II SA/Po 212/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Asesor WSA Robert Talaga Protokolant starszy sekretarz sądowy Krzysztof Dzierzgowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lipca 2025 r. sprawy ze skargi M. I. i K. W. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 22 stycznia 2025 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Przedmiotem sprawy jest skarga M. I. i K. W. (zwanych dalej "zarządcami" lub "skarżącymi") na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej "WINB" lub "organem II instancji") z dnia 22 stycznia 2025 r., nr [...]. W decyzji tej uchylono decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego dla M. P. (zwanego dalej "PINB" lub "organem I instancji") z dnia 25 lipca 2024 r., nr [...] w części dotyczącej podstawy prawnej i w tym zakresie orzeczono co do istoty poprzez powołanie właściwej podstawy prawnej, tj. art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 725, zwanej dalej "p.b. z 1994 r.") i art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 z późn. zm., zwanej dalej "p.b. z 1974 r.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572, zwanej dalej "k.p.a."). W pozostałym zakresie utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję. Sprawa dotyczy nakazu rozbiórki budynku gospodarczo-garażowego na nieruchomości przy ul. [...] w P. przy granicy z działką przy ul. [...]. Zaskarżona decyzja została podjęta w oparciu o poniżej przedstawione okoliczności faktyczne i prawne. Wszystkie orzeczenia sądowe powołane w uzasadnieniu niniejszego wyroku są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie: baza CBOSA, chyba że wyraźnie zostanie wskazane inne źródło publikacji orzeczenia. Do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla M. P. wpłynął wniosek P. L. o zbadanie legalności zabudowań na działce przy ul. [...]. Wśród zabudowań wymieniono budynek gospodarczy, znajdujący się w granicy z działką nr ew. [...]. W reakcji na to wezwanie PINB ustalił, że na działce należącej m.in. do zarządców obowiązuje plan miejscowy ustanowiony w drodze uchwały nr LXXIII/1013/V/2010 Rady Miasta z dnia 8 czerwca 2010 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w P. (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2010 r. Nr 168, poz. 3184, zwanej dalej "uchwałą nr LXXIII/1013/V/2010"). Na działce tej obowiązuje przeznaczenie pod zabudowę mieszkalną jednorodzinną – [...]. PINB pozyskał akta, z których wynika, że próba rozbiórki była już podejmowana przed laty przez sąsiada. W aktach znaleziono wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lipca 2003 r. o sygn. akt IV SA 3642-3643/01, w którym oddalono skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowalnego o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji o zezwoleniu na zmianę sposobu użytkowania pomieszczeń parterowych w budynku mieszkalnym przy ul. [...]. Z akt archiwalnych wynika, że w 2009 r. odbyła się kontrola na działce należącej m.in. do zarządców. Potwierdzono, że z uwagi na likwidację sklepu spożywczego, zmieniono sposób użytkowania niektórych pomieszczeń w budynku parterowym. Potwierdzono już wtedy istnienie budynku gospodarczego oddalonego ok. 25 cm od ogrodzenia z sąsiednią działką. Dnia 1 lipca 2022 r. przeprowadzono wcześniej zapowiedzianą kontrolę. Podczas kontroli ustalono, że budynek gospodarczy istnieje od lat 70-tych XX wieku. Zbudował go najprawdopodobniej L. W., który obecnie już nie żyje. Właścicielem lokalu pod nr [...] jest zarządca – M. I.. Zarządca ten użytkuje budynek gospodarczy. Budynek ten jest oddalony od granicy działki sąsiedniej o jakieś 25 cm. Pismem z dnia 28 kwietnia 2023 r. PINB zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie legalności pobudowania budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr ew. [...] w granicy z działką nr ew. [...]. Z dokumentacji archiwalnej nadesłanej przez Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego G. (zwanego dalej "Dyrektorem G. ") wynika, że sporny obiekt budowlany istnieje co najmniej od 1989 r. W piśmie z dnia 25 października 2023 r. PINB zawiadomił inwestorów, że w niniejszej sprawie znajdują zastosowanie przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. z uwagi na fakt, że budynek gospodarczy powstał przed dniem 1 stycznia 1995 r. Ponadto PINB poinformował zarządców, że istnieje możliwość wszczęcia postępowania legalizacyjnego w trybie uproszczonym, o czym mowa w art. 49f ust. 1 p.b. z 1994 r. Zarządca – M. I. – zażądał przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. Zarządca – M. I. – poinformował PINB z uwagi na skierowane zapytanie o funkcję obiektu, że sporny budynek pełni funkcję gospodarczo-garażową. Jest on użytkowany przez niego oraz przez zarządcę – K. W. – krewną inwestora. Zarządcy przedłożyli ekspertyzę techniczną z uwagi na konieczność wykazania bezpieczeństwa istnienia spornego obiektu. Ekspertyza ta została sporządzona przy okazji odrębnego postępowania dotyczącego przybudówki na tej samej działce. Jako, że ekspertyza dotyczy wszystkich zabudowań, została ona włączona do akt sprawy. Dnia 6 czerwca 2024 r. PINB zmienił przedmiot postępowania administracyjnego. Od tej pory dotyczy ono budynku gospodarczo-garażowego objętego postępowaniem legalizacyjnym. P. L., inicjator całego postępowania, przedłożył pismo, w którym skrytykował wagę przedłożonej do akt sprawy ekspertyzy. P. L. wyjaśnił, że grunt jest współwłasnością kilku rodzin i nigdy nie udało się znieść współwłasności. W 1999 r. Sąd Rejonowy w P. oddalił wniosek o zniesienie współwłasności. Lokal pod adresem ul. [...] jest własnością zarządcy – M. I. – a on zaś nielegalnie rozbudował budynek jednorodzinny. Posiada on także sporny budynek gospodarczy w granicy działki. Decyzją z dnia 25 lipca 2024 r., nr [...], PINB nakazał zarządcom rozbiórkę budynku gospodarczo-garażowego zlokalizowanego na działce nr ew. [...], tj. przy ul. [...], w granicy z działką nr ew. [...]. W uzasadnieniu decyzji PINB podniósł, że w sprawie należało zastosować przepisy Prawa budowalnego z 1974 r. z uwagi na brzmienie art. 103 ust. 2 p.b. z 1994 r. PINB stwierdził, że budynek gospodarczo-garażowy nie został wzniesiony na podstawie pozwolenia na budowę. W takiej sytuacji prowadzi się postępowanie legalizacyjne w rozumieniu art. 37 i art. 40 p.b. z 1974 r. PINB podjął więc się prowadzenia tej sprawy w ww. procedurze. W pierwszej kolejności PINB był zobowiązany do sprawdzenia tego, w jaki sposób działka jest zagospodarowana i czy jest to zgodne z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dla działki inwestorów obowiązuje plan miejscowy – uchwała nr LXXIII/1013/V/2010. Plan ten zakłada zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z dopuszczeniem jednego budynku pomocniczego, przez który należy rozumieć garaż lub budynek gospodarczy o powierzchni nie większej niż 50 m2. Ten warunek, zdaniem PINB, został spełniony, jednakże budynek ten jest drugim spośród budynków "pomocniczych". Z postanowienia Sądu Powiatowego dla M. P. z dnia 12 listopada 1960 r. wynika, że na tej działce przy ul. [...] istnieje budynek mieszkalny oraz murowana szopa. Szopa ta może być użytkowana, zgodnie z ww. postanowieniem, przez dwie rodziny. Jedna korzysta z północnej części, druga z południowej. Sporny budynek powstał w latach 70-tych XX wieku, stąd jest on drugim budynkiem "pomocniczym" na działce. W myśl uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2013 r. o sygn. akt II OPS 2/13, przed rozbiórką należało przeanalizować wszystkie sposoby zagospodarowania działki począwszy od momentu budowy spornego obiektu. PINB dotarł zatem do planów ogólnych M. P. i dawnych planów miejscowych z roku 1960, 1966, 1975, 1990 oraz 1994, a przyjęto, że budynek istnieje od 1970 r. Żaden z tych planów nie dopuszczał istnienia budynku garażowego, gospodarczego, czy o mieszanej funkcji. Wszędzie była mowa o zabudowie mieszkaniowej o niskiej intensywności. Dlatego też nie można uznać, że taki obiekt może istnieć, a już na pewno nie jako drugi, skoro od 1960 r. istniała szopa obok domu mieszkalnego. Powstała zatem przesłanka do rozebrania budynku gospodarczo-garażowego. Dawne przepisy o warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie dopuszczały ulokowanie garaży w odległości 3 m od ściany garaży nie mających otworów okiennych lub drzwiowych. Tak samo jest z obecnymi przepisami. Przedłożona ekspertyza nie analizuje np. sposobu wykonania ścian, a stwierdza się, że stan budynku jest dobry. Ustalenia podczas kontroli, przeprowadzone przez PINB, dowodzą innego stanu rzeczy. Należało odmówić ekspertyzie technicznej mocy dowodowej w tym postępowaniu. Zarządcy, reprezentowani przez pełnomocnika – r. pr. K. D. – wnieśli odwołanie od decyzji organu I instancji. Zarządcy uważają, że nie tylko oni powinni być obciążeni nakazem rozbiórki. Poza tym PINB zaniechał rozważenia tego, czy wykonanie ewentualnych przeróbek mogłoby konwalidować obecny stan rzeczy. W toku postępowania odwoławczego zarządcy uzupełnili jeszcze swoje odwołanie obszernym wywodem. Decyzją z dnia 22 stycznia 2025 r., nr [...], WINB uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej podstawy prawnej rozstrzygnięcia i w to miejsce orzekł w ten sposób, że powołał jako podstawę prawną przepis art. 103 ust. 2 p.b. z 1994 r. i art. 37 ust. 1 pkt 1 p.b. z 1974 r. oraz art. 104 k.p.a. W pozostałym zakresie WINB utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji WINB podniósł, że data powstania budynku gospodarczo-garażowego jest sporna, ale udało się pozyskać zdjęcia lotnicze. Z nich wynika, że budynek istniał w 1989 r. Organ I instancji prawidłowo ustalił funkcję spornego obiektu. Są w nim przechowywane narzędzia do niegospodarczego prowadzenia prac warsztatowych. Bezsporne jest to, że budynek powstał samowolnie. Po pierwsze, nikt tego nie kwestionuje, a po drugie, w dokumentacji archiwalnej pozyskanej z Urzędu Miasta, która jest bardzo bogata, nie odnaleziono żadnego dokumentu świadczącego o uzyskaniu pozwolenia na budowę. Powstanie budynku gospodarczo-garażowego przed dniem 1 stycznia 1995 r. rodzi obowiązek wszczęcia postępowania legalizacyjnego w myśl przepisów Prawa budowlanego z 1974 r., czego wymaga przepis art. 103 ust. 2 p.b. z 1994 r. Postępowanie uproszczone mogło być zainicjowane tylko na wniosek zarządców, ale takowego nie było. Przytoczona przez organ I instancji uchwała Sądu Kasacyjnego wskazuje na konieczność uwzględnienia wszystkich sposobów zagospodarowania działki. I to zrobił PINB. Żaden z planów ogólnych czy miejscowych nie dopuszczał istnienia zabudowy gospodarczej. Uchwała nr LXXIII/1013/V/2010 wskazuje na istnienie jednego budynku pomocniczego. W 1960 r. poznański sąd powszechny stwierdził istnienie, oprócz budynku mieszkalnego, murowanej szopy. Taką szopą nie jest budynek gospodarczo-garażowy. Pozostałe plany przewidywały, że działka może zostać zabudowana tylko zabudową mieszkalną o niskiej intensywności. Żaden plan nie pozwalał na budowę obiektu gospodarczego czy garażowego. Analiza wynikająca z art. 37 ust. 1 pkt 2 p.b. z 1974 r. prowadzi do wniosku, że budynek ten nie spełnia żadnych wymagań technicznych. Przedłożona do akt sprawy ekspertyza nie pozwala na zrekonstruowanie stanu, jaki został unaoczniony w toku kontroli przeprowadzonej przez PINB. Już na pierwszy rzut oka wynika słabość pobudowanych ścian, podczas gdy autor ekspertyzy ocenia stan budynku jako dobry, nie odnosząc się do podstawowych zagadnień konstrukcyjnych. Korekty wymagała podstawa prawna decyzji PINB. WINB odniósł się następnie do zarzutów odwołania i stwierdził, że nakaz rozbiórki został skierowany do właściwych adresatów. Zarządcy to obecni użytkownicy budynku gospodarczo-garażowego i zarazem współwłaściciele nieruchomości. Spór o istnienie obiektu w granicy pozwala na wyłączenie P. L. i jego rodziny z grona adresatów decyzji. Skarżący, działając samodzielnie, wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, w której zakwestionowali decyzję organu II instancji. Podniesiono zarzut naruszenia: 1) art. 52 w związku z art. 3 pkt 11 p.b. z 1994 r. w związku z art. 199 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1061 z późn. zm., zwanej dalej "k.c.") poprzez wydanie zaskarżonej decyzji nakazującej rozbiórkę jedynie skarżącym, podczas gdy nieruchomość jest własnością kilku osób, a nakaz rozbiórki powinien zostać skierowany do wszystkich współwłaścicieli, a nie tylko do skarżących, gdyż rozbiórka jest czynnością przekraczającą zwykły zarząd w rozumieniu art. 199 k.c., a nadto obowiązek likwidacji samowoli budowlanej, w tym również wykonanie obiektu lub jego części przechodzi na następców prawnych pierwotnego inwestora, a więc wszystkich współwłaścicieli; 2) art. 103 ust. 2 p.b. z 1994 r. w związku z art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 p.b. z 1974 r. poprzez bezzasadne przyjęcie, że obowiązujące w dacie wybudowania obiekty plany miejscowe nie dopuszczały jego realizacji oraz, że powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia albo nastąpiło niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, a w konsekwencji konieczne jest nakazanie rozbiórki tego obiektu, podczas gdy w sprawie nie zachodzą okoliczności z art. 37 ust. 1 p.b. z 1974 r. i niezasadnie odstąpiono od zastosowania art. 40 p.b. z 1974 r., a sam PINB przeprowadził kontrolę i nie stwierdził istnienia żadnego zagrożenia; 3) art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, w tym brak dokonania przez organ I instancji niezbędnej i wnikliwej oceny, kto powinien być adresatem decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu, co doprowadziło do wydania zaskarżonej decyzji na część następców prawnych pierwotnego inwestora. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o wstrzymanie jej wykonania. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie. Organ II instancji podtrzymał stanowisko, jakie zajął w zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 11 marca 2025 r., nr [...], WINB z urzędu wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji. Odpowiedź na skargę złożyła także B. L.. Uczestniczka domagała się oddalenia skargi. Na rozprawę w dniu 24 lipca 2025 r. stawili się: P. L. i B. L. wraz z pełnomocnikiem – A. E.. Za pozostałe strony nie stawił się nikt pomimo skutecznego zawiadomienia o terminie rozprawy. Uczestnicy postępowania podnieśli, że wnoszą o oddalenie skargi. Na zapytanie Sądu stwierdzili, że nie mają nic wspólnego z posadowieniem szopy, ani garażu. P. L. podkreślił, że tylko skarżący korzystają z budynku gospodarczo-garażowego, a teraz chcą oni, aby wszyscy ponosili koszty rozbiórki. P. L. nie wykazuje żadnego zainteresowania legalizacją takiego obiektu. Po zamknięciu rozprawy postanowiono o odroczeniu terminu ogłoszenia wyroku. Na posiedzenie jawne w dniu 31 lipca 2025 r. zarządzone w celu ogłoszenia wyroku stawiła się wyłącznie B. L.. Wyrok został ogłoszony na tym posiedzeniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej, przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Sądowa kontrola obejmuje swoją kognicją m.in. decyzje administracyjne, o czym mowa w art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany zarzutami skargi, w związku z czym nie wyznaczają one kierunku analizy podejmowanej przez Sąd. Innymi słowy, Sąd jest zobowiązany z urzędu wziąć pod uwagę wszelkie okoliczności mające wpływ na wynik sprawy, choćby nie zostały one podniesione przez stronę skarżącą. Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja WINB zasadniczo utrzymująca w mocy decyzję PINB w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku gospodarczo-garażowego ulokowanego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w P.. Analiza całokształtu sprawy doprowadziła Sąd w składzie orzekającym do przekonania, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Stanowisko Sądu wynika z poniższej argumentacji. Omówienie zasadności zaskarżonej decyzji należy rozpocząć od wyeksponowania okoliczności niespornych. Budynek gospodarczo-garażowy powstał w na początku lat 70-tych XX wieku. Chociaż dokładna data nie została ustalona, to jednak należy stwierdzić, iż przybliżona data budowy tego obiektu jest prawidłowa. Z zasobów Dyrektora G.-u wynika, że budynek gospodarczo-garażowy istnieje na pewno od 1989 r. Z relacji stron postępowania administracyjnego wynika z kolei, że obiekt ten został zbudowany ponad dekadę wcześniej przez krewnego skarżącej – L. W.. Tej okoliczności nikt nie kwestionuje, a więc zasadnie ustalono datę jego pobudowania – 1970 r. Zgodnie z art. 103 ust. 2 p.b. z 1994 r., do obiektów budowlanych zbudowanych przed dniem 1 stycznia 1995 r., a więc przed dniem wejścia w życie Prawa budowlanego z 1994 r., stosuje się przepisy dotychczasowe, tj. Prawo budowlane z 1974 r. Należy w tym miejscu podkreślić, że organ I instancji dał szansę skarżącym na podjęcie przewidzianej w art. 49f ust. 2 p.b. z 1994 r. decyzji o trybie, w jakim miałaby nastąpić legalizacja spornego obiektu, kierując do skarżących zawierające wszystkie konieczne pouczenia pismo z 25 października 2023 r. (k. [...] akt organu I instancji), doręczone skarżącym odpowiednio 30 i 31 października 2023 r. (k[...], [...] akt organu I instancji) . Wybór stron padł na procedurę z art. 37 i art. 40 p.b. z 1974 r., czego wyrazem było tak pismo M. I. z 7 listopada 2023 r. (k. [...] akt organu I instancji, jak i milczenie,, a co za tym idzie brak pochodzącego od K. W. wniosku o jakim mowa w art. 49f ust. 2 p.b. z 1994 r. Przepis art. 37 ust. 1 p.b. z 1974 r. stanowi o obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego niezgodnie z przepisami prawa budowlanego [mowa tutaj o gałęzi prawa administracyjnego, a nie konkretnej ustawie – uw. Sądu] pod warunkiem stwierdzenia, że obiekt ten znajduje się na terenie, który w myśl przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo jest przeznaczony pod zabudowę innego rodzaju lub (art. 37 ust. 1 pkt 1 p.b. z 1974 r.) powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia (art. 37 ust. 1 pkt 2 p.b. z 1974 r.). Warto nadmienić tylko, że przepis art. 37 ust. 1 p.b. z 1974 r. jest skonstruowany z wykorzystaniem alternatywy łącznej dzięki spójnikom "lub" oddzielającym ww. przesłanki. To oznacza, że wystąpienie chociażby jednej przesłanki z tego przepisu prowadzi do orzeczenia nakazu rozbiórki przez organ nadzoru budowlanego. Dla oceny trafności zapadłej decyzji należy prześledzić wystąpienie każdej z przesłanek omówionych w art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 p.b. z 1974 r. Pierwsza z nich stanowi o braku zgodności zabudowy z przeznaczeniem terenu pod zabudowę. W tym miejscu należy zwrócić uwagę na brzmienie obowiązującej do dzisiaj uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2013 r. o sygn. akt II OPS 2/13 – "Przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy". Należy zatem wziąć pod uwagę nie tylko plan miejscowy obowiązujący w dacie orzekania przez organ nadzoru budowlanego, ale także wszystkie takie plany, jakie obowiązywały na przestrzeni lat od wybudowania spornego obiektu. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, należy stwierdzić, że organy nadzoru budowlanego zasadnie oceniły brak zgodności pomiędzy budynkiem gospodarczo-garażowym a przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dla działki, na której znajduje się sporny budynek obowiązuje plan miejscowy – uchwała nr LXXIII/1013/V/2010. Zgodnie z jej § 3 ust. 1, działka znajduje się na obszarze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej – [...]. Na takiej działce możliwe jest pobudowanie budynków mieszkalnych wolno stojących, ewentualnie bliźniaczych, natomiast w myśl § 3 ust. 6 pkt 4 lit. c uchwały nr LXXIII/1013/V/2010 dopuszcza się lokalizację jednego budynku pomocniczego jako wolno stojącego albo zblokowanego, a w przypadku garażu, także dobudowanego do budynku mieszkalnego. Budynkiem pomocniczych w rozumieniu tego przepisu jest garaż lub budynek gospodarczy o powierzchni nie większej niż 50 m2 (§ 2 pkt 1 uchwały nr LXXIII/1013/V/2010). Nie budzi najmniejszych wątpliwości Sądu w składzie orzekającym, że budynek gospodarczo-garażowy nie jest budynkiem, który spełnia wymóg z § 3 ust. 6 pkt 4 lit. c uchwały nr LXXIII/1013/V/2010, ponieważ jest to drugi budynek. Bezsporne jest to, że już w 1960 r. istniał budynek mieszkalny oraz szopa murowana. Potwierdza to postanowienie Sądu Powiatowego dla M. P. z dnia 12 listopada 1960 r. (k. [...] akt administracyjnych organu I instancji). Wobec niekwestionowanych przez nikogo ustaleń o dacie budowy budynku gospodarczo-garażowego, należy stwierdzić, iż trafnie PINB uznał sporny budynek za drugi spośród budynków pomocniczych. Nie ma zatem zgodności pomiędzy uchwałą nr LXXIII/1013/V/2010 a stanem zabudowy. Z uwagi na ww. uchwałę Sądu Kasacyjnego, należało przeanalizować także inne plany miejscowe, jakie obowiązywały w okresie istnienia budynku gospodarczo-garażowego. Pierwszym z takich planów był ogólny plan zagospodarowania przestrzennego M. P., przyjęty uchwałą Prezydium Rady N. M. [...] nr 33/283/66 z dnia 9 września 1966 r. Ten plan zakładał, że działka przy ul. [...] w P. znajdowała się na terenie oznaczonym symbolem [...] – mieszkalnictwo rodzinne o niskiej intensywności (k. [...] akt administracyjnych organu I instancji). Podobne przeznaczenie przewidziano w planie zagospodarowania przestrzennego M. P. do 1990 r. z dnia 22 sierpnia 1975 r. – [...] (mieszkalnictwo niskiej intensywności [k. [...] akt administracyjnych organu I instancji]) oraz w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego M. P. przyjętego w uchwale nr X/58/II/94 Rady Miejskiej z dnia 6 grudnia 1994 r. – [...] (zabudowa mieszkaniowa o niskiej intensywności [k. [...] akt administracyjnych organu I instancji]). W planie z 1994 r. lokalny prawodawca wyjaśnił, jak należy pojmować niską intensywność zabudowy mieszkaniowej. Jest to mianowicie zabudowa mieszkaniowa wolno stojąca bliźniacza lub szeregowa z możliwością lokalizacji małych domów mieszkalnych na wydzielonych działkach. Nie można zatem budować nic więcej o podobnej strukturze, a jeśli nawet, to każdy kolejny obiekt nie może spełniać podobnej funkcji. Należy dodać w tym miejscu, że zabudowa mieszkaniowa o niskiej intensywności charakteryzuje się tym, że całość zabudowy nie może posiadać większej powierzchni niż powierzchnia działki budowlanej. Innymi słowy, powierzchnia działki ma dominować względem powierzchni zabudowanej. Należy zatem dopuścić budynek mieszkalny oraz budynek pomocniczy, tak jak ma to miejsce w obecnie obowiązującym planie miejscowym – uchwale nr LXXIII/1013/V/2010. Na działce, na której znajduje się sporny obiekt, znajduje się budynek mieszkalny wielorodzinny, szopa murowana, budynek gospodarczo-garażowy, a także inne pomniejsze obiekty. Nie sposób uznać, że obecna zabudowa wykazuje i wykazywała niegdyś niską intensywność. Ponadto żaden z ww. planów miejscowych czy ogólnych nie dopuszczał istnienia zabudowy gospodarczej jako towarzyszącej zabudowie mieszkalnej. Organ II instancji zasadnie to podniósł w uzasadnieniu swojej decyzji. Podsumowując dotychczasowy wywód, nie da się stwierdzić, że sporny obiekt budowlany wykazuje zgodność z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ziściła się zatem przesłanka z art. 37 ust. 1 pkt 1 p.b. z 1974 r., ponieważ użycie przez ustawodawcę spójnika alternatywy łącznej "lub" jest wystarczające do orzeczenia nakazu rozbiórki. Przechodząc do drugiej przesłanki rozbiórki, tj. z art. 37 ust. 1 pkt 2 p.b. z 1974 r., należy stwierdzić, że nastąpiło niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. "Niedopuszczalne pogorszenie" należy do kategorii zwrotów ogólnych (niedookreślonych), których konkretyzacja wymaga oceny wielu elementów dotyczących naruszyciela, przedmiotu naruszenia (intensywności owego pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia), a także pokrzywdzonego naruszeniem otoczenia. W sprawie zastosowania przymusu rozbiórkowego na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 p.b. z 1974 r. z powodu niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia istotne jest wyjaśnienie, czy takie pogorszenie nie wynika z samowolnego działania pokrzywdzonego (wyrok NSA z dnia 11 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2267/15). Przesłanka "niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia" będzie spełniona, gdy samowolna realizacja obiektu budowlanego skutkować będzie niedopuszczalnym pogorszeniem w korzystaniu z nieruchomości sąsiedniej na skutek naruszenia wymogów prawa budowlanego, których usunięcie nie jest możliwe przez wydanie nakazu z art. 40 p.b. z 1974 r. (wyrok NSA z dnia 18 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1044/13). Nakaz rozbiórki obiektu nie powinien być stosowany, jeśli istnienie takiego obiektu da się pogodzić z porządkiem prawnym, który wynika z przepisów prawa budowlanego. Jak trafnie podniósł Naczelny Sąd Administracyjny: "Ustawodawca w przepisie art. 37 ust. 1 pkt 2 p.b. z 1974 r. używa czasu teraźniejszego - »powoduje«, co wskazuje na konieczność przeprowadzenia oceny stanu faktycznego co do zaistnienia tej przesłanki to jest powodowania pogorszenia warunków użytkowych według stanu prawnego z daty orzekania o skutkach samowoli budowlanej. Przesłanka pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia będzie spełniona także wówczas, gdy samowolnie wzniesiony obiekt budowlany zlokalizowany będzie w sposób utrudniający korzystanie z drogi publicznej i powodujący zagrożenie jej bezpieczeństwa." (wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1664/11). Należy zatem przeanalizować wszystkie przepisy o warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowalne i ich usytuowanie, zarówno obowiązujące obecnie, jak i przed laty. Analizę, jaką należy przeprowadzić, zgodnie z rozważaniami z poprzedniego akapitu, warto zacząć od ekspertyzy, jaka została przedłożona do akt sprawy. Ekspertyza została przedłożona na podstawie art. 81c ust. 2 p.b. z 1994 r. Stosowanie trybu z Prawa budowalnego z 1974 r. nie stoi na przeszkodzie, aby przygotować ekspertyzę według nowszych przepisów, ponieważ odmienny jest tylko tryb legalizowania budowy. Ekspertyza wykonana przez mgr inż. A. K. (k. [...] akt administracyjnych organu I instancji) wykazała, że budynek gospodarczo-garażowy jest w dobrym stanie. Brakuje poważnych zniszczeń spowodowanych korozją, elementy stalowe są zabezpieczone antykorozyjnie poprzez malowanie. Pokrycie dachu i opierzenia są w dobrym stanie. Pomimo pozytywnych konkluzji ekspertyzy, należy zgodzić się z WINB, że ekspertyza ta nie wytrzymuje krytyki. Pracownicy organów nadzoru budowlanego są również ekspertami z zakresu budownictwa i architektury. To pozwala na poleganie ich opinii w odniesieniu do wiarygodności dokumentu sporządzonego przez biegłego. Trafnie podnosi się w zaskarżonej decyzji, że rozbieżne są ustalenia biegłego i pracowników PINB. Biegły stwierdza dobry stan ścian, podczas gdy PINB ustalił słabość wykonanych ścian. Ekspertyza biegłego posiada także inne słabości. Nie da się z jej treści zrekonstruować właściwego stanu technicznego budynku gospodarczo-garażowego, ponieważ nie przedstawiono żadnych dowodów uzyskanych metodologicznie. W ekspertyzie widnieje sama ocena stanu technicznego, której nie da się zweryfikować, ponieważ nie ma odesłania do jakiegokolwiek materiału źródłowego. Biegły nie wykonał żadnych obliczeń. Zdaniem Sądu w składzie orzekającym zasadnie odmówiono tej ekspertyzie mocy dowodowej. Kolejnym elementem analizy ziszczenia się przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 2 p.b. z 1974 r. jest zachowanie wymogów odległościowych. Wymagane jest, aby przeanalizować obecne, jak i dawne przepisy o warunkach technicznych. Zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1225 z późn. zm., zwanego dalej "r.w.t. z 2002 r."), obowiązującym obecnie, odległość obiektów budowlanych powinna wynosić 3 m odległości od granicy działki, jeżeli obiekt ten nie posiada drzwi oraz okien skierowanych w kierunku tej granicy. Jest to regulacja ogólna dla każdego obiektu budowlanego, również dla garaży. Przepis ten doznaje jednak wyjątku w rozumieniu § 12 ust. 4 pkt 3 r.w.t. z 2002 r. Mianowicie w zabudowie jednorodzinnej (jak w niniejszej sprawie), uwzględniając przepisy odrębne oraz przepisy § 13, § 19, § 23, § 36, § 40, § 60 oraz § 271-273 r.w.t. z 2002 r. budynek gospodarczy lub garaż o długości nie większej niż 6,5 m i wysokości nie większej niż 3 m można lokować bezpośrednio przy granicy działki lub w odległości nie mniejszej niż 1,5 m ścianą bez okien i drzwi. Przepis § 12 ust. 4 pkt 3 r.w.t. z 2002 r. nie znalazł jednak zastosowania w niniejszej sprawie, ponieważ rzeczonymi przepisami odrębnymi nie są przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które zezwalałyby na takie lokowanie obiektów budowalnych, jak w tym przepisie, tylko inne przepisy rangi ustawowej albo rozporządzenia (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Po 12/19). Takie przepisy nie obowiązują w niniejszej sprawie. Przechodząc do poprzedniego aktu normatywnego o randze podustawowej, regulujące ww. zagadnienia, należy zauważyć, że przepis § 156 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. z 1980 r. Nr 17, poz. 62 z późn. zm., zwanego dalej "r.w.t. z 1980 r.") odległość garażu od budynku sąsiedniego wykonanego z materiałów niepalnych powinna wynosić 3 m. Prawodawca przewidywał tylko większe odległości w zależności od budulca, a także palności materiałów. Wreszcie przepis § 146 ust. 12 pkt 1 zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowalne budownictwa powszechnego (Dz. Urz. Min. Bud. z 1966 r. Nr 10, poz. 44, zwanego dalej "r.w.t. z 1966 r.") stanowił o konieczności zachowania odległości 3 m od innego budynku, jeżeli garaż jest zwrócony do niego ścianą bez okien i drzwi. Sporny budynek gospodarczo-garażowy jest ulokowany przy granicy z sąsiednią działką, przy której to granicy znajduje się inny obiekt budowlany. W protokole z kontroli przeprowadzonej w dniu 1 lipca 2022 r. wyraźnie wskazano, że sporny obiekt znajduje się w odległości ok. 25 cm od granicy działki sąsiedniej (zob. także załącznik nr [...] do protokołu – k. [...] akt administracyjnych organu I instancji). Organy nadzoru budowlanego dowiodły zatem, że sporny obiekt nie spełnia wymagań z § 12 r.w.t. z 2002 r., § 156 r.w.t. z 1980 r. oraz § 146 r.w.t. z 1966 r. Tym samym spełniła się przesłanka uzasadniająca rozbiórkę budynku gospodarczo-garażowego z art. 37 ust. 1 pkt 2 p.b. z 1974 r. Odnosząc się do zarzutów skargi, należało stwierdzić ich niezasadność. Nie doszło do naruszenia art. 52 w związku z art. 3 pkt 11 p.b. z 1994 r. w związku z art. 199 k.c. Skarżący są zarządcami budynku gospodarczo-garażowego i to oni jako jedyni korzystają z niego. Uczestnicy postępowania – B. L. i P. L. –kwestionują ulokowanie tego obiektu na działce, na której powinien być tylko budynek mieszkalny i jeden budynek pomocniczy. Nigdy nie zgodzili się na jego realizację, dlatego też nie było podstaw do jego realizacji, gdyż inwestor nie mógł legitymować się tytułem prawnym do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przepis art. 52 ust. 1 p.b. z 1994 r. wyróżnia na zasadzie alternatywy łącznej możliwość skierowania nakazu rozbiórki do zarządcy obiektu budowlanego lub właściciela. Warto przyjrzeć się redakcji przepisu art. 52 ust. 1 p.b. z 1994 r. Mowa jest w nim o zarządcy obiektu budowlanego. Tymi osobami z całą pewnością nie są uczestnicy postępowania, dlatego też zasadnie postanowiono o skierowaniu nakazu rozbiórki do skarżących, jako zarządców. Inwestor – L. W. – nie żyje, dlatego uzasadnione jest wobec sporności pomiędzy skarżącymi a uczestnikami, aby to osoby zarządzające przedmiotowym obiektem i korzystające z niego dokonały rozbiórki. Bezprawność pobudowania budynku gospodarczo-garażowego nie może prowadzić do przeniesienia obowiązku jego likwidacji na uczestników postępowania. Nie można tutaj powoływać się na przepisy Kodeksu cywilnego dotyczące zwykłego zarządu, ponieważ budowa, rozbudowa, czy przebudowa obiektu objętego współwłasnością w częściach ułamkowych, wykracza poza zakres zwykłego zarządu i należy do kategorii rozporządzania rzeczą wspólną. W takim przypadku potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli, a brak takiej zgody jest równoznaczny z brakiem prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2182/16, wyrok NSA z dnia 18 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 310/15). Nieprzedstawienie zgody albo brak zgody tylko jednego ze współwłaścicieli oznacza, że inwestor nie miał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 30 października 2024 r., sygn. akt II SA/Po 498/24). "Dysponowanie nieruchomością na cele budowlane stanowi czynność przekraczającą zwykły zarząd rzeczą wspólną, a zatem podjęcie procesu inwestycyjnego na nieruchomości stanowiącej przedmiot współwłasności (bez względu na to, czy roboty budowlane wymagają zgłoszenia, czy też pozwolenia na budowę) wymaga zgody wszystkich współwłaścicieli." (wyrok WSA w Szczecinie z dnia 19 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Sz 693/21). Uczestnicy, którzy domagali się rozbiórki spornego obiektu z całą pewnością nie wyrażają zgody na legalizację, co zresztą potwierdzili podczas rozprawy sądowej. Zarządcy, a więc skarżący, są wobec tego zobowiązani do rozbiórki obiektu budowlanego. Zarzut naruszenia art. 103 ust. 2 p.b. z 1994 r. w związku z art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 p.b. z 1974 r. okazał się niezasadny. PINB nie stwierdził istnienia zagrożenia, jednakże wykładnia art. 37 ust. 1 pkt 2 p.b. z 1974 r. wymaga przeprowadzenia analizy wszystkich przepisów o warunkach technicznych, jaki odpowiadają budynki i ich usytuowanie. Wyjaśniono powyżej, że nie ma zgodności pomiędzy tymi przepisami a zastanym stanem technicznym. Ekspertyza przedstawiona przez biegłego w toku postępowania administracyjnego nie pozwoliła na zrekonstruowanie stanu technicznego budynku gospodarczo-garażowego, natomiast kontrola PINB z dnia 1 lipca 2022 r. była wystarczająca. Doszło bowiem do pogorszenia warunków użytkowych (brak wymaganych odległości budynku od granicy działki), co już pozwala na konstatację o pozytywnym ziszczeniu się przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 2 p.b. z 1974 r. Idąc dalej, wszystkie przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dowodzą sprzeczności pomiędzy nimi a stanem zagospodarowania działki. Budynek gospodarczo-garażowy jest drugim budynkiem pomocniczym, który nie może istnieć w myśl obecnego planu miejscowego. Poprzednie akty planistyczne przewidywały zabudowę mieszkaniową o niskiej intensywności i nie przewidywały możliwości realizacji zabudowy o charakterze gospodarczym. Powierzchnia zabudowy (obejmująca wszystkie kondygnacje budynku mieszkalnego) wszystkich obiektów budowlanych nie może dominować wobec powierzchni działki budowlanej. Nie było zatem możliwości zastosowania przepisu art. 40 p.b. z 1974 r. Nie doszło do naruszenia przepisu art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. Organy nadzoru budowlanego obydwóch instancji (rozpoznawczy i odwoławczy) zebrały obszerny materiał dowodowy i prawidłowo go oceniły. Materiał ten pozwalał na podjęcie zaskarżonej decyzji. Organy wyjaśniły także dlaczego uczyniły skarżących adresatami nakazu rozbiórki. Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania o niezasadności zarzutów skargi i jej samej. Kierując się powołanym już przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd nie znalazł przesłanek skutkujących uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę, o czym orzeczono w sentencji postanowienia. Odnosząc się do zgłoszonego na rozprawie wniosku profesjonalnego pełnomocnika uczestniczki postępowania B. L. o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania Sąd wyjaśnia, że w art. 199 p.p.s.a. ustanowiono ogólną zasadę, że strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Regulacja ta w świetle art. 33 § 1 p.p.s.a. stosuje się do uczestników postępowania, którzy występują w nim na prawach strony. Z kolei z art. 200 i art. 201 p.p.s.a. wynika, w razie uwzględnienia skargi, obowiązek zwrotu przez organ kosztów poniesionych przez skarżącego. Żaden z tych przypadków nie zachodzi w niniejszej sprawie, bowiem wniosek o zasądzenie kosztów procesu pochodzi od uczestnika postępowania. Zatem nie mógł on podlegać rozpatrzeniu i stanowić przedmiotu dodatkowego rozstrzygnięcia w wyroku. Poza tym w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym co do zasady w ogóle nie jest możliwe zasądzenie kosztów postępowania na rzecz uczestnika, bez względu na wynik sprawy, bowiem nie istnieją jakiekolwiek przepisy szczególne uzasadniające zasądzenie tak od strony skarżącej, jak i od organu na rzecz uczestnika postępowania kosztów za postępowanie przed sądem pierwszej instancji.