OSK 1526/12; wyrok NSA z dnia 18 listopada 2015 r., I OSK 1200/14; wyrok NSA z dnia 6 listopada 2014 r., I OSK 251/14; wyrok NSA z dnia 20 września 2013 r., I OSK 46/13; wyrok NSA z dnia 13 listopada 2015 r., I OSK 1230/14; wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2017 r., I OSK 1113/15; wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2021 r., I OSK 2103/20; wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2021 r., I OSK 2103/20, wszystkie powołane w sprawie orzeczenia dostępne pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Stanowisko to podziela WSA w składzie orzekającym w niniejszej sprawie. Zaznaczyć przy tym należy, że konieczność przyznania pierwszeństwa wynikom wykładni celowościowej i systemowej art. 17 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r. aktualizuje się wyłącznie w określonym stanie faktycznym sprawy. Następuje to w sytuacji gdy wykładnia językowa, od której rozpoczyna się proces rekonstrukcji normy prawa, daje rezultaty nieakceptowalne na gruncie systemu prawa, pozostające w sprzeczności z nadrzędnymi przepisami konstytucyjnymi, znajdującymi bezpośrednie zastosowanie w razie sprzeczności z nimi norm niższego rzędu (art. 8 ust. 1 i 2 Konstytucji RP), ( wyrok NSA z 14 lipca 2021 r., sygn. akt I OSK 394/21). W omawianej sprawie małżonek osoby wymagającej opieki nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z akt sprawy wynika jednak, że pan Z. F. jest leczony z powodu POCHP i astmy oskrzelowej oraz zespołu bólowego na tle zwyrodnienia- trwałe uszkodzenie narządu ruchu. Co więcej lekarz wskazał, że nie może on dźwigać ciężkich przedmiotów powyżej 5 kg. Biorąc pod uwagę zasady doświadczenia życiowego można więc stwierdzić, że osoba cierpiąca na ww. schorzenia, jak i ze znacznym ograniczeniem w podnoszeniu i dźwiganiu nie może sprawować pełnej opieki nad leżącą niepełnosprawną małżonką. Wykonywanie przez opiekuna m.in. czynności higienicznych, prowadzenie do toalety, ubieranie itp. których wymaga M. F., wymaga od opiekuna fizycznej sprawności, a taką dysponuje córka podopiecznej, również zobowiązana do alimentacji. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia [...] stycznia 2021 r. sygn. I OSK [...] sprawowanie opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim przez inną osobę niż małżonek, lecz obciążoną obowiązkiem alimentacyjnym, w szczególności przez dziecko niepełnosprawnego małżonka, nie wyłącza możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie sprawującej opiekę. Przyznanie tegoż świadczenia możliwe jest także w sytuacji, gdy małżonek obowiązany do sprawowania opieki nad niepełnosprawnym współmałżonkiem sam nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale obiektywnie nie jest zdolny tego obowiązku wypełnić, a opiekę tę – niejako w zastępstwie małżonka – sprawuje osoba zobowiązana w dalszej kolejności do alimentacji na rzecz osoby wymagającej opieki. Tym samym pozostawanie w związku małżeńskim będzie stanowić tylko wtedy przeszkodę w przyznaniu świadczenia, gdy małżonek osoby wymagającej opieki będzie w stanie skutecznie taką pomoc świadczyć (całość uzasadnienia dostępna w bazie CBOSA). W świetle powyższych rozważań odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego prawidłowo wykonującej opiekę nad matką córce w ustalonych okolicznościach faktycznych nie mogła się ostać. Nie do przyjęcia jest, by gdy stan zdrowia obydwojga małżonków uniemożliwia im bycie dla siebie wzajemnie oparciem, pozostali członkowie rodziny, którzy chcą - a jednocześnie również mają obowiązek - sprawować nad nimi opiekę, nie mogli uzyskać świadczenia. Zwłaszcza, gdy mają wobec nich obowiązek alimentacyjny. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Z uwagi na stan zdrowia i wiek małżonek nie jest zdolny do zapewnienia niezbędnej opieki żonie. Czynności te zaś może (i sprawuje) córka podopiecznej, która spełnia przesłanki z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie organy ograniczając się do literalnej wykładni 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 5 pkt 2a u.ś.r. w oderwaniu od okoliczności faktycznych tej konkretnej sprawy, w sposób nieuzasadniony odmówiły przyznania wnioskowanego świadczenia. Przy ocenie zaistnienia obiektywnych przeszkód dla realizacji obowiązku alimentacyjnego należy wziąć pod uwagę stan zdrowia małżonka osoby niepełnosprawnej z uwzględnieniem czynności opiekuńczych i pielęgnacyjnych, jakich osoba niepełnosprawna wymaga. Mając na względzie ustalone przez organy okoliczności co do stanu zdrowia małżonka osoby wymagającej opieki Sąd staje na stanowisku, że opieki nad M. F. z uwagi na przeszkody obiektywne nie jest w stanie sprawować jej małżonek. Opiekę taką sprawuje natomiast córka – która jako osoba również zobowiązana do alimentacji spełnia przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W toku ponownego rozpoznania sprawy Kolegium zobowiązane będzie uwzględnić przedstawioną powyżej ocenę prawną. Z przedstawionych powyżej względów Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. Sąd tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego zasądził kwotę w wysokości [...] zł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.