II SA/Po 253/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia NSA Barbara Kamieńska (spr.) Sędzia WSA Barbara Drzazga Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 06 listopada 2007 r. przy udziale sprawy ze skargi M.N. na uchwałę Rady Miejskiej w G. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; oddala skargę /-/ B. Drzazga /-/ E. Podrazik /-/ B. Kamieńska Rada Miejska w G. na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze z,.), art. 14 ust. 8, art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) w zw. z uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w G. z dnia [...] r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obszarów w miejscowościach K., W., K., S., P., S., M. i w mieście G. oraz uchwała nr [...] Rady Miejskiej w G. z dnia [...] r. w sprawie zmiany uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planów zagospodarowania przestrzennego dnia [...] r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy G. dla obszarów w miejscowościach K., W., S., P., S., M. i w mieście G.. Skargę na powyższą uchwałę wniósł M. N., właściciel nieruchomości oznaczonej numerem geodezyjnym nr [...] położonej we wsi K., po uprzednim wezwaniu organu Gminy do usunięcia naruszenia prawa. Wezwanie to Rada Miejska w G. uchwałą nr [...] z dnia [...] r. uznała za nieuzasadnione. Skarżący zarzucił, że zaskarżona uchwała w przedmiocie planu narusza art. 64 Konstytucji R.P., ponieważ ogranicza przysługujące mu prawo własności "w sposób uniemożliwiający z dalszego niezakłóconego korzystania". Zarzut ten dotyczy przeznaczenia w planie środka północnej części jego działki na drogi, mimo że "wokół nieruchomości skarżącego znajdują się puste pola, działki niezabudowane i można w sposób dowolny zaplanować na tych terenach konieczne drogi (...) by nie kolidowały z nieruchomościami już zabudowanymi i zagospodarowanymi". Skarżący poinformował, że w sprawie drogi zlokalizowanej w części północnej działki toczy się odrębne postępowanie administracyjne. Decyzję lokalizacyjną wydaną przez Ministra Budownictwa zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wszyscy właściciele nieruchomości położonych przy drodze krajowej nr [...]. Lokalizacja drogi równoległej do drogi krajowej nr [...] łączy się z utratą przez wielu właścicieli nieruchomości zjazdów bezpośrednich. Do tej grupy właścicieli zalicza się skarżący, gdyż "nie będzie mógł w przyszłości prowadzić działalności gospodarczej polegającej na prowadzeniu np. stacji dystrybucji gazu LPG, czy hotelu, a taki ma zamiar". W ocenie skarżącego, prawo do swobodnego dysponowania jego własnością narusza "również lokalizowanie na terenie skarżącego w miejscu, gdzie obecnie ma sad i ogród warzywny, terenów parku ogólnodostępnego". Zaskarżona uchwała narusza także art. 32 Konstytucji R.P., ponieważ nie traktuje w równy sposób wszystkich właścicieli działek. Utworzenie publicznych dróg dojazdowych w celu zapewnienia dogodnego dostępu mieszkańców do terenów parkowych jest korzystne dla przyszłych właścicieli działek zabudowy jednorodzinnej "niosą przekaz, że skarżący musi podporządkować własne interesy po to, by inni obywatele odnosili jakieś korzyści (...) musi zgodzić się na rozwiązania ujęte w miejscowym planie po to, by okoliczne działki stały się bardziej atrakcyjne do zbycia". Przy podejmowaniu uchwały w przedmiocie planu, organ nie brał pod uwagę tego, że nieruchomość skarżącego warta [...] złotych, znacznie straci na wartości. Nie rozważono nadto, czy Gmina będzie w stanie ponieść koszty ewentualnych odszkodowań należnych skarżącemu w przypadku wykonania planu. W ocenie skarżącego zaskarżona uchwała nie jest też zgodna z art. 7 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, gdyż zapadła bez rozpatrzenia uzasadnionych interesów osób trzecich. Rada Miejska nie dokonała analizy terenu, na którym ma zostać usytuowana droga dojazdowa, celem stwierdzenia, czy istnieje możliwość takiego przeprowadzenia drogi, by nie naruszała uzasadnionego interesu skarżącego właściciela gruntu. Poza tym środki na pokrycie szkody wynikłej dla właściciela na skutek wybudowania drogi "nie zostały uwzględnione w planach zagospodarowania przestrzennego". Rada Miejska w G. wniosła o oddalenie skargi. Podkreśliła, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa skarżący złożył przed wejściem w życie uchwały. Została ona opublikowana w dniu [...] r. w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego Nr 42, poz. 1052. W trakcie procedury sporządzania planu M. N., w trybie art. 17 pkt 11 i 18 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wniósł uwagi do projektu planu. Wbrew twierdzeniom skarżącego uwagi te Rada wnikliwie rozpatrzyła, czemu dała wyraz w punkcie 15 załącznika nr 10 do zaskarżonej uchwały, wydanej zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zawierającej uzasadnienie faktyczne i prawne. Rada Miejska podtrzymała stanowisko tam wyrażone. Zarzut nierównego traktowania skarżącego i właścicieli sąsiednich nieruchomości jest nietrafny, ponieważ kwestionowana droga lokalna ma przebiegać przez wszystkie sąsiednie działki. Straty wynikłe z ewentualnego zmniejszenia wartości nieruchomości względnie z ograniczenia możliwości korzystania z nieruchomości mogą być wyrównane w trybie przepisów art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Toczy się przed organem nadzoru budowlanego postępowanie w sprawie samowolnej zmiany przez M. N. sposobu użytkowania budynku, wybudowanego w oparciu o pozwolenie na budowę budynku gospodarczego w ramach siedliska rolniczego, na hurtownię [...]. W poprzednio obowiązującym miejscowym ogólnym planie zagospodarowania przestrzennego gminy G. z 1994 r. działka skarżącego położona była na terenie upraw polowych, ogrodniczych (R). Dopiero zaskarżona uchwała planistyczna przeznacza znaczną część działki skarżącego pod usługi i przemysł, co umożliwi mu legalne prowadzenie działalności gospodarczej. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji w zakresie dróg krajowych Rada stwierdziła, że nie ma bezpośredniego związku między kwestionowaną uchwałą w przedmiocie planu miejscowego, a toczącym się postępowaniem administracyjnym w sprawie lokalizacji drogi. Zgodnie z art. 10 tej ustawy, w sprawach dotyczących lokalizacji dróg nie stosuje się przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym. Co do oceny bezzasadności kwestionowania przez skarżącego poszerzenia w planie drogi krajowej o drogę równoległą Rada odwołała się także do argumentów zawartych w punkcie 15 załącznika nr 10 uchwały w sprawie zarzutów. Podkreślono też, że w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy G., obsługę wszystkich terenów inwestycyjnych położonych przy drodze krajowej, zaplanowano poprzez drogi równoległe. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Z wezwania do usunięcia naruszenia prawa (k. 41 - 43 akt sądowych) oraz z treści skargi, w zestawieniu z wyciągiem planu zagospodarowania przestrzennego z zaznaczeniem działki nr [...] (k. 125 akt sądowych) wynika, iż skarżący kwestionuje - jako naruszające jego prawo własności - przeznaczenie części działki pod drogę (symbol KD-D) oraz końcowego odcinka pod zieleń parkową (symbol 5ZP). W związku z tym wyjaśnić należy, że prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483) nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei stosownie do art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Na możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę w drodze ustawy ograniczeń wykonywania prawa własności wskazuje też przepis art. 140 k.c., zgodnie z którym w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Ograniczenia wykonywania prawa własności wynikają między innymi z przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Zgodnie z art. 3 ust. 1 tej ustawy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Na mocy przepisów powołanej ustawy organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów, w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Wynika to wprost z treści art. 6 ust. 1 ustawy, zgodnie z którymi ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (patrz m.in. wyroki NSA: z dnia 15 listopada 2007 r. sygn. II OSK 916/07 i z dnia 16 stycznia 2006 r. sygn. II OSK 178/05). Jak wynika z zapisów Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy G., z którego wyciąg w zakresie uregulowań wskazujących kierunek rozwiązań planistycznych wprowadzonych w stosunku do działki skarżącego nr [...] złożono w postępowaniu sądowym (k. 117 - 125 akt sądowych) Gmina G. - zlokalizowana w bezpośrednim sąsiedztwie K., atrakcyjnie położona krajobrazowo - jest naturalnym zapleczem dla rozwoju miasta. Przewiduje się rozwój mieszkalnictwa jednorodzinnego o niskim stopniu intensywności, o wysokich standardach wyposażenia technicznego. Jeżeli chodzi o strukturę funkcjonalno-przestrzenną, to studium zaleca jej projektowanie w oparciu o istniejący system osiedlowy, uwarunkowania przyrodnicze, na bazie istniejącej sieci dróg. Za prawidłową uznano kontynuację rozwoju przestrzennego nastawionego na "rozwój zwartych przestrzennie jednostek osadniczych, w układzie satelitarnym w stosunku do ośrodka o znaczeniu subregionalnym – K. Celowym działaniem jest eliminowanie rozproszonej zabudowy a także jej strefowanie w obrębie jednostek" (ust. 2.3 omawianego Studium). Według zapisów studium "zabudowie powinny zawsze towarzyszyć ogólnodostępne tereny zieleni, które powinny stanowić spójny system. System ten należy budować na bazie terenów wzdłuż cieków, rowów melioracyjnych w oparciu o istniejące zadrzewienia, aleje i pastwiska. System zieleni powinien zapewnić dostęp do otwartych terenów rolnych, łąk, pastwisk i lasów. W obszarze skraju pradoliny oraz w innych punktach widokowych należy zapewnić ogólnodostępne miejsca widokowe. Na terenach o dominującej funkcji mieszkaniowej nie wyklucza się możliwości wprowadzenia terenów dla rozwoju rzemiosła i nieuciążliwej działalności gospodarczej". Wiąże się to z przygotowaniem terenów pod rozwój zabudowy mieszkaniowej poprzez "opracowywanie planów miejscowych, wykup i urządzenie dróg dojazdowych, uzbrojenie terenów w infrastrukturę techniczną, budowę infrastruktury społecznej względnie promowanie terenów dla pozyskania inwestorów, urządzenie zieleni towarzyszącej". Skarżący kwestionując uregulowania planu dotyczące jego działki nr [...] przeoczył, że uregulowania te nawiązują do ustaleń stadium. Przepis art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) stanowi, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Gdyby doszło do naruszenia zasad wprowadzonych przez studium - spowodowałoby to nieważność uchwały (art. 28 ust. 1 omawianej ustawy). Wyznaczenie w planie nowych terenów pod budownictwo jednorodzinne, zalecane w studium w związku z tworzeniem nowych jednostek osiedleńczych, wiąże się z koniecznością wyznaczenia publicznych dróg dojazdowych. Jak słusznie stwierdzono w punkcie 15 "rozstrzygnięcia o sposobie rozstrzygnięcia uwag do projektu planu" (załącznik nr 10 do kwestionowanej uchwały k. [...] akt sądowych) - nie ma możliwości zaprojektowania nowej jednostki osiedleńczej bez wyznaczenia dróg publicznych. "Publiczne drogi dojazdowe pozwalają na przyszłe powiązanie K. i W. w jednorodną, prawidłowo funkcjonującą strukturę. Zapewniają dogodny dostęp mieszkańców do terenów parkowych, możliwość wydzielenia działek pod zabudowę mieszkaniową, pełnego uzbrojenia w sieci infrastruktury technicznej, dostęp do sieci gestorów sieci". Wskazanie usytuowania osiedli mieszkaniowych na danym terenie, przewidziane wcześniej w studium, należy do kompetencji jednostki samorządowej, a nie właścicieli poszczególnych nieruchomości. W wyroku z dnia 1 grudnia 1999 r. sygn. IV SA 1387/99 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że ustalenia w zakresie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu zawarte w projekcie planu są wynikiem przyjętych założeń technicznych oraz możliwości finansowych i gospodarczych gminy, i te czynniki najczęściej decydują o konkretnych rozwiązaniach, które nie zawsze dadzą się zrealizować wyłącznie w granicach terenów należących do gminy bądź do Skarbu Państwa. Są to przypadki, w których prawo dopuszcza naruszenie cudzej własności, jednocześnie dając poszkodowanemu prawne możliwości dochodzenia stosownego zadośćuczynienia. Poza tym Sąd nie kontroluje calowości uregulowań zawartych w planie miejscowym. Wbrew twierdzeniom skarżącego, ograniczenie jego prawa własności przez przeznaczenie liczącego około [...]m2 terenu na fragment drogi [...] odbyło się też zgodnie z zachowaniem zasady proporcjonalności. Przekonuje o tym analiza powołanego wyżej wyrysu z planu zagospodarowania przestrzennego (k. [...]). Można z tego dokumentu wyprowadzić ustalenie, że droga dojazdowa KD-D przecina nie tylko działkę skarżącego nr [...], ale i inne leżące po obu stronach nieruchomości skarżącego i należące do innych osób działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i następne. Właśnie gdyby spełnić postulat skarżącego, żeby projektowana droga omijała jego działkę i w szerszym zakresie wkraczała na sąsiednie niezabudowane działki, zasada proporcjonalności została by zachwiana. To właśnie miała na myśli Gmina, gdy w powoływanym przez skarżącego fragmencie uzasadnienia rozstrzygnięcia o nieuwzględnieniu jego uwag do wyłożonego planu stwierdziła, że "nie ma możliwości zmiany przebiegu drogi dojazdowej poprzez przesunięcie jej na inną działkę na etapie uchwalania planu miejscowego, ponieważ naruszałoby to cały zaprojektowany układ drogowy, a przez to prawa właścicieli pozostałych nieruchomości (...) - k. [...] akt sądowych. Z tych samych względów za bezzasadne uznać należy zakwestionowanie przez skarżącego przeznaczenia około [...] m2 z jego jednohektarowej działki pod inne zadania gminnne - zieleń parkową (symbol 5 ZP). Takim przeznaczeniem objęto w planie końcowy fragment działki skarżącego, w pobliżu istniejącego cieku wodnego i to dla zachowania zgodności ze studium, które dla podstrefy inwestycyjnej K. - W. nakazuje sieć zieleni osiedlowej dla nowych jednostek osiedleńczych budować jako układ o charakterze ciągłym, w oparciu o istniejące cieki wodne, zadrzewienia i aleje. Projektowane poszerzenie drogi krajowej nr [...] o drogę równoległą (symbol KD-GP) obsługującą położone w pobliżu tereny zabudowane, w tym działkę skarżącego, wiążące się przeznaczeniem [...] m2 terenu tej działki, nie było objęte wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Skarżący przyznaje, że co do tej drogi, zlokalizowanej m.in. w północnej części jego działki toczy się odrębne postępowanie administracyjne zakończone decyzją Ministra Budownictwa. Decyzja ta została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Ujęcie tej drogi także w projekcie planu jest spełnieniem zaleceń studium w zakresie zadań służących realizacji ponadlokalnych celów publicznych. Zawarty tam został postulat, że "rozbudowa i przebudowa drogi krajowej nr [...] do parametrów drogi klasy GP - skomunikowanie terenów przyległych do drogi krajowej odbywać się będzie poprzez realizację dróg obsługujących prowadzonych wzdłuż drogi krajowej oraz z wykorzystaniem istniejącego układu dróg lokalnych (...)" - k. [...] akt sądowych. Podstawowym przeznaczeniem drogi o symbolu KD-GP jest "droga główna ruchu przyśpieszonego" § 6 pkt 16 i § 81 pkt 1 planu. Z takiej drogi, aby mogła spełniać swoje zadanie i być bezpieczna nie można tworzyć zjazdów do wszystkich przyległych działek. Skarżący nie prowadzi działalności gospodarczej nastawionej na obsługę użytkowników drogi krajowej. Deklarowanie prowadzenia takiej działalności w przyszłości nie może być przesłanką uznania, że omawiane zapisy planu naruszają prawnie chronione interesy skarżącego. W rozpoznawanej sprawie nie chodzi o kontrolę zgodności z prawem decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi (decyzja w tym przedmiocie zapadła w innym postępowaniu), stąd też chybiony jest zarzut skargi, że projekt planu narusza art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji w zakresie dróg krajowych (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 721 ze zm.). Dlatego skarga, jako nieuzasadniona, podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Odnosząc się do podniesionego w odpowiedzi na skargę zarzutu, iż wezwanie do usunięcia naruszenia prawa skarżący złożył przed wejściem w życie zaskarżonej uchwały należy wyjaśnić, że tego rodzaju zarzut nie daje podstawy do odrzucenia skargi z powodu jej przedwczesności. Z przepisu art. 101 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) wynika jedynie to, że warunkiem formalnym wniesienia skargi jest uprzednie bezskuteczne wezwanie, a skargę wnosi się po tym wezwaniu, oraz że do wezwania stosuje się przepisu kpa o terminach. Sąd w obecnym składzie podziela pogląd wyrażony w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2007 r. sygn. II OSK 1738/06, iż "brak jest podstaw do przyjęcia, że strona musi odczekać, aż określona uchwała, która w jej cenie zawiera uregulowania naruszające interes prawny strony, aż do czasu publikacji tej uchwały w dzienniku urzędowym i dopiero wtedy może skutecznie dokonać wezwania organu do usunięcia naruszeń spowodowanych tą uchwałą". /-/ B.Drzazga /-/ E.Podrazik /-/ B.Kamieńska MK