II SA/Po 225/22

Dnia 7 lipca 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz (spr.) Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 lipca 2022 roku sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie z dnia 17 marca 2022 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. Wnioskiem z dnia 28 stycznia 2022 r. J. K. (dalej tez jako skarżący) zwrócił się do Wójta Gminy [...] (dalej Wójt) o udostępnienie informacji publicznej: • czy T. R. zgłosił do opodatkowania budynek gospodarczy oddany do użytku w maju 2021 r.? Czy budynek ten jest opodatkowany jako budynek gospodarczy, czy jako budynek mieszkalny? • czy T. R. zgłosił powierzchnie użytkowe budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego (jako magazyny) wykorzystywane bezspornie do działalności gospodarczej w latach 2020 - 2021 (tak wynika z dokumentów organów nadzoru budowlanego) do opodatkowania? • czy T. R. zgłosił wszystkie budowle "M. " (food trucki - [...] szt., toalety, pawilon handlowy, szambo, pergole itp.) wykorzystywane bezspornie do działalności gospodarczej w latach 2020 - 2021 (tak wynika z dokumentów organów nadzoru budowlanego) do opodatkowania? (2% wartości budowli)? • czy T. R. zgłosił wszystkie grunty wykorzystywane bezspornie do działalności gospodarczej w latach 2020 - 2021 (tak wynika z dokumentów organów nadzoru budowlanego) do opodatkowania? • decyzji podatkowych Wójta Gminy [...] ustalających podatek od nieruchomości dla T. R. za lata 2020 - 2022 r. Wójt pismem z dnia 01 lutego 2022 r. wezwał J. K. o wyjaśnienie, czy wnioskodawca zwraca się o udostępnienie informacji publicznej w swoim imieniu, czy też jako pełnomocnik oraz wskazał, że sprawa zostanie załatwiona do 28 lutego 2022 r. W dniu 22 lutego 2022r. do Urzędu Gminy [...] wpłynął kolejny wniosek o udostępnienie informacji publicznej, w którym J. K. wskazał, że występuje wyłącznie w swoim imieniu. Wniosek ten jest tożsamy treścią z wnioskiem z 28 stycznia 2022 r. Decyzją z dnia 28 lutego 2022 r. nr [...] Wójt Gminy [...] działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021r., poz. 735 ze zm.) - dalej k.p.a. i art. 16 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 5 ust.1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2020r. poz. 2176 ze zm. dalej u.d.i p.) oraz w zw. z art. 293 § 1 i art. 294 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. 2021, poz. 1540 ze zm., dalej O.p.) odmówił J. K. udostępnienia informacji publicznej. Dokonując analizy merytorycznej wniosku organ ustalił, że przedmiot żądania dotyczy podania informacji dotyczących nieruchomości stanowiących własność osoby fizycznej Pana T. R., które to informacje wynikają z informacji podatkowej Podatnika (właściciela nieruchomości) i podlegają ochronie objętej odrębną ustawą, a mianowicie ustawą Ordynacja podatkowa. Organ podkreślił, że zgodnie z art. 293 § 1 O.p. "indywidualne dane zawarte w deklaracji oraz innych dokumentach składanych przez podatników, płatników lub inkasentów objęte są tajemnicą skarbową, do przestrzegania której zobowiązani są m.in. wójtowie, burmistrzowie czy prezydenci miast". W tej sytuacji w myśl art. 5 ust. 1 u.d.i p., który stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych również w przepisach o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych Wójt odmówił udzielenia żądanych informacji. J. K. wniósł odwołanie od ww. decyzji, żądając jej uchylenia w całości. Motywując odwołanie wskazał, że nie jest zadowolony z wydanej decyzji. Podał, że istota sporu sprowadza się do pytania: czy akta administracyjne, w szczególności zaś orzeczenia administracyjne, są informacją publiczną w rozumieniu ustawy? W jego ocenie żądane kopie orzeczeń (kopie decyzji podatkowych) są informacją publiczną, co wynika wprost z art. 6 ust. 1 pkt 4) lit. a u.d.i.p. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej SKO lub Kolegium) decyzja z 17 marca 2022 r. nr [...], działając na podstawie art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r., póz. 570) i § 1 pkt 15 lit. b) rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U. Nr 198, póz. 1925) art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2017 r., póz. 1257), w zw. z art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 293 § 1 O.p. orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. W ocenie Kolegium w rozpatrywanej sprawie organ prawidłowo uznał, że wnioskowaną przez J. K. informację należy zaliczyć do objętych tajemnicą skarbową na podstawie art. 293 § 1 O.p. i słusznie stwierdził, że jest to informacja dotycząca indywidualnych danych podatnika zawarta w złożonych przez niego informacjach podatkowych, o których mowa w art. 6 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. Kolegium zgodziło się z organem I instancji, że istotę tajemnicy skarbowej uregulowanej w tym przepisie stanowi wyłączenie indywidualnych danych zawartych we wszelkiego rodzaju dokumentach, które podatnik składa organowi podatkowemu, a także tych, które znajdują się w dokumentach organu podatkowego lub pozyskiwanych przez ten organ informacji na temat tych danych. Niewątpliwie bowiem udzielenie przez organ informacji dotyczącej tego, jakie nieruchomości zgłosił do opodatkowania Pan T. R. i treści wydanych w tej sprawie decyzji, nastąpiłoby na podstawie informacji podatkowych złożonych przez podatnika, o których mowa w art. 293 § 1 O.p., które na podstawie tego przepisu objęte są tajemnicą skarbową. J. K. nie żądał zbiorczego zestawienia danych, ale informacji dotyczących ściśle przez niego oznaczonych nieruchomości stanowiących własność innej osoby. Prawo do informacji publicznej podlega w takiej sytuacji ograniczeniu na mocy art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 293 § 1 O.p. Na marginesie SKO wskazało, iż odnośnie podatników prowadzących działalność gospodarczą art. 293 § 3 O.p. przewiduje możliwość ujawnienia informacji objętych tajemnicą skarbową, ale jedynie kontrahentowi takiego podatnika, czyli podmiotowi, z którym podatnik zawarł umowę handlową. Organ podatkowy, na wniosek kontrahenta podatnika prowadzącego działalność gospodarczą, wydaje zaświadczenie w zakresie informacji, o których mowa w art. 293 § 3 O.p. W przypadku gdy wniosek dotyczy deklaracji lub innego dokumentu, których termin złożenia nie upłynął, a podatnik nie złożył takiej deklaracji lub innego dokumentu, organ podatkowy odmawia wydania zaświadczenia (art. 306ia O.p.). Skoro ustawodawca ograniczył krąg podmiotów, które mogą żądać informacji w trybie przepisu art. 306ia w zw. z art. 293 § 3 O.p., Kolegium uznało, że żądanie informacji o innym podmiocie niż "kontrahent" nie mieści się w dyspozycji analizowanych przepisów. J. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na decyzję SKO z dnia 17 marca 2022 r. wnosząc o jej uchylenie, jak i poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy [...] i zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania. Uzasadniając skargę podał, że granice ujawnienia informacji zakreśla art. 5 u.d.i.p., który ogranicza (lecz nie wyłącza) możliwość udostępnienia informacji ze względu na przepisy ustawy o ochronie informacji niejawnych. Dotyczy to także danych osobowych chronionych przez ustawę o ochronie danych osobowych i ustawy Ordynacja podatkowa, czemu skarżący nie zaprzecza. Jednak w wypadku gdy informacja nie może być udostępnione ze względu na to, że dokument zawiera dane wrażliwe, organ powinien ją tak przetworzyć aby sama treść informacji bez danych wrażliwych mogła być udostępniona. Zdaniem skarżącego odpowiedź na proste pytanie (tak lub nie) nie naruszy tajemnicy skarbowej. Decyzja podatkowa, jak każda inna decyzja, jest informacją publiczną, a dane wrażliwe należało zanonimizować. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Na wstępie wyjaśnić należy, iż zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 – dalej p.p.s.a.) kontrola sądu administracyjnego polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych pod względem ich zgodności z przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a. ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Problematyka dostępu do informacji publicznej uregulowana została w przepisach u.d.i.p. Zgodnie z art. 1 powołanej ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Orzecznictwo sądów administracyjnych uszczegółowiło tę definicję wskazując, że informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swych kompetencji. Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób go dotyczących. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. Udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej. Obowiązek wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział tylko w takim wypadku, gdy informacja, której udostępnienia żąda określony podmiot, jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia. Jednocześnie należy zaznaczyć, że dysponent informacji publicznej jest zobowiązany do jej udostępnienia tylko wtedy, gdy informacja ta nie została wcześniej udostępniona i nie funkcjonuje w obiegu publicznym, co nie pozwala zainteresowanemu zapoznać się z jej treścią inaczej niż wskutek złożenia wniosku do odpowiedniego organu o udzielenie informacji. katalog podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej został określony w art. 4 u.d.i.p. Kwestią sporną w niniejszej sprawie nie było to, czy dane, o których udostępnienie wnioskował Skarżący, są informacją publiczną i czy organy administracji skarbowej są podmiotami zobowiązanymi do udzielenia takiej informacji, lecz to, czy ze względu na treść przepisu art. 293 O.p. (zasady ochrony tajemnicy skarbowej) w niniejszej sprawie zasadnie odmówiono udostępnienia informacji publicznej w żądanym przez wnioskującego zakresie. Zgodnie z art. 5 ust. 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. W takich przypadkach organ zobowiązany jest odmówić udostępnienia informacji publicznej, na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Przepisy te stanowiły podstawę prawną zaskarżonej decyzji. Organy orzekające stwierdziły bowiem, że wnioskowane informacje objęte są tajemnicą skarbową w rozumieniu art. 293 § 1 O.p. Zgodnie z tym przepisem indywidualne dane zawarte w deklaracji oraz innych dokumentach składanych przez podatników objęte są tajemnicą skarbową. W ocenie skarżącego skoro wnioskowane informacje dotyczą decyzji podatkowych to mogą zostać zanonimizowane i udostępnione w trybie u.d.i.p. tak jak np. decyzje administracyjne. Sąd nie zgadza się ze skarżącym i podziela stanowisko organów wyrażone w zaskarżonych decyzjach. Analiza przepisów O.p., w których unormowane zostały zasady udostępniania informacji objętych tajemnicą skarbową, prowadzi do wniosku, że zakres tajemnicy skarbowej należy rozumieć możliwie szeroko i dotyczy wszelkich danych dotyczących skonkretyzowanego obowiązku podatkowego. W wyroku z 20 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1785/15, Naczelny Sąd Administracyjny przekonująco argumentował, że indywidualne dane objęte tajemnicą skarbową to w szczególności dane osobowe, takie jak imiona, nazwiska, numer PESEL, NIP. Nie można jednak ograniczać zakresu tajemnicy skarbowej tylko do tego rodzaju danych. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił wyrażony w doktrynie i orzecznictwie pogląd, że zakres tajemnicy skarbowej jest bardzo szeroki. Obejmuje ona indywidualne dane, czyli fakty, liczby i informacje, dotyczące materiałów służących do ustalania obowiązku podatkowego oraz przekształcenia go w zobowiązanie podatkowe. Dane objęte tajemnicą skarbową dotyczą w zasadzie pełnej treści dokumentów składanych przez podatników, płatników lub inkasentów (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 3 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Op 52/13, a także: C. Kosikowski [w:] C. Kosikowski, L. Etel i inni, Ordynacja podatkowa. Komentarz, Warszawa 2013, s. 1474 oraz: B. Adamiak, J. Borkowski, R. Mastalski, J. Zubrzycki, Ordynacja podatkowa, Warszawa 2009, s. 1106). W trybie u.d.i.p. nie mogą być ujawnione indywidualne dane podatnika, płatnika, inkasenta, znajdujące się w posiadaniu organu podatkowego; można je ujawnić tylko w formie zbiorczej. Nie mogą być też ujawniane dane zawarte w rozstrzygnięciu organu podatkowego w sprawie indywidualnego wymiaru podatku przez konkretnego podatnika, a nawet dane dotyczące numerów poszczególnych spraw podatkowych, dat wszczęcia i zakończenia indywidualnych postępowań podatkowych, gdyż są one danymi, o których mowa w art. 293 § 2 O.p. i stanowią tajemnicę skarbową (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 3 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Op 52/13 oraz powołane tam orzecznictwo, a także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Po 1230/11). W wyroku z 21 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 246/17, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że tajemnica skarbowa obejmuje dane, czyli fakty, liczby i informacje dotyczące materiałów służących do ustalania obowiązku podatkowego oraz przekształcenia go w zobowiązanie podatkowe. Dane objęte tajemnicą skarbową dotyczą w zasadzie pełnej treści dokumentów składanych przez podatników, płatników lub inkasentów. Obejmują one bowiem zawsze dane odnoszące się do konkretnego podmiotu (w tym sensie są danymi indywidualnymi) i dotyczą źródeł i wysokości osiąganych przychodów oraz rodzajów i wysokości poniesionych wydatków (kosztów), także opłaconych zaliczek na podatek. NSA wskazał, że tajemnica skarbowa stanowi szczególny rodzaj tajemnicy służbowej, zatem jej granice muszą być zakreślone szeroko. Z opodatkowaniem związane są bowiem zjawiska gospodarcze, a niejednokrotnie wiąże się ono z indywidualnymi przejawami życia jednostki, co wymaga ścisłego przestrzegania zawodowej dyskrecji dotyczącej wszelkich informacji, jakie pozyskiwane są dla potrzeb stosowania prawa podatkowego. (por. R. Mastalski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, R. Mastalski, J. Zubrzycki, Ordynacja podatkowa, Komentarz, 2011, str. 1162). Podobne stanowisko zajął też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 1844/18, podkreślając, że w trybie u.d.i.p. mogą być udzielane jedynie informacje zbiorcze o podatnikach, nie mogą być natomiast udzielane żadne informacje odnoszące się do danego podmiotu. W związku z powyższym prawidłowo organy orzekające argumentowały, że wskazane we wniosku J. K. dane nie mają charakteru informacji zbiorczych gdyż dotyczą konkretnego, możliwego do łatwej identyfikacji podmiotu (tutaj T. R.) będącego zobowiązanym do realizacji obowiązku podatkowego dla danej nieruchomości. Wobec tego zasadnie uznano, że zapytanie dotyczyło w istocie danych dotyczących konkretnego, oznaczonego podatnika, gdyż łatwość połączenia danych z konkretnym podmiotem nie daje możliwości uznania oczekiwanych przez wnioskodawcę danych jako anonimowych, dotyczących niemożliwego do zidentyfikowania podatnika. Nie są one więc danymi zbiorczymi lecz indywidualnymi. Nie było też możliwe zanonimizowanie tych danych w taki sposób, żeby udostępnić żądaną informację, skoro zadane pytania dotyczyły konkretnej osoby i żądano odpowiedzi "tak lub nie". Zakres informacji żądanych przez skarżącego był chroniony tajemnicą skarbową, skoro dotyczył wypełniania obowiązków podatkowych przez T. R., "zgłoszenia" przez niego konkretnych budynków i budowli do opodatkowania. Reasumując w ocenie Sądu organy zasadnie odmówiły skarżącemu udostępnienia informacji publicznej. Zapytanie J. K. dotyczyło w istocie danych dotyczących konkretnego, oznaczonego podatnika, gdyż łatwość połączenia danych z konkretnym podmiotem nie daje możliwości uznania oczekiwanych przez wnioskodawcę danych jako anonimowych, dotyczących niemożliwego do zidentyfikowania podatnika. Nie są one więc danymi zbiorczymi lecz indywidualnymi. Nie podlegały one udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Mając powyższe na uwadze, Sąd skargę oddalił, na podstawie art. 151 p.p.s.a.