II SA/Po 310/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Pancewicz po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2009 r. sprawy ze skargi G. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie z dnia [...] lutego 2009r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie udzielenia koncesji na wydobywanie kopalin oddala skargę. /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ E. Brychcy /-/ W. Batorowicz Starosta T. decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. ([...]) udzielił J.K. prowadzącemu Przedsiębiorstwo X "J. K." koncesji na wydobywanie kopaliny ze złoża piasków (kruszywa naturalnego) "[...]" o powierzchni 19 514,1 m² położonego na działkach nr [...] i [...] w miejscowości G., gmina M., powiat t., województwo w. W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, iż udzielenie koncesji zostało przyjęte przez Wójta Gminy M. w brzmieniu przedłożonym przez organ administracji geologicznej. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Gmina M. wnosząc o uchylenie decyzji w całości i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, a także o zawieszenie przez organ odwoławczy postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 ust. 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu Gmina między innymi wskazała, iż posiada przymiot strony w niniejszym postępowaniu w rozumieniu art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż otrzymuje od przedsiębiorcy opłatę eksploatacyjną zależną od ilości wydobywanego kruszywa, a ponadto projektowane złoże znajduje się na terenie Gminy. Gmina powołała się na fakt, iż przed Starostą T. toczy się postępowanie w sprawie [...] w sprawie ustalenia J.K. wysokości opłaty eksploatacyjnej za wydobywanie kopaliny pospolitej bez wymaganej koncesji i zdaniem Gminy uprawomocnienie się zaskarżonej decyzji pozwalające na legalne wydobywanie kopaliny wyliczenie ilości nielegalnie wydobytej kopaliny będzie niemożliwe. Decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. umorzyło postępowanie odwoławcze wywołane wniesieniem odwołania przez gminę M. od decyzji Starosty T. z dnia [...] grudnia 2008 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, iż Starosta T. przekazując odwołanie Gminy M. zauważył, iż Wójt Gminy M. był stosownie do treści art. 16 ust. 5 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze organem współdziałającym w postępowaniu o udzielenie koncesji. Zdaniem organu II instancji gmina jako osoba prawna może być co do zasady stroną postępowania administracyjnego, jednak powierzenie organowi jednostki samorządu funkcji organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. Organ, powołując się na stanowisko doktryny i orzecznictwa, zauważył, iż wyłączona jest możliwość dochodzenia przez jednostkę samorządu terytorialnego jej interesu prawnego w trybie odwołania od decyzji bądź w trybie wniosku o wzruszenie decyzji ostatecznych, jeżeli organowi tej jednostki przypisano rolę organu decydującego (wydającego decyzję) bądź współdecydującego (decyzja wydana "za zgodą" lub "w porozumieniu"), natomiast w sytuacji, w której przepis prawa materialnego przyznaje wójtowi, burmistrzowi (prezydentowi miasta) rolę organu opiniującego – współdziałającego w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, to gmina może być stroną postępowania ze względu na własny interes prawny. W takiej sytuacji jednak niezbędne jest wyjaśnienie, czy w sprawie faktycznie występuje po stronie gminy interes prawny, na który gmina się w sprawie powołuje; w razie stwierdzenia, że taki interes prawny nie występuje postępowanie odwoławcze będzie podlegało umorzeniu ze względu na to, że odwołanie wniósł podmiot, który nie jest stroną. Organ odwoławczy uznał, iż okoliczności wskazane przez Gminę na uzasadnienie jej interesu prawnego nie pozwalają na uznanie Gminy za stronę postępowania w przedmiocie udzielenia koncesji. Otrzymywanie przez Gminę od przedsiębiorcy opłaty eksploatacyjnej, zależną od ilości wydobywanego kruszywa, nie wskazuje na jej interes prawny w postępowaniu, gdyż kwestionowaną decyzją nie jest ustalana opłata eksploatacyjna za wydobywanie kruszywa (opłatę taką przedsiębiorca ustala we własnym zakresie i wnosi, bez wezwania, na rachunki bankowe właściwych podmiotów, przekazując przy tym kopie dowodów dokonanych wpłat oraz stosowne informacje dotyczące tego, w jaki sposób opłata została ustalona). Z kolei okoliczność, że projektowane złoże znajduje się na terenie Gminy została uwzględniona w ten sposób, że stosownie do treści art. 16 ust. 5 ustawy prawo geologiczne i górnicze Wójt Gminy M. występował w sprawie jako organ opiniujący wydanie koncesji. Zdaniem organu odwoławczego również z innych przepisów powołanej ustawy nie można wywieść interesu prawnego Gminy w zaskarżeniu przedmiotowej decyzji Starosty T. o udzieleniu koncesji. Skargę na powyższą decyzję wniosła Gmina M. zarzucając tej decyzji błędną interpretację art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 16 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze, polegającą na przyjęciu, iż Gmina M. nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu decyzji Starosty T. o udzieleniu koncesji i interesu takiego nie można wywieść z przepisów powołanej ustawy. Ponadto Gmina zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego. Gmina domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Zdaniem skarżącej organ odwoławczy nie wyjaśnił wszelkich okoliczności sprawy i nie ocenił argumentacji skarżącego, którą przedstawiono na stronie 2 odwołania, gdzie interes prawny Gminy został powiązany z przełożeniem się decyzji koncesyjnej na dochody Gminy. Skarżąca podkreśliła, iż niniejsza sprawa jest ściśle powiązana ze sprawą [...] , w którym to postępowaniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. orzekło w sprawie nielegalnego wydobycia żwiru z terenu, który obejmuje decyzja koncesyjna; w sprawie dotyczącej nielegalnego wydobycia kruszywa skarżąca jest stroną. Dalej skarżąca zauważyła, iż treść decyzji koncesyjnej dotyczy wyłącznie wydobycia, zatem art. 16 ust. 4 ustawy prawo geologiczne i górnicze, stanowiący o opiniowaniu, nie ma zastosowania. Z kolei treść art. 16 ust. 5 powołanej ustawy stanowi o uzgodnieniu w związku z treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku uzgodnienia na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Stąd też, zdaniem skarżącej, stanowisko Kolegium w zakresie, w jakim odnosi się do opiniowania, jest błędne, a na podstawie błędnej interpretacji prawa organ ten buduje określone wnioskowanie przyznając skarżącej wyłącznie przymiot organu opiniującego. Skarżąca przywołała także stanowisko wyrażone w odwołaniu co do związku sprawy w przedmiocie uprzedniego nielegalnego wydobycia żwiru z terenu objętego koncesją ze sprawą, w której koncesji tej udzielono przedsiębiorcy, jak i z interesem prawnym skarżącej w postaci opłat eksploatacyjnych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Ponadto organ wskazał, iż zgodnie z wnioskiem skarżącej do akt sprawy przekazanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu dołączano kserokopie akt dotyczących ustalenia opłaty eksploatacyjnej ([...], których oryginały znajdują się w tutejszym Sądzie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszanie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) lub naruszenie prawa procesowego mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji wywołana skargą Gminy M. nie wykazała, iżby decyzja ta zawierała wady skutkujące jej uchyleniem lub zastosowaniem środków z art. 145 § 1 pkt 2 i 3 p.p.s.a. (stwierdzenie nieważności, stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa). Przystępując do oceny legalności zaskarżonej decyzji należy w pierwszej kolejności przywołać regulacje prawne dotyczące współdziałania właściwego wójta gminy z organem wydającym koncesję na wydobywanie kopalin. W myśl art. 16 ust. 5 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze (tekst jednolity Dz.U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947 ze zm.) udzielenie koncesji na działalność, o której mowa w art. 15 ust. 1 pkt 2 i 3, z wyjątkiem takiej działalności wykonywanej w granicach obszarów morskich Rzeczypospolitej Polskiej, wymaga uzgodnienia z właściwym wójtem, burmistrzem albo prezydentem miasta. Uzgodnienie następuje na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W art. 105a ust. 1 powołanej ustawy wskazano, iż jeżeli ustawa uzależnia rozstrzygnięcie organu administracji geologicznej od jego uzgodnienia lub zaopiniowania przez inny organ, zajęcie stanowiska przez ten organ powinno nastąpić nie później niż w ciągu 14 dni od dnia doręczenia projektu rozstrzygnięcia; w ust. 2 z kolei przewidziano, iż jeżeli organ, o którym mowa w ust. 1, nie zajmie stanowiska w sprawie, rozstrzygnięcie uważa się za przyjęte w brzmieniu przedłożonym przez organ administracji geologicznej, z upływem terminu określonego w ust. 1. Sąd orzekający w sprawie podziela pogląd wyrażany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w z dnia 11 marca 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 940/04, z dnia 31 października 2006 r. sygn. akt III SA/GL 457/05 ), w których stwierdzono, że wójtowi gminy, jako organowi administracji publicznej orzekającemu w sprawie w ramach współdziałania (współdecydowania) przy załatwianiu konkretnej sprawy administracyjnej nie można przyznawać przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. i łączących się z tym faktem uprawnień. Organy współdziałające w postępowaniu koncesyjnym nie mogą jednocześnie być stronami postępowania. Dotyczy to min. organów samorządu terytorialnego, które w takim postępowaniu wypowiadają się w trybie uzgodnienia z art. 16 ust. 5 ustawy Prawo geologiczne i górnicze. Ocena ta nie budzi wątpliwości w judykaturze NSA (por. NSA w wyroku z dnia 15 lipca 2008 r., II GSK 246/08, dostępny w Internecie pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Pismem z dnia 28 października 2008 r. przedłożono Wójtowi Gminy M. celem uzgodnienia w myśl art. 16 ust. 5 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (tekst jednolity Dz.U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947 ze zm.). Organ ten nie zajął stanowiska w ustawowym terminie, wynikającym z art. 105a ust. ustawy Prawo geologiczne i górnicze. Wobec powyższego stwierdzić należy, iż Wójt Gminy nie ma statusy strony w tym postępowaniu. W niniejszej sprawie status strony nie przysługuje także samej Gminie. Uzasadnia to konkluzję, że interes prawny przysługuje podmiotowi tylko w jego "własnej" sprawie administracyjnej. Stroną jest ten podmiot, którego własny interes prawny lub obowiązek podlega konkretyzacji w postępowaniu administracyjnym (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 marca 1989 r. IV SA 1254/88). Uznanie Gminy M. za stronę wymagałoby uprzedniego wykazania jej interesu prawnego na konkretnej normie prawa materialnego. Interes gminy w rozumieniu art. 28 k.p.a. w sprawie o wydanie koncesji mógłby wynikać min. z jej praw właścicielskich do nieruchomości położonych na terenie możliwego oddziaływania projektowanej eksploatacji górniczej. W niniejszej sprawie jednak Gmina takich uprawnień do gruntu nie posiada. Ustalenie Skarżąca gmina nie wykazała o jakich prawach lub obowiązkach stanowi skarżona przez nią koncesja, albowiem przedmiotowa decyzja administracyjna nie nakłada na Gminę żadnych obowiązków, ani nie przydaje jej jakichkolwiek uprawnień. Ustalanie i wnoszenie opłat eksploatacyjnych z tytułu wydobywania kopalin jest sprawą odrębną od wydania koncesji i wiąże się z faktycznym wydobywaniem kopaliny. Zatem także zapisami koncesji nie można wykazać istnienia dla skarżącej interesu prawnego co dowodzi, iż skarżąca nie była stroną tego postępowania. Mając na uwadze powyższe należy zatem stwierdzić, że organ odwoławczy prawidłowo stwierdził w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt. 3 k.p.a., iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 tej ustawy. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako nieuzasadnioną. /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ E. Brychcy /-/ W. Batorowicz br