II SA/Po 228/21

Dnia 7 lipca 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 lipca 2021 roku sprawy ze skargi G. P. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie wezwania do usunięcia braków formalnych oddala skargę. W związku z wniesieniem w dniu [...] grudnia 2020 r. skargi na działalność Sołtysa [...], gm. P., Rada Gminy P. (zwana dalej "Radą") w dniu [...] grudnia 2020 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie wezwania do usunięcia braków formalnych (zwaną dalej "uchwałą"). W podstawie prawnej uchwały wskazano art. 63, art. 64 § 2, art. 227, art. 228, art. 229 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zmianami, zwanej dalej "k.p.a.") oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 713 ze zmianami, zwanej dalej "u.s.g."). Z treści § 1 uchwały wynika, że skarżący został wezwany do usunięcia braków formalnych tj. opatrzenie kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym, lub uwierzytelniane w sposób zapewniający możliwość potwierdzenia pochodzenia i integralności weryfikowalnych danych w postaci elektronicznej trzech skarg z dnia [...] grudnia 2020 r. na niezgodne z prawem zachowanie Sołtysa [...]. W § 2 przedmiotowej uchwały wskazano rygor pozostawienia skargi bez rozpoznania. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] Wojewoda (zwany dalej "Wojewodą" lub "organem nadzoru") orzekł o nieważności uchwały Rady ze względu na istotne naruszenie prawa. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że zastosowanie przepisów k.p.a. wskazanych w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały miało miejsce z istotnym naruszeniem prawa. Uchwała miała naruszyć § 5 i 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 8 stycznia 2002 r. w sprawie organizacji przyjmowania i rozpatrywania skarg i wniosków (Dz. U. z 2002 r. Nr 5, poz. 46, zwanego dalej "rozporządzeniem"). Kwestie dotyczące postępowania ze skarg określonych w dziale VIII. k.p.a. oraz we wskazanym rozporządzeniu nie przewidują szczególnych wymogów formalnych co do tych skarg. Przepisy powołanego rozporządzenia posiadają autonomiczne regulacje w tej sprawie. Do postępowania uproszczonego jednoinstancyjnego tj. postępowania skargowo-wnioskowego nie stosuje się przepisów o postępowaniu administracyjnym jurysdykcyjnym. Zdaniem Wojewody, przepisy dotyczące uzupełnienia braków formalnych z k.p.a. dotyczą jedynie podań składanych w postępowaniu administracyjnym. Nie można tego odnosić do postępowania ze skarg, czy wniosków z działu VIII. k.p.a. Tym samym Rada nie miała podstawy prawnej do tego, aby wzywać Skarżącego do uzupełnienia braków formalnych. W związku z podjęciem uchwały w sprawie wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Gmina P. (zwana dalej "Skarżącą") reprezentowana przez Wójta, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zarzucając organowi nadzoru rażące naruszenie przepisów prawa materialnego: 1) art. 63 § 1 i 3a, art. 64 § 2, art. 227, art. 228, art. 229 k.p.a. przez przyjęcie, iż skarga nieopatrzona podpisem skarżącego nie powinna podlegać uzupełnieniu o powyższy podpis; 2) art. 91 u.s.g. przez przyjęcie, że przedmiotowa uchwała Rady jest sprzeczna z prawem. Na tej podstawie Wójt Gminy P. wniósł o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu stwierdzono, że do postępowania niejurysdykcyjnego znajdują także zastosowanie przepisy działu II. k.p.a., gdyż przepisy działu VIII. k.p.a. nie zawierają regulacji, w której kwestie braków formalnych byłyby uregulowane. Do przepisów k.p.a. wprowadzono obowiązek wezwania do usunięcia braków formalnych przez należyte podpisanie podania, które wpłynęło do organu administracji publicznej drogą elektroniczną. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując jednocześnie swoje stanowisko w zakwestionowanym akcie. Organ nadzoru stwierdził, że zawarty w art. 221 k.p.a. zwrot "na zasadach określonych przepisami niniejszego działu" czyni dział VIII. k.p.a. odrębną regulacją normatywną, do której nie znajduje zastosowanie dział II. k.p.a. Zdaniem Wojewody, powoływane już rozporządzenie ma charakter komplementarny względem działu VIII. k.p.a., co podkreśla także to, że jeżeli ustawodawca stosuje przepisy działu II. k.p.a. to wyraźnie na to wskazuje (np. w zakresie ponaglenia). Organ nadzoru wyłożył także zasadnicze różnice pomiędzy postępowaniem jurysdykcyjnym, a postępowaniem niejurysdykcyjnym dla uzasadnienia powodu czyniącym niemożliwym odpowiednie stosowanie działu II. k.p.a. do postępowania ze skarg i wniosków. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępnie należy zwrócić uwagę, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zmianami). Zgodnie z powołanym przepisem: "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów". W związku z tym zarządzeniem z dnia [...] maja 2021 r. Przewodniczący Wydziału II. tut. Sądu skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w dniu [...] lipca 2021 r. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zmianami, zwanej dalej "p.p.s.a.") w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany granicami skargi, w związku z czym zarzuty podniesione w jej treści nie wyznaczają kierunku analizy podejmowanej przez Sąd. Relacja nadzoru jaka zawiązuje się pomiędzy Wojewodą a Skarżącą prowadzi do możliwości stwierdzenia nieważności uchwały w sytuacji jej niezgodności z prawem na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g. O legitymacji prawnej Skarżącej w zakresie zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody do sądu administracyjnego świadczy treść art. 98 ust. 1 w związku z ust. 3 u.s.g. Powołany przepis stanowi: "Rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy, w tym rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 96 ust. 2 i art. 97 ust. 1, a także stanowisko zajęte w trybie art. 89, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia." Uprawnienie Skarżącej wynika bezpośrednio z drugiej z powołanych wyżej jednostek redakcyjnych - "Do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze." Wojewoda stwierdził nieważność uchwały Rady w drodze rozstrzygnięcia nadzorczego. Ten fakt otworzył Skarżącej drogę do zakwestionowania tego środka nadzoru nad nią jako jednostką samorządu terytorialnego, gdyż stanowi to wyraz konstytucyjnej ochrony samodzielności administracji zdecentralizowanej (zob. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 29 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 432/18, dostępny na stronie: https://cbois.nsa.gov.pl – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Przedmiotem zaskarżenia jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody, w którym orzeczono o stwierdzeniu nieważności uchwały, która wzywała osobę wnoszącą skargę na działalność Sołtysa [...]. W ocenie Sądu w składzie orzekającym żaden argument przedstawiony przez Wójta Gminy P. nie zasługiwał na uwzględnienie. Stanowisko Sądu wynika z następującej argumentacji. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na przepis art. 1 i 2 k.p.a., które określają przedmiot regulacji tego aktu normatywnego. Zgodnie z art. 1 pkt 1 k.p.a.: "Kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych albo załatwianych milcząco". Z kolei drugi z powołanych wyżej przepisów stanowi: "Kodeks postępowania administracyjnego normuje ponadto postępowanie w sprawie skarg i wniosków (Dział VIII) przed organami państwowymi, organami jednostek samorządu terytorialnego oraz przed organami organizacji społecznych". Już sama wykładnia językowa artykułuje odrębność obu tych trybów. Postępowanie administracyjne regulowane w dziale II. k.p.a. dotyczy trybu zastosowania przepisów materialnego prawa administracyjnego, w którym to trybie dochodzi do urzeczywistnienia treści normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Innymi słowy, w postępowaniu administracyjnym dochodzi do konkretyzacji praw lub obowiązków przesądzając o sytuacji prawnej strony, która ze względu na swój interes prawny (art. 28 k.p.a.), czy też obowiązek wynikający z przepisów prawa może żądać od organu administracji publicznej określonego działania, ale także, którego interesu prawnego lub obowiązku postępowanie dotyczy. Postępowanie skargowo-wnioskowe, które w doktrynie określa się także mianem "postępowania niejurysdykcyjnego" nie prowadzi do konkretyzacji praw lub obowiązków. Zasadnie przedstawił to Wojewoda w odpowiedzi na skargę, że osoba składająca skargę z działu VIII. k.p.a. nie musi posiadać interesu prawnego z art. 28 k.p.a. Rozpoznanie skargi, której przedmiotem może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw nie prowadzi do zmiany sytuacji prawnej wnoszącego tę skargę. Warto podkreślić, że postępowanie skargowo-wnioskowe określa się także mianem "kontroli społecznej administracji", co dodatkowo uzasadnia odformalizowanie trybu przewidzianego dla wniesienia skarg czy wniosków. Środki przewidziane w dziale VIII. k.p.a. mają na celu poprawienie działalności administracji publicznej, czy też piętnowanie jej wad. Celem skarg i wniosków, czy też petycji jest doprowadzenie do realnych zmian w konkretnym przejawie działalności albo zaniechaniu administracji publicznej. Uwzględnienie wniesionych środków nie prowadzi jednak do konkretyzacji praw lub obowiązków o charakterze publicznoprawnym. W tym miejscu należy się odnieść do orzeczeń sądowych, które zdaniem Skarżącej miały dowodzić prawdziwości jej twierdzeń. Skarżąca, zdaje się, w inny sposób odczytała zamysł wynikający z powołanych przez nią orzeczeń. Zastosowanie przepisu art. 64 k.p.a. w związku z wniesieniem skargi z działu VIII. k.p.a. może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy żądanie wyrażone w tej "skardze" jest niesprecyzowane na tyle, że nie da się rozróżnić czy złożone pismo należy kwalifikować jako faktycznie skargę z działu VIII. k.p.a., czy podanie inicjujące postępowanie administracyjne. Obowiązek ten jest także podyktowany treścią normy z art. 222 k.p.a.: "O tym, czy pismo jest skargą albo wnioskiem, decyduje treść pisma, a nie jego forma zewnętrzna." Jeżeli w wyniku uzupełnienia "skargi" zostanie wyrażona wola konkretyzacji normy prawa materialnego przez przyznanie np. uprawnienia, które ma swoje umocowanie w przepisach prawa materialnego zmierzając tym samym do wydania decyzji, taką "skargę" należy w świetle art. 233 k.p.a potraktować jako wniosek o wszczęcie postępowania (podanie). Następne przepisy traktują o właściwej kwalifikacji takiej skargi – pismo złożone w toku postępowania administracyjnego (art. 234 k.p.a.), wniosek o wznowienie postępowania, stwierdzenie nieważności decyzji, zmianę albo uchylenie decyzji ostatecznej (art. 235 k.p.a.). Wykładnia językowa i celowościowa wyraźnie rozróżniają oba reżimy prawne rozpoznania sprawy, z którą przychodzi do organu administracji publicznej podmiot prawa. Ustawodawca sam przyznaje pierwszeństwo postępowaniu administracyjnemu (art. 233 k.p.a.), gdyż załatwienie sprawy w trybie skargowo-wnioskowym nie przesądza o prawach lub obowiązkach strony (zob. wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 1939/16, dostępny w CBOSA). Warte ponownego zaznaczenia jest to, że jeśli pismo zatytułowane "skarga" nie precyzuje żądania, a ustawodawca przyznaje pierwszeństwo postępowania administracyjnego przed postępowaniem niejurysdykcyjnym, zastosowanie przepisów działu II. k.p.a. dotyczące między innymi wezwania do uzupełnienia braków formalnych (art. 64 k.p.a.) jest dopuszczone. Taki właśnie wniosek wynika z powołanych orzeczeń (sygn. akt II SAB/Lu 14/13, sygn. akt I OSK 1097/09), których interpretacja przedstawiona przez Skarżącą nie może znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie. Treść skargi na działalność Sołtysa [...] nie budziła wątpliwości i Rada oraz Wójt Gminy P. należycie zakwalifikowali ten środek jako skargę z działu VIII. k.p.a. Przedstawione na początku części rozważeniowej niniejszego uzasadnienia rozróżnienie postępowania jurysdykcyjnego (administracyjnego) i postępowania niejurysdykcyjnego (skargowo-wnioskowego) przez umieszczenie ich w odrębnych jednostkach redakcyjnych (odpowiednio art. 1 pkt 1 oraz art. 2 k.p.a.) prowadzi w myśl wykładni systemowej do tożsamych wniosków o odrębności obu tych trybów. Organ nadzoru zasadnie podkreślił to, że przepis art. 221 § 1 k.p.a. otwierający dział VIII. stanowi autonomiczną regulację względem postępowania jurysdykcyjnego poprzez sformułowanie "na zasadach określonych przepisami niniejszego działu". Przywołane sformułowanie akcentuje wolę ustawodawcy, aby tryb postępowania uregulowanego w dziale VIII. k.p.a. toczyło się według przepisów następujących po art. 221 § 1 k.p.a. Dowodzi temu także delegacja ustawowa zawarta w art. 226 k.p.a.: "Rada Ministrów wyda, w drodze rozporządzenia, przepisy o organizacji przyjmowania i rozpatrywania skarg i wniosków". Powoływane w zaskarżony rozstrzygnięciu nadzorczym rozporządzenie reguluje w sposób autonomiczny postępowanie związane z przyjęciem i rozpoznaniem środków z działu VIII. k.p.a. Należy zwrócić przede wszystkim uwagę na treść § 5 i § 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia, które stawiają niewygórowane wymagania formalne dla skarg i wniosków. Prawodawca tego aktu normatywnego ustanowił niezależnie od art. 64 k.p.a. okoliczności oraz tryb wzywania do uzupełnienia braków formalnych. Zasadnie zwrócił na to uwagę Wojewoda kwestionując uchwałę, o której orzekł nieważność. Stanowisko Wojewody jest tym bardziej uzasadnione, że gdyby przyjąć punkt widzenia Skarżącej o stosowaniu przepisu art. 64 k.p.a. doszłoby do absurdalnego rozwiązania, w którym mowa jest o dwóch sprzecznych trybach rozpatrywania skarg i wniosków. To z kolei przeczyłoby koncepcji racjonalnego prawodawcy. Ponieważ ustawodawca zobligował Radę Ministrów do wydania przedmiotowego rozporządzenia, należy uznać, że to właśnie w tym trybie uregulowanym w rozporządzeniu należy procedować skargi i wnioski. Przedstawione powyżej stanowisko orzecznictwa znajduje potwierdzenie w licznej literaturze. Skoro przepis art. 63 § 1 k.p.a. nie stanowi katalogu zamkniętego, to należy zgodzić się z konstatacją, że w rozumieniu tego przepisu podaniem "są wszelkiego rodzaju oświadczenia stron oraz innych uczestników postępowania, składane organowi administracji prowadzącemu postępowanie." (R. Hauser [w:] A. Łopatka, A. Wróbel, S. Kiewlicz (red.), Państwo prawa, administracja sądownictwo. Prace dedykowane Prof. dr. hab. Januszowi Łętowskiemu w 60. rocznicę urodzin, Warszawa 1999, s. 326). Za takie oświadczenie nie może uchodzić skarga ani wniosek z działu VIII. k.p.a. (W. Hrynicki, Zasadność wezwań w sprawach niepodpisanych skarg, wniosków i petycji – przyczynek do dyskusji, "Acta Iuris Stetiniensis" 3/2018, s. 88). Podsumowując, odrębność trybów z działu II. i działu VIII. k.p.a. prowadzi do jednoznacznego wniosku, że nie można stosować przepisów o wezwaniu do uzupełnienia braków formalnych skargi w świetle przepisów regulujących administracyjne postępowanie jurysdykcyjne. Różnica tych trybów wynika przede wszystkim z odrębności celów, jakim mają służyć. Pierwszy służy konkretyzacji publicznoprawnych praw i obowiązków, drugie – ocenie działalności administracji publicznej, bez realnego wpływu na sytuację prawną stron. To z kolei znajduje odzwierciedlenie w zapadłych rozstrzygnięciach wieńczących oba tryby postępowań. W postępowaniu administracyjnym wydaje się decyzję, która jak wskazano w art. 1 pkt 1 k.p.a. rozstrzyga sprawę co do istoty przesądzając o ostatecznym kształcie praw i obowiązków. "Tryb skargowo-wnioskowy i postępowanie administracyjne oraz sądowoadministracyjne to odrębne instytucje, w różny sposób realizujące przepisy konstytucyjne. Informacja o załatwieniu wniosku nie jest merytorycznym załatwieniem sprawy tylko czynnością materialno-techniczną." (wyrok NSA z dnia 14 października 2010 r., sygn. akt II OSK 2020/10, dostępny w CBOSA). Tak samo informacja o rozpoznaniu skargi jest jedynie czynnością materialno-techniczną. Mając powyższe na uwadze Sąd doszedł do przekonania o niezasadności zarzutów podniesionych w skardze. Kierując się treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie znalazł także innych podstaw do uchylenia rozstrzygnięcia nadzorczego. To prowadzi do wniosku, iż zakwestionowany akt nadzoru nad jednostką samorządu terytorialnego odpowiada prawu. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę, o czym orzeczono w sentencji wyroku.