II SA/Po 289/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Maria Kwiecińska (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Pancewicz po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2008 r. sprawy ze skargi B. i R. H. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z dnia [...] Nr [...] znak [...], II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] na rzecz skarżących kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania , III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ E. Podrazik /-/ A. Łaskarzewska /-/ M. Kwiecińska Decyzją z dnia [...] nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. nakazał inwestorowi R. H. rozbiórkę obiektu budowlanego – budynku o funkcji [...], zlokalizowanego na terenie nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] (działka nr [...], obręb [...]). Jako podstawę prawną swego rozstrzygnięcia organ nadzoru budowlanego wskazał art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo Budowlane, w związku z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 98, poz. 1071). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nadzoru budowlanego podał, że w czasie kontroli przeprowadzonej we wrześniu 2007r. stwierdzono, że na terenie nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] zlokalizowany jest budynek [...] wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę – decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] znak [...] a ponadto budynek o funkcji [...]. W trakcie kontroli ustalono, że budynek o funkcji [...] na następujące wymiary: długość 10,[...] m x szerokość 9,[...] m, wysokość od 2,[...] do 2,[...] m dla pomieszczenia pełniącego funkcję [...] i 2,[...] m dla pomieszczenia pełniącego funkcję [...]. Z uwagi na oświadczenie złożone przez strony w trakcie kontroli, iż budynek [...] istniał już w chwili zakupu nieruchomości, organ nadzoru budowlanego podjął działania w celu weryfikacji tego oświadczenia i ustalił na podstawie akt księgi wieczystej [...] prowadzonych przez Sąd Rejonowy w P., że R. H. nabył przedmiotową nieruchomość na podstawie umowy [...] z dnia [...] Rep. A Nr [...] sporządzonej w Państwowym Biurze Notarialnym w P., z której wynika zgodnie z oświadczeniem stawających do aktu, że nieruchomość będąca przedmiotem [...] jest niezabudowana. Również treść księgi wieczystej przed skierowaniem do ośrodka migracyjnego nie zawierała adnotacji w dziale I-0 w przedmiocie ewentualnych zabudowań. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził analizę map zasadniczych dotyczących spornej nieruchomości z dnia [...] 1994r., z dnia [...] 1995r., z dnia [...] 1998r. oraz z dnia [...] 2007r. W pierwszym przypadku na mapie uwidoczniony był budynek [...] o wymiarach 10,[...]m x 4,[...]m (budynek posiadał wysunięty na długości 1,[...]m dach [...]). W drugim przypadku, na mapie uwidoczniono budynek gospodarczy bez zmian w stosunku do stanu z 1994r. – z adnotacja geodety "istniejący budynek [...]". W trzecim przypadku na mapie uwidoczniono dwa budynki [...] przystające do siebie, o wymiarach 1) 4,[...]m x 10,[...]m, 2) 4,[...]m x 10,[...]m, natomiast w czwartym przypadku na mapie uwidoczniono już jeden budynek [...] o wymiarach 10,[...]m x 9,[...]m. Na tej podstawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że roboty związane z budową budynku [...] zostały rozpoczęte przed dniem [...] 1995r., a ostatnie roboty (kompleksowa wymiana [...] oraz wykonanie [...]) wykonano, zgodnie z oświadczeniami strony w latach [...]-2002. W tych warunkach przyjął, iż zgodnie z treścią art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane, znajdują w niniejszej sprawie zastosowanie przepisy tej ustawy, nie zaś prawa budowlanego z 1974r., co w konsekwencji oznacza konieczność zastosowania art. 48 prawa budowlanego – ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Organ nadzoru budowlanego uznał również, iż dla robót budowlanych polegających na wzniesieniu budynku o przeznaczeniu [...] o wskazanych powyżej wymiarach (10,[...]m x 9,[...]m) koniecznym było uzyskanie decyzji – pozwolenia na budowę, zgodnie z art. 28 ust. prawa budowlanego. W niniejszym bowiem przypadku, z uwagi na funkcję i rozmiary budynku wzniesionego bez uzyskania pozwolenia na budowę, nie znajdują zastosowania przepisy art. 29 prawa budowlanego. Mając powyższe na uwadze, postanowieniem z dnia [...] Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P., działając na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane, wstrzymał R. H. prowadzenie robót budowlanych polegających na wznoszeniu obiektu budowlanego – budynku o funkcji gospodarczo-garażowej oraz nałożył na inwestora obowiązek dostarczenia następujących dokumentów w terminie 30 dni od doręczenia niniejszego postanowienia: – czterech egzemplarze projektu budowlanego budynku o funkcji gospodarczo-garażowej, zlokalizowanego na terenie nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] (działka Nr [...], obręb [...]), – oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, – zaświadczenia Prezydenta Miasta o zgodności budowy z ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponieważ w zakreślonym w postanowieniu terminie 30-dniowym, liczonym od dnia otrzymania postanowienia, inwestor nie wykonał nałożonych na niego obowiązków i nie przedłożył dokumentów określonych w postanowieniu, na podstawie art. 48 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane, wydał decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu budowlanego, wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W odwołaniu od powyższej decyzji z dnia [...] r. wniesionym do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego B. i R. H. zarzucili, że nie mogli wykonać nałożonych na nich obowiązków ponieważ do dnia dzisiejszego dla obszaru [...] - [...] - [...] nie ma uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a Prezydent do którego strony wystąpiły z wnioskiem o wydanie koniecznego zaświadczenia o zgodności istniejącej budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy – odmówił wydania stosownego zaświadczenia. Budynek o funkcji gospodarczo-magazynowej jest niezbędny skarżącym do prowadzenia działalności rolniczej, przy czym istnieje on od roku 1985 i został jedynie poszerzony o 0,5m w 1996r. Brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego utrudnia skarżącym prowadzenie działalności rolniczej. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ II instancji uznał za prawidłowe ustalenia dokonane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, co do tego iż w dacie nabycia na podstawie umowy darowizny działki położonej w P. przy ul. [...] (działka Nr [...]) była to nieruchomość niezabudowana; co do tego że w okresie [...] grudnia 1985r. (dzień nabycia nieruchomości) do dnia [...] listopada 1995r. – wybudowano budynek gospodarczy z wysuniętym dachem na słupach, w okresie od [...] listopada 1995r., natomiast do [...] sierpnia 1998r. – dobudowano do istniejącego obiektu budynek gospodarczy o zbliżonych gabarytach, od dnia 1 sierpnia 1998r. do 2006r. połączono oba budynki i w końcu w okresie od stycznia 2006r. do [...] marca 2007r. – wymieniono bramę garażową i zamurowano otwory okienne. Podzielił ocenę prawną dokonaną przez organ I instancji, iż zgodnie z art. 28 ustawy prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994r. mającej w tym przypadku zastosowanie, budowa, rozbudowa i przebudowa przedmiotowego budynku gospodarczo-garażowego wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. W sytuacji zaś gdy inwestor takiej decyzji nie uzyskał, zastosowanie znajduje art. 48 prawa budowlanego. Zgodnie z art. 48 ust. 3 ustawy organ I instancji nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie określonych zaświadczeń i dokumentów w celu doprowadzenia samowolnie wybudowanego obiektu do stanu zgodnego z prawem. Skarżący nie przedłożył w terminie określonych zaświadczeń i dokumentów, co uzasadniało wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę nielegalnie wzniesionego obiektu budowlanego. W skardze na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego powtórzył argumenty zawarte w odwołaniu od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego. Organ Odwoławczy wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należy uznać za uzasadnioną, jakkolwiek z innych powodów niż wskazane przez skarżących. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd rozpatrując sprawę, bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonej decyzji i uwzględnia również uchybienia, których nie wskazano w treści samej skargi. Bezsporne jest, że na działce nr [...], położonej w P. przy ul. [...] skarżący jako inwestorzy w okresie od 6 [...] grudnia 1985r. (data zakupu działki) do dnia [...] marca 2007r. prowadzili szereg robót budowlanych polegających na wznoszeniu budynku gospodarczego, rozbudowie istniejącego budynku i przebudowie tego budynku, w efekcie czego powstał budynek o funkcji gospodarczo-garażowej o następujących wymiarach: długość 10,48m, szerokość 9,38m, wysokość od 2,34m do 2,74m dla pomieszczenia pełniącego funkcję garażu i 2,20m dla pomieszczenia pełniącego funkcję gospodarczą, posadowiony na fundamentach. Bezspornym jest również, iż prace budowlane przy wznoszeniu tego obiektu rozpoczęte przed [...] stycznia 1995r. zostały zakończone w latach 2001-2002, kiedy to zgodnie z oświadczeniami inwestora dokonano kompleksowej wymiany pokrycia dachu, wykonano tynki i bramę garażową. Prawidłowo w tych warunkach organ nadzoru budowlanego przyjął, odwołując się w tym zakresie do orzecznictwa sądów administracyjnych (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 29.11.2005r. sygn. VII SA/Wa 85/04, publ. Lex Nr 198953), że zastosowanie w niniejszej sprawie znajdują przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. (t.jedn. Dz. U z 2006r. Nr 156, poz. 1118). Prawidłowo również ocenił, czego zresztą skarżący nie kwestionują, że dla wznoszenia budynku o funkcji gospodarczo-garażowej o wskazanych wyżej wymiarach, koniecznym było uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę, nie znajdują bowiem tutaj zastosowania przepisy art. 29-31 prawa budowlanego. Bezspornym jest przy tym, że skarżący takim pozwoleniem nie legitymowali się. Jednocześnie jednak stwierdzić należy, że brak pozwolenia na budowę w sytuacji gdy na terenie, na którym wzniesiono przedmiotowy obiekt nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz nieprzedłużenie przez skarżących organowi ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy dla tegoż obiektu nie wykluczają możliwości legalizacji samowoli budowlanej. Kwestia zgodności z Konstytucją art. 48 ust. 2 i 3 ustawy prawo budowlane, który legł u podstaw wydania zaskarżonej decyzji, była przedmiotem rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego. I tak Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 20 grudnia 2007r. sygn. akt P 37/06 orzekł, że art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania" są niezgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą sprawiedliwości społecznej oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji (Dz.U. z 2007r. Nr 247, poz. 1844). Niekonstytucyjność powołanych unormowań oznacza, że ustalenie (w decyzji o warunkach zabudowy), iż obiekt wybudowany bez pozwolenia na budowę nie narusza przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest możliwe również w trakcie postępowania rozbiórkowego. Dodatkowo wspomnieć warto, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, że brak decyzji o warunkach zabudowy może być usunięty w toku postępowania prowadzonego na podstawie art. 48 Prawa budowlanego w drodze rozstrzygnięcia sprawy prejudycjalnej, której przedmiotem będą warunki zabudowy (wyrok NSA z 22.06.2007r., II OSK 945/06 i wyrok NSA z 15.10.2007r., II OSK 1352/05, niepubl.). Stan prawny ukształtowany w następstwie cytowanego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie pozwala na orzeczenie rozbiórki ze względu na niespełnienie przez inwestora wymogu legitymowania się w dniu wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie decyzją o warunkach zabudowy. Stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny niezgodności przepisu ustawy z Konstytucją ma moc wsteczną i zgodnie z art. 145a kpa jest podstawą do wznowienia postępowania administracyjnego. Oparcie rozstrzygnięcia decyzji na przepisie, którego sprzeczność z Konstytucją następnie potwierdził Trybunał Konstytucyjny, stanowi naruszenie prawa dające podstawę do uchylenia decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dla zastosowania tego ostatniego przepisu nie ma znaczenia to, że zgodnie z art. 145a § 2 kpa wznowienie postępowania z przyczyny określonej w § 1 tego przepisu następuje tylko na żądanie strony (por. wyrok NSA z dnia 02.02.2006r., II OSK 496/2005, Lex nr 196700). Ponownie rozpoznając sprawę organ nadzoru budowlanego powinien przeprowadzić postępowanie legalizacyjne, o którym mowa w art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, w szczególności w pierwszym rzędzie nałożyć na skarżących obowiązek przedłożenia w rozsądnym terminie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy terenu. Inne obowiązki mogą być nałożone dopiero wówczas, gdy skarżący uzyska taką decyzję i stanie się ona ostateczna. O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a., zaś o kosztach postępowania na podstawie art. 200 p.p.s.a. /-/ E.Podrazik /-/ A.Łaskarzewska /-/ M.Kwiecińska