II SA/Po 272/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak (spr.) Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant st. sekr. sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2016 r. sprawy ze skargi L. K. na postanowienie Wojewody z dnia [...] marca 2016 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania; oddala skargę Starosta P. decyzją z dnia [...] 2015 r., znak [...], ograniczył sposób korzystania z części nieruchomości położonej w miejscowości J., G. S., oznaczonej w ewidencji gruntów jako: obręb J., arkusz mapy 2, działka nr [...], o pow. 1.3700 ha, zapisanej w księdze wieczystej nr [...] jako własność L. K., w celu budowy sieci infrastruktury technicznej. Odwołanie od powyższej decyzji w dniu 29 stycznia 2016r. wniósł pełnomocnik L. K. – r.pr. P. K.. Wojewoda postanowieniem z dnia 9 marca 2016 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2016 r. poz. 23, dalej: K.p.a.), stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, iż w toku postępowania przed organem I instancji L. K. w dniu 10 listopada 2015 r. ustanowiła jako pełnomocnika do występowania przed organami administracji publicznej r.pr. P. K.. Następnie, podczas rozprawy administracyjnej w dniu 12 listopada 2015 r., L. K. zgłosiła do protokołu pełnomocnictwo dla R. K. i B. S. oraz wniosła o zawiadamianie wszystkich pełnomocników oraz swojej osoby o wszelkich podejmowanych przez organ czynnościach. Pełnomocnicy L. K. - B. S. oraz R. K. odebrali wyżej opisaną decyzję Starosta P. w dniu 31 grudnia 2015 r. Trzeci z pełnomocników – r.pr. P. K. nie odebrał decyzji wysłanej na adres kancelarii za pośrednictwem operatora pocztowego. Dalej Wojewoda, mając na względzie przepisy art. 129 § 1-2 K.p.a. stwierdził, iż termin do wniesienia odwołania upłynął z dniem 14 stycznia 2016 r. Termin ten był liczony od dnia doręczenia decyzji Starosty [...] pełnomocnikom strony – B. S. i R. K.. Wojewoda , analizując treść przepisów art. 44 § 1 pkt 1, § 2-4 oraz art. 57 § 1 K.p.a. stwierdził, iż w odniesieniu do r.pr. P. K. doszło do tzw. doręczenia zastępczego. Jak wynika z akt sprawy, zaadresowana od niego przesyłka zawierająca decyzje organu I instancji nie została odebrana przez adresata mimo podwójnego awizowania. Organ uznał, iż w świetle powołanych przepisów doręczenie fikcyjne tej przesyłki nastąpiło w dniu 15 stycznia 2016 r. Oznacza to, iż w sytuacji, gdyby P. K. był jedynym pełnomocnikiem skarżącej, to termin do wniesienia odwołania upłynąłby z dniem 29 stycznia 2016 r. W tym miejscu organ odwoławczy zauważył, iż w sytuacji, gdy pismo (decyzję) doręczono kilku pełnomocnikom, to termin do wniesienia odwołania w myśl przepisu art. 129 § 2 k.p.a. w zw. z art. 40 § 2 K.p.a. rozpoczyna swój bieg od dnia doręczenia pisma pierwszemu z pełnomocników. Tym samym termin do wniesienia odwołania w niniejszej sprawie upłynął 14 stycznia 2016 r., bowiem pierwszymi pełnomocnikami, którzy odebrali decyzję organu I instancji, byli R. K. i B. S., którym doręczono ww. decyzję w dniu 31 grudnia 2015 r. Z tej przyczyny nie można uznać, iż odwołanie .r .. z dnia 29 stycznia 2016 r. wniesione zostało w terminie, bowiem termin ten upłynął 14 stycznia 2016 r. Ubocznie Wojewoda stwierdził, iż L. K. na podstawie art. 40 § 2 k.p.a. mogła ustanowić kilku pełnomocników oraz wybrać jednego z nich jako pełnomocnika do doręczeń. Jednak jak wynika z protokołu z rozprawy administracyjnej, która odbyła się 12 listopada 2015 r., L. K. wniosła o zawiadamianie wszystkich pełnomocników oraz jej osoby o wszelkich podejmowanych w sprawie czynnościach. Organ I instancji postąpił zgodnie z wnioskiem. Według Wojewody należy przyjąć, że doręczenie decyzji L. K., jak też r.pr. P. K., miało jedynie charakter informacyjny, bowiem nie można sanować sytuacji, w której jedna ze stron ustanawia kilku pełnomocników, dla których termin do wniesienia odwołania będzie rozpoczynał bieg w innym czasie. Takie postępowanie prowadziłoby do różnicowania pozycji strony, która ma jednego pełnomocnika, względem pozycji strony, która ustanowiła ich kilku. Dodatkowo wyjaśniono, iż odrębnym postanowieniem z tej samej daty ([...] 2016 r., nr [...]) Wojewoda odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty [...] z dnia [...] 2015 r. L. K. - reprezentowana przez .r .., wniosła jednym pismem skargę ww. dwa postanowienie Wojewody. Zaskarżając postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty [...] strona skarżąca wniosła o jego uchylenie, względnie zmianę. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono: - naruszenie art. 40 § 2 K.p.a. poprzez przyjęcie, że wobec faktu, iż skarżąca L. K. miała trzech pełnomocników (B. S., R. K., P. K.), wniesienie odwołania od skarżonych decyzji należy liczyć od dnia pierwszego terminu doręczenia, co miało wpływ na treść orzeczenia; - naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 K.p.a. polegającego na nie wyjaśnieniu wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności oraz na nie uwzględnieniu w toku postępowania słusznego interesu strony, jak również niedopełnieniu obowiązku należytego i wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego zgromadzonego w przedmiotowej sprawie; - brak zwrócenia uwagi przez Wojewodę na informowanie strony postępowania L. K. w toku postępowania przez Starostwo P. , że "ustanowienie trzech pełnomocników oznacza, że termin do złożenia odwołania liczy się od daty odbioru korespondencji dla każdego z nich osobno", ewentualnie zamieszczenia innych informacji, które zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego winny być przekazane stronie, która ma prawo do pełnego pouczenia o przysługującej jej drodze odwoławczej. Strona skarżąca podniosła, iż przepisy postępowania administracyjnego, jak i samo pouczenie Starostwa Powiatowego w P., pomijają kwestię terminu do wniesienia odwołania w sytuacji udzielenia kilku pełnomocnictw. Brak również w przepisach szczegółowych nakazu kontaktu pełnomocników między sobą. Strona przytoczyła orzecznictwo sądów administracyjnych, które w jej ocenie wskazuje na wadliwość stanowiska Wojewody i obowiązek organów administracji publicznej dbania, aby obywatel nie poniósł szkody. Podniesiono, iż wobec braku pełnej informacji o trybie pouczenia, co wynika z protokołu rozprawy administracyjnej oraz pouczenia dołączonego do decyzji Starostwa Powiatowego w P., strona skarżąca działała prawidłowo. Kończąc pełnomocnik wyjaśnił, iż z ostrożności procesowej składa również skargę na brak przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Odpowiadając na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wyjaśnił, iż nie dopatrzył się uchybień w pouczeniu zawartym w decyzji Starosty [...] z dnia 29 grudnia 2015 r. W aktach sprawy brak też jest adnotacji o przeprowadzonej ze skarżącą rozmowie oraz o treści pouczenie jej o zachowaniu terminu do złożenia odwołania w sytuacji, gdy decyzję doręczono kilku pełnomocnikom. Skargi na oznaczone w niej dwa postanowienia Wojewody z dnia [...] 2016 r. zarejestrowanie zostały pod sygnaturami akt: II SA/Po 272/16 oraz II SA/Po 273/16. Sąd rozpatrzył obie sprawy na rozprawach sądowoadministracyjnych przeprowadzonych w dniu 22 września 2016 r. Przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie o sygn. akt II SA/Po 272/16 jest postanowienie Wojewody nr [...] – w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Na rozprawie sądowoadministracyjnej przeprowadzonej w dniu 22 września 2016 r. skarżąca i jej pełnomocnik podtrzymali skargę i jej argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje; Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.; dalej jako P.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydawane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Kontrolując w tak zakreślonych granicach zaskarżone postanowienie Wojewody w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania, Sąd nie dopatrzył się przy jego wydaniu naruszeń prawa, które w świetle art. 145 § 1 P.p.s.a. skutkowałyby koniecznością uchylenia albo stwierdzenia nieważności tego aktu, względnie stwierdzenia jego wydania z naruszeniem prawa. W szczególności, w ocenie Sądu, organ administracji w należyty sposób rozpatrzył materiał dowodowy niezbędny do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i na tej podstawie dokonał prawidłowych ustaleń co do okoliczności faktycznych istotnych dla jej rozstrzygnięcia. Zaskarżone postanowienie z dnia [...] 2016 r., nr [...], wydane zostało na podstawie art. 134 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.) – dalej: K.p.a., zgodnie, z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania organ odwoławczy winien wydać każdorazowo, gdy stwierdzi, iż odwołanie od decyzji organu I instancji zostanie wniesione po upływie terminu do dokonania tej czynności, a termin ten nie został przywrócony. Wydanie tego rozstrzygnięcia procesowego wymaga ustalenia przez organ odwoławczy momentu, od którego rozpoczął swój bieg termin do wniesienia odwołania, daty wniesienia odwołania, a także ustalenia, jak długi jest termin do wniesienia odwołania w danej kategorii spraw administracyjnych. Przedmiotowa sprawa administracyjna dotyczyła ograniczenia korzystania z nieruchomości w drodze decyzji administracyjnej wydawanej na podstawie ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Ustawa ta nie zawiera odrębnej regulacji dotyczącej terminów do wniesienia odwołania od decyzji o której mowa w art. 124 ust. 1, stąd też zastosowanie znajdzie art. 129 § 2 K.p.a., zgodnie z którym odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Stosownie do art. 40 § 1 K.p.a. pisma doręcza się stronie, a gdy strona działa przez przedstawiciela - temu przedstawicielowi. Natomiast w sytuacji gdy strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi – art. 40 § 2 zd. 1 K.p.a. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, iż przepis art. 40 § 2 nie zakazuje doręczeń pod adresem strony, która ustanowiła pełnomocnika, lecz jedynie nakazuje doręczanie pism temu pełnomocnikowi. Oznacza to, że w sytuacji, gdy pismo zostało jednocześnie doręczone stronie i jej pełnomocnikowi, jedynie doręczenie pisma pełnomocnikowi jest prawnie skuteczne, natomiast strona została w ten sposób jedynie poinformowana o treści pisma (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 grudnia 2011 r. II OSK 1739/10 – dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, oraz A. Wróbel, M. Jaśkowska "Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego [Dz.U.00.98.1071], Opubl: LEX/el., 2016 ). W noweli z 2010 r. (ustawa z 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), która weszła w życie z dniem 11 kwietnia 2011 r., w powołanym art. 40 § 2 K.p.a. ustawodawca określił jednocześnie, iż jeżeli ustanowiono kilku pełnomocników, doręcza się pisma tylko jednemu pełnomocnikowi. Strona może wskazać takiego pełnomocnika. Celem noweli było dookreślenie sposobu doręczeń w postępowaniu administracyjnego w wypadku wielości pełnomocników. Organ nie ma w takiej sytuacji obowiązku doręczania pism wszystkim ustanowionym pełnomocnikom, lecz tylko jednemu z nich. Strona może wskazać takiego pełnomocnika – jest to jej prawo, a nie obowiązek. Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy zauważyć należy, iż strona postępowania - L. K., była reprezentowana w postępowaniu przed organem I instancji przez trzech pełnomocników. Na rozprawie administracyjnej w dniu 12 listopada 2015 r. skarżąca wniosła, aby Starosta P. o wszystkich podejmowanych w postępowaniu czynnościach zawiadamiał ją oraz wszystkich jej pełnomocników. Nie bez znaczenia pozostaje fakt, iż w momencie złożenia tego wniosku na rozprawie obecni byli wszyscy pełnomocnicy strony, a więc byli świadomi jego treści. Jak trafnie zauważy organ odwoławczy, to oświadczenie woli strony postępowania nie może wywoływać skutku w postaci wskazania pełnomocnika, o którym mowa w art. 40 § 2 zd. 2 i 3 K.p.a. Z gramatycznego brzmienia tego przepisu (zdanie 3) wynika, iż strona może wskazać tylko jednego pełnomocnika (użyto liczby pojedynczej), któremu organ ma doręczać pisma w postępowaniu. Uznać zatem należy, iż strona nie skorzystała z uprawnienia określonego w tym przepisie. W tej sytuacji wybór został pozostawiony organowi I instancji, który jednak tego wyboru także nie dokonał, a decyzję z 29 grudnia 2015 r. doręczył wszystkim pełnomocnikom strony oraz jej samej. W tym miejscu wskazać należy, iż Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela stanowisko Wojewody, że w sytuacji, gdy pismo (decyzję) doręczono kilku pełnomocnikom, a strona nie wskazała pełnomocnika, któremu należało dokonywać doręczeń, to termin do wniesienia odwołania w myśl powołanego wyżej przepisu art. 129 § 2 K.p.a. w zw. z art. 40 § 2 K.p.a. rozpoczyna swój bieg od dnia doręczenia pisma pierwszemu z pełnomocników. Późniejsze doręczenia pozostałym pełnomocnikom uznawać należy za doręczenia o informacyjnym charakterze. Taki pogląd, w podobnym stanie faktycznym, wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym przez Wojewodę wyroku z 24 stycznia 2014 r. o sygn. akt II OSK 2086/12 (wyrok dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie można przy tym czynić zarzutu organowi I instancji, iż wydaną decyzję przesłał wszystkim pełnomocnikom, a nie tylko jednemu przez siebie wybranemu, skoro wniosła o to wyraźnie strona postępowania. W świetle powyższego Wojewoda mógł odstąpić od przeprowadzania postępowania wyjaśniającego na okoliczność rozmowy przeprowadzonej przez pracownika Starostwa Poznańskiego ze skarżącą i informacji, jaka została jej wówczas przekazana odnośnie pouczenia o biegu terminu do wniesienia odwołania. Zdaniem Sądu, przyjęcie poglądu, że termin do wniesienia odwołania dla każdego z pełnomocników zaczyna biec osobno, od doręczenia mu decyzji, mógłby prowadzić do nieuprawnionego wydłużania stronie terminu do wniesienia odwołania. Różnice w dacie odbioru przez poszczególnych pełnomocników strony korespondencji zawierającej decyzję mogłyby nawet w znaczący sposób wydłużyć stronie czas do zapoznania się z treścią rozstrzygnięcia oraz do przygotowania i wniesienia odwołania, co mogłoby ją stawiać w lepszej pozycji procesowej niż inne strony postępowania. Ponadto prowadziłoby to do nieuzasadnionego przedłużenia trwania postępowania administracyjnego - wbrew zasadzie szybkości wrażonej w art. 12 K.p.a. Mając powyższe uwagi na względzie podzielić należy stanowisko Wojewody, iż odwołanie wniesione w dniu 29 stycznia 2016 r. przez pełnomocnika L. K. – r.pr. P. K., zostało złożone z uchybieniem terminu, który zaczął biec od dnia 1 stycznia 2016 r. (wobec doręczenia decyzji Starosty [...] dwóm pozostałym pełnomocnikom L. K. dniu 31 grudnia 2015 r.) i upłynął z końcem 14 stycznia 2016 r. Przed wydaniem postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania organ zbadał także, czy uchybiony termin nie został przywrócony. Jak wynika z akt sprawy postanowieniem z tego samego dnia ([...] 2016 r.), Nr [...], Wojewoda odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty [...], a postanowienie to jest ostateczne. Sąd zgadza się ze stroną skarżącą, iż pełnomocnicy tej samej strony nie mają prawnego – wynikającego z K.p.a. - obowiązku kontaktowania się ze sobą w zakresie ustalenie terminu doręczenia decyzji organu I instancji. Niemniej, ich działania i zaniechania niosą określone skutki procesowe dla reprezentowanej przez nich strony. Zdaniem Sądu, brak pouczenia strony o treści art. 40 § 2 K.p.a. w sytuacji, gdy w postępowaniu administracyjnym reprezentował ją profesjonalny pełnomocnik (który uczestniczył w rozprawie administracyjnej w dniu 12 listopada 2015 r.), nie stanowiło naruszenia art. 9 K.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jakkolwiek art. 9 K.p.a. obliguje organy administracji do "wyczerpującego informowania stron", jest jednak pewna granica realizacji tego obowiązku. Skarżąca korzystała i korzysta z pomocy radcy prawnego, należy więc inaczej oceniać potrzebę pouczenia takiej właśnie strony postępowania, a inaczej strony, nie korzystającej z pomocy prawnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 kwietnia 1998 r. o sygn. akt I SA 1697/97 - dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Niewątpliwie celem ustanowienia obowiązku, o którym mowa w powołanym przepisie, jest niedopuszczenie do niekorzystnych dla stron skutków ich niewiedzy. Obowiązek organu nie istnieje jednak w stosunku do profesjonalnych pełnomocników, których niewiedzy ustawodawca nie zakładał (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 października 2010 r. o sygn. akt II GSK 886/09 - dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Kończąc wyjaśnić należy, iż przedmiot niniejszej sprawy nie wymaga odniesienia się do zarzutów, które odnoszą się do postanowienia Wojewody, którym organ ten odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, a które podlegało kontroli Sądu w sprawie o sygn. akt II SA/Po 273/16 (wyrokiem z dnia 22 września 2016 r., po przeprowadzeniu rozprawy, Sąd w tym samym składzie skargę oddalił). W tym stanie rzeczy Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.