II SA/Po 268/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie: Asesor WSA Arkadiusz Skomra Asesor WSA Robert Talaga (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 4 września 2024 r. sprawy ze skargi N. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31 stycznia 2024 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej N. M. kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia 20 kwietnia 2023 r. N. M. zwróciła się o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką sprawowaną nad matką M. M.. Decyzją z dnia 12 czerwca 2023 r., nr [...] Prezydenta Miasta [...] odmówił przyznania N. M. (obecnie N. M.) prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wskazując, iż nie została spełniona przesłanka wskazana w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych gdyż M. M. legitymuje się orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności z dnia 18 marca 2022 r., zgodnie z którym została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności, przy czym nie da się ustalić, od kiedy niepełnosprawność istnieje. Ponadto organ I instancji nie stwierdził wystąpienia w sprawie przesłanki opieki nad M. M. jako podstawy do rezygnacji z zatrudnienia i nie podejmowania go przez córkę N. M.. W odwołaniu N. M. (obecnie N. M.) zarzuciła organowi, iż nie uwzględnił treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. w sprawie K 38/13. Decyzją z dnia 31 stycznia 2024 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 12 czerwca 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania N. M. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką M. M.. Kolegium zwróciło uwagę na konieczność uwzględnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014r., sygn. K 38/13 na mocy tego orzeczenia art. 17 ust. 1b utracił moc w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Przywołane orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego uznaje kryterium momentu powstania niepełnosprawności za niekonstytucyjne określając utratę mocy kwestionowanej normy prawnej na dzień 23 października 2014 r. Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne (art. 190 ust. 1 Konstytucji RP). W uzasadnieniu decyzji wskazano na brak związku przyczynowego między rezygnacją z pracy a koniecznością sprawowania opieki nad M. M. przywołując treść art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje jeżeli nie podejmuje się lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Kolegium podzieliło pogląd o konieczności dokonania ustaleń odnoszących się do związku przyczynowego między rezygnacją z pracy a koniecznością sprawowania opieki, który jest kluczowy dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Przesłanka rezygnacji (niepodejmowania) zatrudnienia, która musi być spełniona w przypadku ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne powinna być rozumiana jako sytuacja przymusowa, w której znajduje się opiekun i w której dokonuje wyboru między sprawowaniem osobistej opieki nad osobą niepełnosprawną a wykonywaniem pracy. W ocenie Kolegium organ I instancji doszedł do prawidłowego wniosku o braku związku przyczynowego między rezygnacją z pracy a koniecznością sprawowania opieki nad M. M.. W szczególności organ I instancji szczegółowo opisał sytuację rodzinną strony podkreślając, iż M. M. ma 6 dzieci, czworo z nich mieszka w [...], a druga córka nawet w tym samym domu. Dzieci, na których spoczywa obowiązek alimentacyjny wobec matki są w stanie zapewnić jej opiekę w formie osobiście realizowanych czynności opiekuńczych lub w formie partycypacji w finansowaniu realizacji tych usług przez osobę trzecią. Dodatkowo z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 12 maja 2023 r. z M. M. wynika, iż czynności opiekuńcze wobec niej realizowane są przez córkę N. M. oraz jej partnera (obecnie męża) M. C., przy czym opieka nad matką i dziećmi są na tyle absorbująca, że uniemożliwiają podjęcie pracy. W wywiadzie podkreślono również, iż z uwagi na podwyższenie stóp procentowych wzrosła rata kredytu na mieszkanie, co skutkowało tym, że sytuacja finansowa rodziny była trudna. W ocenie Kolegium z treści wywiadu środowiskowego wynika, iż złożenie wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego podyktowane było chęcią wsparcia budżetu domowego, a nie zakresem realizowanych czynności opiekuńczych realizowanych zmuszającym ją do rezygnacji z pracy. W marcu 2023 r. N. M. rozwiązała na mocy porozumienia stron umowę o pracę zawartą w 2014 r. z T. sp. z o.o. oraz również w marcu 2023 r. zakończyła realizowanie umowy zlecenia zawartej ze Spółdzielnią "D. " w [...] realizowaną od września 202l r. W ocenie Kolegium gdyby wnioskodawczyni faktycznie znajdowała się sytuacji przymusowej to rezygnowałaby z aktywności zawodowej stopniowo, aby mieć możliwość zweryfikowania na ile mniejsze zaangażowanie w pracy pozwoli zapewnić wystarczającą opiekę matce. Tymczasem rezygnacja z dwóch źródeł dochodu w marcu 2023 r. wraz ze złożeniem wniosku o przedmiotowe świadczenie w kwietniu 2023 r. w świetle wyżej przytoczonych okoliczności dotyczących sytuacji rodzinnej strony oraz informacji uzyskanych podczas wywiadu środowiskowego nakazują uznać, iż brak jest związku przyczynowego między rezygnacją z pracy przez N. M. a koniecznością i zakresem czynności opiekuńczych realizowanych wobec M. M.. Pismem z dnia 13 marca 2024 r. N. M. zastępowana przez pełnomocnika wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31 stycznia 2024 r., sygn. akt [...] w przedmiocie utrzymania w mocy decyzji zaskarżonej organu I instancji w sprawie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad matką, wnioskowanego na M. M.. Skarżonej decyzji zarzuciła: naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 7 k.p.a., 8 § 1 k.p.a., 77 k.p.a., 78 §1 k.p.a., 80 k.p.a, 107 § 3 k.p.a., 108 k.p.a poprzez: - brak wszechstronnego rozpoznania materiału dowodowego; - przeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób stronniczy; - poprzez niezebranie materiału dowodowego w sposób wyczerpujący; Nieprawidłowe i niewystarczające uzasadnienie faktyczne decyzji; naruszenie przez organ przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez błędną wykładnię i wskazanie, że brak jest związku przyczynowego między rezygnacją z pracy przez skarżącą, a koniecznością i zakresem czynności opiekuńczych realizowanych wobec jej niepełnosprawnej matki; naruszenie przez organ przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez błędną wykładnię i wskazanie, że wnioskowane świadczenie nie przysługuje bowiem są inne osoby zobowiązane do współudziału w opiece nad niepełnosprawną, tj, jej pozostałe dzieci; Skarżąca wniosła: o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31 stycznia 2024 r. oraz uchylenie decyzji jej poprzedzającej wydanej przez organ I instancji; zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych; wydanie orzeczenia na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniejszą argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub innych przepisach). Poddawszy kontroli w ramach wskazanych kryteriów zaskarżoną decyzję Sąd stwierdził, że skarga jest uzasadniona. Decyzją tą organ utrzymał w mocy decyzję odmawiającą przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że brak jest związku przyczynowego między rezygnacją z pracy przez skarżącą, a koniecznością i zakresem czynności opiekuńczych realizowanych wobec jej niepełnosprawnej matki, a nadto wskazano, że są jeszcze inne osoby zobowiązane do współudziału w opiece nad niepełnosprawną matką, tj. rodzeństwo skarżącej. Z treścią takiej decyzji nie zgodziła się skarżąca. Materialnoprawną podstawę decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 390 t.j. ze zm.) w wersji obowiązującej do 31 grudnia 2023 roku stosownie do treści art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz.U. 2023, poz. 1429). Zgodnie art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W ocenie Sądu, argumentacja zawarta w zaskarżonej decyzji w okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy jest nieprawidłowa. Odnośnie wskazania jako przyczyny odmowy przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego braku (bezpośredniego) związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem przez nią zatrudnienia, a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką należy podkreślić, że wniosek ten został oparty na błędnej wykładni art. 17 ust. 1 u.ś.r. Z zawartej w nim normy prawnej wynika, że podstawowym warunkiem jaki musi spełnić osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne jest rezygnacja z pracy zarobkowej (lub traktowane równorzędnie niepodejmowanie jej) wynikająca z konieczności sprawowania opieki nad wymagającą jej bliską osobą niepełnosprawną. W tym kontekście należy zgodzić się z organami administracji tylko o tyle, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, która niezależnie od obowiązku moralnego ma swoje prawne oparcie w regulacji art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego; zgodnie z jego treścią, obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. W tym względzie należy dostrzec, że katalog negatywnych przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego zawiera art. 17 ust. 5 u.ś.r. Ani w tej regulacji, ani w innych przepisach u.ś.r., nie uzależniono pozytywnego rozpatrzenia wniosku pochodzącego od zstępnego osoby legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności od uprzedniego ustalenia, czy pozostali zstępni, spokrewnieni tak jak skarżąca w pierwszym stopniu, są w stanie sprawować opiekę - osobistą lub finansową - nad niepełnosprawną matką. Stąd też, zdaniem Sądu, w realiach niniejszej sprawy nie ma podstaw do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na fakt, że skarżąca ma rodzeństwo na którym w równym stopniu spoczywa obowiązek alimentacyjny wobec osoby niepełnosprawnej. Jak wyjaśnił to słusznie NSA w wyroku z dnia 28 stycznia 2022 r., sygn. I OSK 925/21, w sytuacji gdy jedno z uprawnionych w pierwszej kolejności dzieci podopiecznego zwraca się o przyznanie takiego świadczenia, to nie ma podstaw pozbawienia go tego prawa z tego powodu, że żyją inne dzieci osoby wymagającej opieki. Ustawodawca takiego wymogu nie przewidział w stosunku do osób należących do tej samej grupy alimentacyjnej. Wymóg ten dotyczy jedynie osób z różnych grup alimentacyjnych. W stosunku do pozostałych sytuacji znajdą zastosowanie ogólne zasady i przesłanki przyznawania tego świadczenia, a wśród nich przesłanka faktycznego sprawowania opieki. Zatem w sytuacji gdy jedno z rodzeństwa, które w rzeczywistości sprawuje pełną opiekę nad rodzicem i z tego tytułu zrezygnowało z pracy bądź nie podejmuje zatrudnienia, ubiega się o świadczenie pielęgnacyjne, nie ma podstaw do pozbawienia go tego prawa z tego powodu, że żyją inne dzieci, które również taki obowiązek alimentacyjny mogą wypełnić, ale nie zwróciły się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (por. wyrok WSA w Lublinie z 06 października 2022 r., sygn. II SA/Lu 475/22). Jednocześnie należy zauważyć, że art. 17 u.ś.r. normujący instytucję świadczenia pielęgnacyjnego nie zawiera definicji opieki ani nie określa sposobu jej sprawowania. Ust. 1 tego artykułu w sposób wyraźny i nie budzący wątpliwości wiąże tylko niepodejmowanie lub rezygnację z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez osobę wnioskującą o to świadczenie z celem sprawowania tej opieki, jakim jest konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Dla uznania opieki za spełniającą te kryteria istotny jest jej charakter, niezbędność oraz adekwatność do stanu zdrowia i niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, które z uwagi na swą intensywność wykluczają podjęcie przez opiekuna zajęcia zarobkowego (bądź zmuszają go do rezygnacji z niego). Konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oznacza jednak, że opieka lub pomoc musi być tyle absorbująca czasowo w sensie krótkoterminowym (dobowym) jak i długoterminowym (miesięcy, lat), że podejmowane w jej ramach czynności warunkują egzystowanie osoby wymagającej opieki w warunkach odpowiadających godności człowieka, a jednocześnie ich wykonywanie bezwzględnie stoi na przeszkodzie wykonywaniu przez opiekuna pracy zarobkowej (bądź wymusza na nim rezygnację z takiej pracy). Stała opieka powinna być rozumiana również jako pozostawanie przez opiekuna w dyspozycji swego podopiecznego, przez co należy rozumieć także sytuację, w której oprócz sprawowania faktycznych czynności opiekuńczych, wykazuje on realną gotowość niesienia pomocy zarówno w dzień, jak i w nocy. Innymi słowy, art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie uzależnia otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego od obowiązku sprawowania opieki nieustannie przez całą dobę i nie uzależnia sprawowania stałej lub długotrwałej opieki nad inną osobą z koniecznością zamieszkiwania z tą osobą (por. m.in. wyroki WSA w Olsztynie z 3 marca 2022 r. II SA/Ol 128/22 - LEX nr 3322407 i WSA w Gliwicach z 16 czerwca 2021 r. II SA/Gl 497/21 -LEX nr 3197566). Przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego stanowi bowiem konsekwencję faktycznego braku możliwości podjęcia zatrudnienia (rezygnacji z niego) z powodu konieczności sprawowania opieki i nie może być traktowane jako zastępcze źródło dochodu. Stanowisko organu wskazujące na chęć wsparcia świadczeniem pielęgnacyjnym budżetu domowego osoby która o nie wnioskuje powinno być wyczerpująco uzasadnione z uwagi na wydanie przedmiotowej decyzji w granicach uznania administracyjnego. Celem świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej aby opiekować się osobą niepełnosprawną. Stanowi więc ono rekompensatę za sprawowanie faktycznej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, powodującej w konsekwencji niemożność wykonywania jakiejkolwiek pracy zarobkowej przez opiekuna. Jak wynika z powyższego, między rezygnacją z zatrudnienia lub z jego podjęcia a wykonywaniem opieki nad osobą wskazaną w art. 17 ust. 1 u.ś.r. musi rzeczywiście istnieć wyraźny i bezpośredni związek, jednak jego spełnienie podlega ocenie przez pryzmat daty wystąpienia z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Wynika to pośrednio z art. 24 ust. 2 u.ś.r., zgodnie z którym prawo do świadczeń rodzinnych (a więc i świadczenia pielęgnacyjnego) ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. W u.ś.r., a tym bardziej w jej art. 17 normującym instytucję świadczenia pielęgnacyjnego, brak jest uregulowań nakazujących doszukiwać się bezpośredniego związku czasowego między rezygnacją z zatrudnienia, a podjęciem się sprawowania opieki, a tym samym pozwalających kwestionować prawo strony do wyboru momentu, w którym chce ona wystąpić z wnioskiem o przyznanie świadczenia. Nie można zatem podważać prawa do uzyskania świadczenia nawet w sytuacji, gdy strona wnioskująca wcześniej nie podejmowała aktywności zawodowej z innych przyczyn niż opieka, jednak u podstaw jego niepodejmowania (przy obiektywnej zdolności do podjęcia zatrudnienia) jest na dzień składania wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego konieczność opieki nad osobą niepełnosprawną. Odmienne uznanie w zasadzie wykluczałoby możliwość stwierdzenia zaistnienia przesłanki niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki, w praktyce ograniczając się jedynie do akceptacji rezygnacji z zatrudnienia/innej pracy zarobkowej. Należy pamiętać, że art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie zakreśla żadnych ram czasowych co do wykazania rezygnacji z zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki (por. wyrok WSA w Łodzi z 24 czerwca 2020 r., sygn. II SA/Łd 218/20 LEX nr 3029117). Jest to świadczenie przyznawane na wniosek, od wnioskodawcy zależy więc, czy i w jakim czasie po wystąpieniu przesłanek do przyznania świadczenia o nie wystąpi. Nie wyklucza przyznania świadczenia rezygnacja z zatrudnienia z powodu konieczności opieki nad niepełnosprawnym, która miała miejsce miesiąc, rok, czy 25 lat przed złożeniem wniosku pod warunkiem oczywiście, że ten stan w odniesieniu do tego samego niepełnosprawnego i jego opiekuna trwa (por. wyrok WSA w Poznaniu z 28 listopada 2019 r., sygn. II SA/Po 827/19 - LEX nr 2752278). Spełnienie tej przesłanki następuje także wówczas, jeżeli osobą ubiegającą się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie podejmuje zatrudnienia w zpwiązku z koniecznością sprawowania opieki, przy czym cytowany przepis nie wyznacza żadnych ram czasowych dotyczących podejmowania aktywności zawodowej. Okoliczność, że skarżąca nie była aktywna zawodowo przed złożeniem wniosku, nie wyklucza zatem, co do zasady, przyznania świadczenia w związku z niepodejmowaniem zatrudnienia z uwagi na sprawowanie opieki." (por. wyrok NSA z 22 września 2022 r., sygn. I OSK 2156/21, wyrok NSA z dnia z 28 sierpnia 2019 r., sygn. I OSK 940/19, wyrok WSA w Gdańsku z 21 lipca 2022 r., sygn. III SA/Gd 35/22). Z opisanych wyżej przyczyn skutkujących naruszeniem przez organy administracji przy rozstrzyganiu sprawy prawa materialnego (art. 17 ust. 1 u.ś.r.) które miało wpływ na wynik sprawy, wniesioną skargę należało uznać za uzasadnioną. W związku z tym niezbędne było uchylenie zaskarżonej decyzji, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżącej kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.