II SA/Po 265/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Arkadiusz Skomra (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 czerwca 2024 r. w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 5 marca 2024 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ja decyzję Wójta Gminy L. z dnia 7 lutego 2024 r., nr [...] Decyzją z dnia 5 marca 2024 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako "Samorządowe Kolegium Odwoławcze" lub "organ"), po rozpatrzeniu odwołania J. K. (dalej również jako "Skarżąca"), utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy L. z dnia 7 lutego 2024r., nr [...] Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jak wynika z jej uzasadnienia, zapadła w następującym stanie faktycznym sprawy. Dnia 18 grudnia 2023r. do GOPS w L. wpłynął wniosek J. K. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem J. K., który legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w L. o niepełnosprawności w stopniu znacznym do dnia 31.12.2025r. (orzeczenie dołączone do wniosku). Decyzją nr [...] z dnia 9 stycznia 2024r. działający z upoważnienia Wójta Gminy L. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. odmówił J. K. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem. Jako przyczynę odmowy wskazano, iż zgodnie z orzeczeniem o niepełnosprawności Pana K. nie można określić, od kiedy powstała niepełnosprawność, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 18 października 2023r. Zatem nie został spełniony warunek określony w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, dlatego należało wydać decyzję odmowną. Dnia 25 stycznia 2024r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. SKO wskazało, iż oparcie decyzji odmownej w sprawie przyznania Odwołującej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad jej niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem na przesłance wieku powstania niepełnosprawności stanowi naruszenie prawa materialnego. Decyzją nr [...] z dnia 7 lutego 2024r. działający z upoważnienia Wójta Gminy L. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. odmówił J. K. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem. Jako przyczynę odmowy ponownie wskazano, że zgodnie z orzeczeniem o niepełnosprawności Pana K. nie można określić, od kiedy powstała niepełnosprawność, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 18 października 2023r. Zatem nie został spełniony warunek określony w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, dlatego należało wydać decyzję odmowną. Odwołanie od ww. decyzji w ustawowym terminie złożyła Wnioskodawczym. W uzasadnieniu wskazała, że nie zgadza się z wydaną decyzją. Mąż wymaga stałej opieki, a wnioskodawczyni jest osobą, która stale tą opiekę sprawuje. Utrzymując w mocy decyzję Wójta Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po przytoczeniu treści przepisów prawa, wskazało, iż nie może stanowić podstawy odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego okoliczność, iż niepełnosprawność osoby wymagającej opieki nie powstała przed ukończeniem 18 roku życia lub pomiędzy 18 a 25 rokiem życia, w trakcie nauki, o czym stanowi przepis art. 17 ust. 1b ww. ustawy. Jednakże zdaniem SKO [...], wydanie przez organ I instancji decyzji odmawiającej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego J. K. było zasadne, jednakże z innych względów. Organ podniósł, iż przesłanką, jaką musi spełnić osoba ubiegająca się oświadczenie pielęgnacyjne jest rezygnacja (lub powstrzymanie się) z pracy zarobkowej spowodowana koniecznością sprawowania stałej lub długotrwałej opieki nad osobą bliską o określonym stopniu niepełnosprawności. Świadczenie pielęgnacyjne jest niejako surogatcm wynagrodzenia za pracę, które jest uzyskiwane przez uprawnionego, nie od pracodawcy z tytułu świadczenia pracy, a na podstawie decyzji administracyjnej, w związku z koniecznością rezygnacji przez wnioskującego z zatrudnienia z powodu opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Nie ma natomiast stanowić zastępczego źródła dochodu w przypadku, gdy choć wnioskodawca wykonuje ciążący na nim obowiązek opieki nad członkiem rodziny, to nie musiał z tego tytułu rezygnować z zatrudnienia (nie był aktywny zawodowo i brak aktywności zawodowej nie jest wynikiem konieczności sprawowania opieki). Celem ustawodawcy nie było i nie jest traktowanie świadczenia pielęgnacyjnego jako źródła dochodu dla osoby, która nie odnajdywała się i nie odnajduje w realiach rynku pracy z różnych przyczyn, lecz zapewnienie osobie rezygnującej z zatrudnienia lub go niepodejmującej niejakiego ekwiwalentu zatrudnienia, którego nie może podjąć lub kontynuować ze względu na cel sprawowania opieki nad niepełnosprawną osobą. Organ uznał, iż związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub jego niepodejmowaniem a koniecznością sprawowania osobistej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny nie zachodzi w niniejszej sprawie. J. K. najpierw nabyła prawo do świadczenia emerytalnego z dniem 9 kwietnia 2015r., a dopiero następnie jej mąż został uznany za osobę niepełnosprawny w stopniu znacznym - stopień niepełnosprawności datuje się do dnia 18 października 2023r. Ponadto z oświadczenia Wnioskodawczyni z dnia 5 lutego 2024r. wynika, iż przez ostatnie lata nie podjęła pracy zarobkowej, gdyż w 2015r. osiągając wiek emerytalny, zostało jej przyznane świadczenie emerytalne. Wobec tego zdaniem SKO w sprawie nie można więc mówić o niepodejmowaniu zatrudnienia z uwagi na konieczność sprawowania opieki na osobą niepełnosprawną, albowiem Wnioskodawczyni nie podejmowała pracy z innych przyczyn niż konieczność podjęcia opieki nad mężem. Ponadto Wnioskodawczyni oświadczyła, iż wystąpiła z wnioskiem o zawieszenie wypłaty emerytury z tego względu, iż świadczenie pielęgnacyjne jest dla niej korzystniejsze finansowo aniżeli emerytura. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła J. K. wskazując, iż nie można wyłączyć osób na emeryturze od pobierania świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżąca wskazała, iż wiek emerytalny osiągnęła w 2015 r. ale nie wie jaki to ma związek z chorobą i niepełnosprawnością jej męża, który doznał udaru w 2023 r. Zdaniem Skarżącej spełnia ona przesłanki do przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Organ powtórzył argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Zaznaczenia wymaga, że złożona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do brzmienia przepisu art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 zwanej dalej: "p.p.s.a.".). Zgodnie z treścią cyt. art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Wniosek o rozpoznanie przedmiotowej sprawy w trybie uproszczonym złożył organ, a Skarżąca poinformowana o powyższym nie wniosła o przeprowadzenie rozprawy. Przedmiotem rozpoznawanej sprawy jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego o utrzymaniu w mocy decyzji Wójta o odmowie przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 390, zwanej dalej: "u.ś.r.",), a w szczególności art. 17 ust 1 tej ustawy. W myśl art. 17 ust. 1 świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Stosownie zaś do treści art. 17 ust 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Bezspornie w niniejszej sprawie jest, iż mąż Skarżącej posiada orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 4 grudnia 2023 r. zaliczające go do osób ze znacznym stopniem niepełnosprawności. W tym miejscu wskazać należy, że słusznie organ II instancji nie przyjął w ślad za Wójtem Gminy L., jako podstawy do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, okoliczności powstania niepełnosprawności u męża Skarżącej po 18 lub 25 roku życia. Na mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 roku, sygn. K 38/13, przepis art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych uznany został za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. W konsekwencji ww. wyroku TK sama okoliczność powstania niepełnosprawności po ukończeniu 18. roku życia, względnie 25. roku życia, u osoby podlegającej opiece, w przypadku, gdy wnioskodawca rezygnuje z pracy lub innej pracy zarobkowej nie może wykluczyć prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Wyeliminowana została negatywna przesłanka do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wskazana w art. 17 ust. 1b u.ś.r. Wobec powyższego, w dalszej kolejności ocenie należało poddać stanowisko organu II instancji co do braku związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją przez Skarżącą z zatrudnienia (a w zasadzie w okolicznościach sprawy niepodejmowaniem przez nią zatrudnienia), a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym mężem. Organ odwoławczy stanął na stanowisku, że w okolicznościach niniejszej sprawy związek ten nie zachodzi, a to z uwagi na fakt, że Skarżąca nabyła prawa do świadczenia emerytalnego z dnie 9 kwietnia 2015 r., a dopiero następnie jej mąż został uznany za osobę niepełnosprawną w stopniu znacznym. Organ zaznaczył, iż trudno jest uznać, że Skarżąca chciałaby podjąć aktywność zawodową z momentem podjęcia opieki nad mężem, jeżeli takiej aktywności od dnia uzyskania prawa do emerytury nie wykazywała tj. przez okres około 8 lat. Odnosząc się do powyższego wskazać należy, iż w świetle aktualnie ugruntowanego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, okoliczność niepodejmowania zatrudnienia w okresie poprzedzającym wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie może stanowić jedynej negatywnej przesłanki decydującej o odmowie przyznania prawa do tego świadczenia. Orzecznictwo sądowe wskazuje obecnie, że ocenie podlega stan sprawy na moment złożenia wniosku o przyznanie tego świadczenia. To w dacie złożenia wniosku musi być spełniona przesłanka rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w powodu konieczności sprawowania stałej lub długotrwałej opieki nad osobą bliską, a także zakres wykonywanej opieki wyklucza dalsze zatrudnienie lub podjęcie pracy zarobkowej. Dopiero istnienie takiego związku powoduje, że świadczenie pielęgnacyjne staje się surogatem wynagrodzenia za pracę, której opiekun nie może podjąć bądź kontynuować (zob. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 sierpnia 2023 r., sygn. akt I OSK 1575/22, z 14 marca 2023 r., sygn. akt I OSK 1239/22, z 21 lutego 2023 r., sygn. akt I OSK 794/22, CBOSA). Istotą świadczenia jest bowiem zrekompensowanie wynagrodzenia za pracę, z którego osoba opiekująca się musi zrezygnować z powodu konieczności sprawowania opieki nad osobą bliską w taki sposób, że sprawowanie tej opieki uniemożliwia dalsze zatrudnienie lub jego podjęcie chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, iż ustawodawca nie wskazał w art. 17 ust. 1 u.ś.r. granicy wieku osób ubiegających się oświadczenie pielęgnacyjne, które rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania stałej i długotrwałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności. W art. 17 ust. 1 i 1 a u.ś.r. został określony krąg osób, którym przysługuje świadczenie pielęgnacyjne oraz warunki, od których uzależnione jest przyznanie świadczenia. Do warunków tych należą: rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki, legitymowanie się przez osobę wymagającą opieki orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, konieczność stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie leczenia, rehabilitacji i edukacji albo legitymowanie się przez osobę wymagającą opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Należy podkreślić, że ani art. 17 u.ś.r., ani żaden inny przepis tej ustawy w zakresie dotyczącym świadczenia pielęgnacyjnego nie zawiera także odesłania do ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 z późn. zm.), która w art. 6 pkt 7 definiuje niezdolność do pracy jako ukończone 60 lat przez kobietę i 65 lat przez mężczyznę. Literalna wykładnia przepisów dotyczących świadczenia pielęgnacyjnego prowadzi do wniosku, że ustawodawca w celu ustalenia zdolności, bądź niezdolności, do pracy zarobkowej przy sprawowaniu opieki nad osobą niepełnosprawną nie posłużył się kryterium wieku. Zdolność do zatrudnienia lub podjęcia pracy zarobkowej nie została zatem ograniczona przesłanką wieku. Prawo każdego obywatela do podjęcia pracy zarobkowej nie jest ograniczone przesłanką wieku. Przyjęcie ograniczenia możliwości podjęcia pracy zarobkowej po osiągnięciu wieku emerytalnego nie da się także pogodzić z regulacjami przewidzianymi w innych obowiązujących ustawach. W ustawie z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych ustawodawca przewidział możliwość zawieszenia emerytury w przypadku kontynuacji pracy po osiągnięciu wieku emerytalnego (por. art. 103 i nast.). Podobnie też przepisy ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 z późn. zm.) nie przewidują żadnych ograniczeń w podjęciu i prowadzeniu działalności przez emeryta lub rencistę (zob. wyrok NSA z dnia 23 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 1219/23). Podkreślić należy, iż z przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. wynika, że dla przyznania świadczenia wystarczające jest by osoba ubiegająca się oświadczenie nie podejmowała zatrudnienia z uwagi na opiekę nad osobą niepełnosprawną. W wyroku z dnia 23 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 1219/23 Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego, iż osoba ubiegająca się o świadczenie z uwagi na wiek, fakt przebywania od lat na emeryturze nie może podjąć zatrudnienia, a w konsekwencji nie może z takiego zatrudnienie zrezygnować. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż żadne z tych elementów nie stanowi przesłanek wymienionych w u.ś.r. Tym samym, wbrew stanowisku organu odwoławczego, świadczenie pielęgnacyjne może być przyznane Skarżącej. Istotne jest bowiem jedynie, czy aktualnie opiekun nie podejmuje zatrudnienia w związku ze sprawowaniem opieki. Na gruncie wykształtowanego i jednolito już stanowiska orzecznictwa sądowego kluczowe znaczenie dla oceny spełnienia przesłanek do przyznania świadczenia ma zakres opieki sprawowanej nad osobą niepełnosprawną na moment złożenia wniosku. Nie można bowiem wykluczyć, że osoba zobowiązana do opieki na skutek zmiany okoliczności życiowych podjęłaby decyzję o zatrudnieniu. Wskazuje się, że dla oceny spełnienia przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego konieczne jest szczegółowe i zindywidualizowane ustalenie oraz przeanalizowanie wymiaru opieki, jakiej wymaga osoba niepełnosprawna, w celu zaspokojenia jej potrzeb w aspekcie braku możliwości podjęcia aktywności zawodowej przez jej opiekuna, wynikającej z konieczności sprawowania tej opieki (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 sierpnia 2023 r., sygn. akt I OSK 1655/22, czy z 26 maja 2023 r., sygn. akt I OSK 1205/22, dalej jako: CBOSA). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego opieka uprawniająca do świadczenia pielęgnacyjnego, jest takim rodzajem opieki, którego skutkiem jest brak możliwości pogodzenia jej wykonywania i jednoczesnego świadczenia czynności zarobkowych. Innymi słowy, to konieczność sprawowania określonej formy opieki stanowi przyczynę rezygnacji z zatrudnienia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 lipca 2023 r., sygn. akt I OSK 1096/22, CBOSA). Do cech opieki uprawniającej do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy zaliczyć długoterminowość jej sprawowania lub trwały charakter (zob. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 sierpnia 2023 r., sygn. akt I OSK 1661/22, czy z 26 maja 2023 r., sygn. akt I OSK 1205/22, CBOSA), ale istotne jest, że o stałości, czy też długotrwałości opieki może również świadczyć ciągłe wykonywanie wielu pomniejszych czynności pomocowych czy usługowych, które przekładają się na stałe pozostawanie w dyspozycji osoby wymagającej opieki i gotowości do niezwłocznego udzielenia jej pomocy w sprawach codziennych, jak i incydentalnych. Z tych wszystkich względów, uznając, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., a także postępowania, tj. art. 7, art. 8 § 1, art. 77, art. 80 k.p.a., a uchybienia te miały istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd za uzasadnione uznał wyeliminowanie obu tych decyzji z obrotu prawnego i dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. Ponownie rozpatrując sprawę, organy uwzględnią wyżej wskazaną wykładnię przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. i art. 17 ust. 1b u.ś.r. , po dokonaniu stosowanych ustaleń co do zakresu opieki, wyda decyzją pamiętając przy tym, iż samo nabycie praw emerytalnych nie może stanowić wyłącznej przesłanki do uznania, że Skarżąca nie może "nie podejmować" zatrudnienia".