II SA/Po 264/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi E. K. na decyzję Wojewody z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie odmowy uchylenia czynności materialno -technicznej zameldowania; I. oddala skargę, II. przyznaje radcy prawnemu A. M. od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu kwotę (...) (...) złotych w tym (...) (...) złotych podatku od towarów i usług. /-/T. Świstak /-/D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ J. Zieliński Wójt Gminy C. decyzją z dnia (...) lutego 2010 r. nr (...), na podstawie art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa), orzekł o odmowie uchylenia czynności materialno – technicznej zameldowania K. K. w lokalu położonym przy ul. (...) w C. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia wskazano, że postępowanie w przedmiocie wymeldowania K. K. z lokalu położonego przy ul. (...) w C. zostało wszczęte w dniu (...) grudnia 2008 r. na wniosek E. K., która wskazała, że K. K. została zameldowana pod powyższym adresem bez jej zgody. W dniu (...) marca 2009 r. E. K. zmieniła kwalifikację wniosku z wymeldowania na uchylenie czynności materialno – technicznej zameldowania K. K. Zgromadzony w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy wskazał, że nieruchomość położona w C. przy ul. (...) stanowi własność E. K. i A. K.. Na nieruchomości tej znajdują się dwa budynki - budynek mieszkalny oraz pomieszczenie warsztatowo – garażowe. K. K. zameldowała się pod wskazanym adresem w dniu (...) listopada 2008 r., a druk jej zameldowania został potwierdzony przez A. K. Obecnie przebywa ona z zamiarem stałego pobytu w pomieszczeniu warsztatowo – garażowym, któremu, na wniosek A. K., nadano w dniu (...) grudnia 2008 r. numer porządkowy (...). W ocenie organu, w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, a w szczególności zgodnych zeznań stron postępowania, K. K. mieszka obecnie pod adresem wskazanym na druku meldunkowym z zamiarem stałego pobytu. Tym samym w sprawie nie zaszły okoliczności przemawiające za uchyleniem czynności materialno – technicznej zameldowania. Dodatkowo, w dalszej części uzasadnienia podano, że zameldowanie ma wyłącznie charakter rejestracyjny, a dla skuteczności jego dokonania nie jest konieczne uzyskanie wyraźnej zgody właściciela nieruchomości. Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia wniosła E. K. argumentując, że jako współwłaścicielka nieruchomości położonej przy ul. (...) w C. nie wyrażała nigdy zgody na zameldowanie K. K. Podkreślono również, że A. K., który wyraził zgodę na zameldowanie, nigdy nie ponosił ciężarów związanych z nieruchomością, a utrzymanie obecnej sytuacji skutkuje niemożnością swobodnego mieszkania E. K. w jej nieruchomości. W odwołaniu skarżąca wskazała również, że domaga się od gminy odszkodowania za powstałą sytuację. Wojewoda decyzją z dnia (...) marca 2010 r. nr (...), na podstawie art. 138 § 1 pkt. 3 kpa w związku z art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych orzekł o umorzeniu postępowania odwoławczego od decyzji Wójta Gminy C. z dnia (...)lutego 2010 r. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia przytoczono dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie wskazano, że w świetle kpa legitymację do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji ma wyłącznie strona, natomiast wniesienie odwołania przez osobę nie legitymującą się powyższym przymiotem musi skutkować umorzeniem postępowania administracyjnego. Zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem sądów administracyjnych, w przypadku postępowania w przedmiocie zameldowania jak i wymeldowania danej osoby, stroną, a więc podmiotem mającym interes prawny, jest wyłącznie osoba, co do której toczy się postępowanie w przedmiocie zameldowania lub wymeldowania z danego lokalu. Inne osoby, a więc takie, którym przysługują prawa do przedmiotowego lokalu, nie mogą być uznawane za strony w tym postępowaniu ze względu na brak interesu prawnego. Wynika z to z samego charakteru postępowania, którego celem jest spowodowanie, aby stan ewidencji ludności pozostawał w zgodzie ze stanem faktycznym. Natomiast właścicielowi przysługuje jedynie prawo do wszczęcia postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest wymeldowanie, oraz skorzystanie z uprawnień przysługujących mu w postępowaniu cywilnym, a których rezultatem może być eksmisja określonej osoby z lokalu. Mając powyższe na uwadze Wojewoda orzekł o umorzeniu postępowania odwoławczego. Skargę od powyższego rozstrzygnięcia wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu E. K. argumentując, że nie stać jej na postępowanie cywilno – prawne, a całą winę za powstałą sytuację ponoszą urzędnicy gminy C. Skarżąca podniosła również, że w treści decyzji nie odniesiono się do jej żądania wypłaty odszkodowania, a ponadto nie może ona sprzedać nieruchomości z uwagi na fakt posiadania bezprawnego lokatora. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Pismem z dnia (...) sierpnia 2010 r. uczestnicy postępowania – A. K. oraz K. K., wnieśli o oddalenie skargi. W piśmie wskazano, że w chwili obecnej nieruchomość położona na ul. (...) w C. nie jest podzielona, a jej współwłasność nie jest zniesiona. Obecnie przed Sądem Rejonowym toczy się w powyższej sprawie postępowanie sądowe. Tym samym za wadliwe uznać należało twierdzenia skarżącej dotyczące prób sprzedaży nieruchomości, która nie stanowi wyłącznej własności skarżącej, lecz jest jej współwłasnością wraz z A. K. W trakcie rozprawy sądowoadministracyjnej w dniu (...) sierpnia 2010 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał skargę oraz dodatkowo wskazał, że decyzja Wojewody powinna zostać uchylona z uwagi na naruszenie art. 28 kpa poprzez uznanie, że skarżąca nie była stroną postępowania. Zdaniem pełnomocnika fakt legitymacji skarżącej do bycia stroną można wywieść z treści art. 29 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, który ustanawia obowiązek zameldowania osoby przebywającej na jej nieruchomości. Potwierdzono, że dotąd nie doszło do podziału nieruchomości oraz wskazano, że obecnie, zgodnie z drukami meldunkowymi znajdującymi się Urzędzie Gminy C., do zgłoszenia zameldowania niezbędne jest uzyskanie podpisów wszystkich współwłaścicieli nieruchomości. W chwili obecnej skarżąca nie może zameldować swojego syna z uwagi na fakt odmowy złożenia stosownego podpisu przez męża. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Skarga okazała się niezasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Zaskarżoną decyzją umorzono postępowanie odwoławcze od decyzji Wójta Gminy C. z dnia (...) lutego 2010 r. wydanej w przedmiocie odmowy uchylenia czynności materialno-technicznej zameldowania K. K. na pobyt stały w lokalu przy ul. (...) w C., od której odwołanie wniosła skarżąca E. K. – współwłaścicielka nieruchomości. Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 3 kpa organ odwoławczy wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego, gdy postępowanie to stało się bezprzedmiotowe z przyczyn podmiotowych lub z przyczyn przedmiotowych. Bezprzedmiotowość postępowania odwoławczego z przyczyn podmiotowych będzie miała miejsce wtedy, gdy strona skutecznie cofnie odwołanie, jak i wówczas, gdy organ odwoławczy w toku postępowania stwierdzi, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w sprawie. W rozpoznawanej sprawie organ drugiej instancji stwierdził zaistnienie drugiej z powołanych przyczyn, tj. braku interesu prawnego podmiotu wnoszącego odwołanie i umorzył postępowanie odwoławcze. Stosownie do art. 127 § 1 kpa od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie. Pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym ma charakter zarówno procesowy, jak i materialny. Jeżeli osoba wnosząca odwołanie twierdzi, że jest stroną, organ odwoławczy przeprowadza postępowanie odwoławcze i w przypadku stwierdzenia, że żądanie wnoszącego odwołanie nie znajduje oparcia w normach prawa materialnego, wydaje rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania odwoławczego. W sytuacji, gdy ustawa o ewidencji ludności i dowodach osobistych nie określa w sposób wyraźny kręgu podmiotów będących stronami postępowania w sprawie zameldowania lub wymeldowania, ustalenie stron następuje na podstawie kryteriów określonych w art. 28 kpa. Zgodnie z powołanym przepisem stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, tj. taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 30 czerwca 1999 r., sygn. akt IV SA 629/97, publ. LEX nr 47855). Od interesu prawnego należy natomiast odróżnić interes faktyczny, tj. sytuację w której dany podmiot jest wprawdzie zainteresowany sposobem rozstrzygnięcia danej sprawy, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającymi stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracyjny (por. wyrok NSA z dnia 27 września 1999 r., sygn. akt IV SA 1285/98, publ. LEX nr 47898). Oceniając, czy organ II instancji prawidłowo uznał, iż skarżąca E. K., jako współwłaścicielka nieruchomości na której K. K. została zameldowana, nie ma interesu prawnego w sprawie będącej przedmiotem przedmiotowego postępowania, w pierwszej kolejności wskazać należy, iż obowiązek meldunkowy dla osoby, która przebywa w określonej miejscowości pod tym samym adresem dłużej niż trzy doby, wprowadza art. 10 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Jednocześnie, zgodnie z art. 9 ust. 2b powołanej ustawy, zameldowanie w lokalu służy wyłącznie celom ewidencyjnym i ma na celu potwierdzenie faktu pobytu w tym lokalu. Zważyć także należy, iż ustawodawca wprowadził jedynie warunek przedstawienia potwierdzenia przez właściciela nieruchomości pobytu w lokalu, jako okoliczności faktycznej. W sytuacji, gdy właściciel bądź inna osoba dysponująca prawem do lokalu nie może lub nie chce poświadczyć tej okoliczności, wówczas organ administracji, działając w oparciu o art. 47 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, przeprowadza postępowanie wyjaśniające, które ma na celu ustalenie, czy osoba wnioskująca o zameldowanie faktycznie w lokalu przebywa. W świetle powyższego należy stwierdzić, iż nie tylko brak potwierdzenia pobytu w lokalu przez jego właściciela, ale i brak wyraźniej jego zgody na zameldowanie, nie stanowi negatywnej przesłanki do dokonania zameldowania w lokalu (por. wyrok NSA z 25 września 2008 r. sygn. II OSK 1069/07 Lex nr 498330). Uwzględniając tak określony rejestrowy charakter czynności zameldowania i wymeldowania, w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż w sprawie administracyjnej dotyczącej czynności zameldowania, załatwianej decyzją o odmowie uchylenia tej czynności lub o odmowie zameldowania, czy również w sprawie zakończonej decyzją o wymeldowaniu lub o odmowie wymeldowania, stroną postępowania w rozumieniu art. 28 kpa, a więc podmiotem mającym interes prawny, jest wyłącznie osoba, co do której toczy się postępowanie w przedmiocie zameldowania lub wymeldowania z danego lokalu. Inne osoby, w tym takie, którym przysługują prawa do przedmiotowego lokalu, nie mogą być uznawane za strony w tym postępowaniu ze względu na brak interesu prawnego (por. wyroki NSA z dnia 19 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 1803/07, Lex nr 515981, z dnia 30 grudnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1681/07 Lex nr 516053). W powołanych wyrokach wskazano, iż postępowanie w sprawie odmowy zameldowania lub wymeldowania, jest postępowaniem administracyjnym prowadzonym według reguł prawa administracyjnego jako prawa publicznego i jego jedynym celem jest, aby stan ewidencji ludności pozostawał w zgodności ze stanem faktycznym, co leży w interesie Państwa, a nie osób pozostających poza sferą organizacji organów państwowych (osób trzecich), do których należy zaliczyć właściciela (współwłaściciela) nieruchomości (lokalu, budynku). Właściciel dla ochrony swoich prywatnych interesów prawnych ma bowiem drogę postępowania cywilnego, nie powinien być natomiast traktowany jako podmiot wnioskujący o wszczęcie postępowania administracyjnego (strona), którego przedmiotem jest wymeldowanie (a więc także uchylenie czynności zameldowania), a jedynie jako inicjujący postępowanie właściwego organu, które toczyć się powinno z urzędu, a nie na wniosek. Powołując wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2002 r. sygn. akt K 20/01 (Dz. U. Nr 78, poz. 716) w powołanych wyżej wyrokach wskazano, że organ meldunkowy nie rejestruje uprawnień do lokalu osób występujących o zameldowanie, lecz gromadzi informacje w zakresie danych o miejscu pobytu, a więc bada, czy osoba występująca z wnioskiem faktycznie zamieszkuje w lokalu, badaniu podlegają zatem zdarzenia ze sfery faktów a nie ze sfery faktów i prawa. Potwierdzenie pobytu jest tylko potwierdzeniem faktu - a nie uprawnienia i ma charakter dowodowy. Powyższe stanowisko Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę podziela. A contrario, Sąd nie podziela tej linii orzeczniczej, w myśl której w postępowaniu administracyjnym w sprawie o wymeldowanie (zameldowanie) interes prawny wnioskodawcy wywodzi się z przysługującego mu prawa do nieruchomości o charakterze rzeczowym, w tym prawa własności (por. wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2006 r., (II OSK 106/06, Lex 319423 ). W ocenie Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę przyjęte przez ustawodawcę rozwiązanie nakazuje uznać, iż skarżąca E. K. nie wykazuje się interesem prawnym, a jedynie interesem faktycznym w sprawie uchylenia czynności materialno-technicznej zameldowania K. K. W rozpatrywanym przypadku mamy do czynienia z sytuacją, gdy jeden ze współwłaścicieli wyraził zgodę na zameldowanie K. K., natomiast skarżąca, jako drugi współwłaściciel, nie wyraża na to zgody. Mamy więc do czynienia ze sporem pomiędzy współwłaścicielami co do korzystania z rzeczy wspólnej, którego rozstrzygnięcie ma charakter cywilnoprawny. Właściciel dla ochrony swoich prywatnych interesów prawnych ma drogę postępowania cywilnego, która służy mu np. do doprowadzenia do usunięcia określonej osoby z lokalu (eksmisji). Okoliczność ta nie może być wykorzystywana do powoływania się na istnienie interesu prawnego właściciela lokalu w sprawie dotyczącej zameldowania lub wymeldowania innej osoby. Także okoliczność, że organ I instancji zawiadomił skarżącą o wszczęciu postępowania w sprawie oraz informował o kolejnych etapach postępowania, nie czyni skarżącej stroną postępowania. Sąd nie podziela stanowiska pełnomocnika skarżącej, iż źródło interesu prawnego po stronie właściciela lokalu stanowią te przepisy ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, które nakładają na właściciela lokalu obowiązek zgłoszenia do ewidencji osób w nim przebywających, jak również przepisy kodeksu wykroczeń, nakładające na właścicieli lokalu sankcje za nie zastosowanie się do tych obowiązków. Charakter czynności zameldowania i wymeldowania oraz cel jakiemu czynności te służą przesądzają bowiem o konieczności uznania, iż także w aspekcie tych regulacji można mówić wyłącznie o interesie faktycznym takich osób. Celem powyższych sankcji jest bowiem wyłącznie zapewnienie zgodności ewidencji ze stanem faktycznym. Powyższe nakazuje uznać, iż organ II instancji prawidłowo orzekł o umorzeniu postępowania odwoławczego wszczętego w wyniku odwołania wniesionego przez skarżącą. Ponieważ przedmiotem zaskarżenia objęto decyzję umarzającą postępowanie odwoławcze, czyli akt administracyjny o charakterze stricte procesowym, Sąd nie miał podstaw do merytorycznego odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze. Ocenie Sądu podlegała wyłącznie decyzja organu II instancji i Sąd rozważył wyłącznie te argumenty skargi, które odnosiły się do treści tego aktu. Na marginesie Sąd tylko wskazuje, że w sprawie o uchylenie czynności materialno-technicznej zameldowania znaczenie ma wyłącznie ustalenie, czy osoba, która została zameldowana w lokalu, w dniu zameldowania w istocie w nim zamieszkiwała. Organy prowadzące ewidencję ludności nie poddają natomiast weryfikacji uprawnień do przebywania w lokalach. Skoro w postępowaniu administracyjnym ustalono, że K. K., zameldowana w lokalu położonym przy ul. (...) w C. w momencie zameldowania faktycznie tam przebywała z zamiarem stałego pobytu, organ I instancji nie miał możliwości wydania innego orzeczenia, jak tylko odmowy uchylenia czynności zameldowania. Odnosząc się do zarzutu nie wypowiedzenia się przez organy administracji w kwestii odszkodowania z tytułu zameldowania K. K. bez zgody skarżącej Sąd wskazuje, że obowiązujące przepisy ustawy o ewidencji ludności oraz dowodach osobistych nie przewidują możliwości zapłaty odszkodowania z tytułu bezprawnego dokonania czynności materialno – technicznej zameldowania. Regulacji powyższej nie zawierają również przepisy kpa. Stąd możliwość uzyskania ewentualnego odszkodowania jest możliwa wyłącznie w drodze powództwa przed sądem powszechnym, w oparciu o przepisy Kodeksu cywilnego. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu Sąd orzekł na postawie art. 250 powyższej ustawy oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c w zw. z §2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2002 r. Nr 163, poz. 1349 ze zm.). /-/ T. Świstak /-/ D. Rzyminiak – Owczarczak /-/ J. Zieliński