II SA/Po 315/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 01 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] 2011r. Nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej; uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P[...] z dnia [...] 2010r. nr [...]. Decyzją z dnia 23 listopada 2009r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w P. stwierdził brak podstaw do rozpoznania u M. K. choroby zawodowej – przewlekłego obturacyjnego zapalenia oskrzeli, które spowodowało upośledzenie sprawności wentylacji płuc, z obniżeniem natężonej objętości wydechowej, pierwszosekundowej, poniżej 60 % wartości należnej, wywołanej przez narażenie na pyły lub gazy drażniące. Na skutek odwołania wniesionego przez M. Kujawę decyzją z dnia [...] 2010r. Wielkopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w P. uchylił zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...] 2010r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w P. stwierdził brak podstaw do rozpoznania u M. K. choroby zawodowej – przewlekłego obturacyjnego zapalenia oskrzeli, które spowodowało upośledzenie sprawności wentylacji płuc, z obniżeniem natężonej objętości wydechowej, pierwszosekundowej, poniżej 60 % wartości należnej, wywołanej przez narażenie na pyły lub gazy drażniące. Na skutek odwołania wniesionego przez M. Kujawę decyzją z dnia [...] 2010r. Wielkopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w P. uchylił zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...] 2010r. wydaną na podstawie art. 104 § 1 i 2 ustawy 14 czerwca 1960r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2000r. nr 98, poz. 1071 z późn. zm, zwanej dalej k.p.a.) art. 5 pkt 4a ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, (Dz. U z 2006r, nr 122, poz. 851, z późn. zm), Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w P. stwierdził brak podstaw do stwierdzenia u M. K. choroby zawodowej – przewlekłego obturacyjnego zapalenia oskrzeli, które spowodowało upośledzenie sprawności wentylacji płuc, z obniżeniem natężonej objętości wydechowej, pierwszosekundowej, poniżej 60 % wartości należnej, wywołanej przez pyły lub gazy drażniące. Podstawą tego rozstrzygnięcia było orzeczenie lekarskie Wielkopolskiego Centrum Medycyny Pracy w P. z dnia 23 marca 2009r i orzeczenie lekarskie Instytutu Medycyny Pracy w Ł., z dnia 16 października 2009r a także wywiad epidemiologiczny. Od powyższej decyzji odwołanie złożył M. K., zarzucając: - naruszenie przez organ art. 10 i art. 10 k.p.a. poprzez uzupełnienie postępowania dowodowego o sporządzenie karty oceny narażenia zawodowego i badania firmy "A" bez poinformowania ww. o powyższym fakcie; - nieustosunkowanie się odlewni "B" do kwestii wykonywania pracy przez M. Kujawę w piwnicy tego zakładu oraz kwestii ewentualnego ujawnienia danych związanych z artykułem prasowym (Bezpieczeństwo Pracy 12/2004) pt. "Odlewnictwo żeliwa – zagrożenia chemiczne"; - błędne określenie początku choroby M. K. ; - braku przeprowadzenia symulacji cięcia zbiorników, co pozwala na stwierdzenie, iż brak jest pomiarów stężeń czynników szkodliwych. Decyzją z dnia [...] 2011r wydaną na podstawie art. 138 § 1 k.p.a., art. 5 pkt 4a ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, (Dz. U z 2006r, nr 122, poz. 851, z późn. zm), art. 235¹ ustawy z dnia 26 czerwca 1974r. kodeks pracy, § 8 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009r w sprawie chorób zawodowych, (Dz.U nr 105, poz. 869) Wielkopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w P. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż zarzut nieprzeprowadzenia symulacji cięcia zbiorników oraz nieujawnienia danych związanych z artykułem prasowym pt. "Odlewnictwo żeliwa – zagrożenia chemiczne", nie zasługiwał na uwzględnienie, gdyż pomiary czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy nie wykazały występowania czynników szkodliwych w stężeniach przekraczających najwyższe dopuszczalne stężenia. Organ odwołał się również do treści orzeczeń lekarskich wydanych w przedmiotowej sprawie, cytując zawarte w nich wnioski oraz wskazując, że zarówno Wielkopolskie Centrum Medycyny Pracy w P. jak i Instytut Medycyny Pracy w Ł. zgodnie stwierdziły, iż brak jest podstaw do rozpoznania u M. K. choroby o etiologii zawodowej i stanowisko to organ II instancji w pełni podzielił. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł M. K., wskazując że nie neguje orzeczeń lekarskich, ale były one adekwatne do zebranych dowodów, których było zbyt mało. Skarżący zakwestionował wyniki pomiarów narażenia na pyły i gazy w zakładzie pracy, wskazując, iż cięcie zbiorników odbywało się w miejscu niestandardowym, a więc nie w komorze spawalniczej, zawierającej wentylację, co – zdaniem M. K. – pozwala na zakwestionowanie uzyskanych wyników pomiarów. Skarżący jak początek choroby określił rok 2001, ściśle powiązany z pracą w odlewni, nadto wskazał, iż nie dokonywano pomiarów narażenia na stanowisku pracy, w piwnicy zakładu "B". Skarżący powołał się również na dane zgromadzone przez Centralny Instytut Ochrony Pracy, z których – jak wnioskuje M. K. – wynika, iż w zakładzie pracy należącym do spółki "B" zostały stwierdzone nieprawidłowości. Do skargi M. K. załączył artykuł prasowy pt. "Odlewnictwo żeliwa – zagrożenia chemiczne". W odpowiedzi na skargę Wielkopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w P. wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga okazała się zasadna, choć nie wszystkie zawarte w niej zarzuty zasługiwały na uwzględnienie. Na wstępie należy wyjaśnić, iż zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej p.p.s.a.) kontrola sądu administracyjnego polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych pod względem ich zgodności z przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a. ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznanie choroby zawodowej u pracownika lub byłego pracownika może nastąpić w okresie jego zatrudnienia w narażeniu zawodowym albo po zakończeniu pracy w takim narażeniu, pod warunkiem wystąpienia udokumentowanych objawów chorobowych w okresie ustalonym w wykazie chorób zawodowych (art. 2352 Kodeksu pracy). Innymi słowy choroba zawodowa jest pojęciem prawnym oznaczającym zachorowanie, które pozostaje w związku przyczynowym z pracą. Przyczyną ją wywołującą jest tylko i wyłącznie sama praca, jej rodzaj, charakter i warunki jej wykonywania. Z tego powodu choroby zawodowe są przewidywalne a owe przewidywalne uszkodzenia zdrowia zostały ujęte w tzw. wykazie chorób zawodowych. Na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 237 § 1 Kodeksu pracy Rada Ministrów wydała rozporządzenie z dnia 30 czerwca 2009 r., którego postanowienia weszły w życie w dniu 03 lipca 2009 r. i obowiązywały już w chwili wydania decyzji przez organ I instancji, jak i przez organ odwoławczy. W rezultacie to według zapisów rozporządzenia należy oceniać postępowanie przedmiotowe postępowanie organów administracji wszczęte w marcu 2009 r. Wskazuje na to § 11 ust. 1 rozporządzenia z dnia 30 czerwca 2009 r., który stanowi, że z zastrzeżeniem postępowań wszczętych i nie zakończonych przed dniem 03 września 2002 r., do postępowań w sprawie zgłaszania podejrzenia, rozpoznania i stwierdzenia chorób zawodowych, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, stosuje się przepisy tego rozporządzenia, z tym, że czynności dokonane w toku wszczętych postępowań pozostają skuteczne. Zgodnie natomiast z § 8 ust. 1 rozporządzenia z dnia 30 czerwca 2009 r. decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej albo decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej wydaje się na podstawie materiału dowodowego, w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim oraz formularzu oceny narażenia zawodowego pracownika lub byłego pracownika. Podzielić należy stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, zawarte w wyroku z dnia 23 listopada 2010 r. (IV SA/Gl 572/10), iż bez pozytywnych opinii lekarskich bądź sprzecznie z tymi opiniami organ administracji nie może dokonać we własnym zakresie rozpoznania choroby i ustalenia, czy rozpoznane schorzenie mieści się w wykazie chorób zawodowych. Oczywiście nie oznacza to zwolnienia organu orzekającego od obowiązku dokonania oceny opinii biegłego w granicach wskazanych w art. 80 k.p.a. Organ nie może bowiem oprzeć swego rozstrzygnięcia w sprawie na opinii lekarskiej o lakonicznej treści, nie zawierającej przekonywającego i należytego uzasadnienia, bądź sprzecznej z przepisami prawa. (LEX nr 621620). Ten sam Sąd w wyroku z dnia 27 lipca 2010r. (IV SA/GL 752/09) przyjął, iż związanie organu sanitarnego orzeczeniem kompetentnej placówki medycznej nie jest tożsame z bezkrytyczną akceptacją zawartych w nim informacji, jako że podlega ono - jak każdy dowód w postępowaniu - ocenie pod kątem zachowania kryteriów wyznaczonych treścią art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Istotą związania, o którym mowa wyżej jest to, że organy administracji nie dysponując przeciwdowodami, które mogłyby wspomniane orzeczenia podważyć, nie mają w tym zakresie przesłanek do przyjęcia, iż rzeczywisty stan zdrowia pracownika kształtuje się odmiennie niż ustalono w toku badań stanowiących podstawę tych orzeczeń (LEX nr 599626). Również to stanowisko należy w pełni podzielić. Przepis § 6 ust. 1 cytowanego powyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r w sprawie chorób zawodowych, wskazuje, iż lekarz wydaje orzeczenie, (o którym mowa w przytoczonym powyżej § 8 ust. 1), rozporządzenia o rozpoznaniu choroby zawodowej albo o braku podstaw do jej rozpoznania, zwane dalej "orzeczeniem lekarskim", na podstawie wyników przeprowadzonych badań lekarskich i pomocniczych, dokumentacji medycznej pracownika lub byłego pracownika, dokumentacji przebiegu zatrudnienia oraz oceny narażenia zawodowego. Z orzeczenia lekarskiego z dnia 23 marca 2009r. wydanego w Wielkopolskim Centrum Medycyny Pracy w P. wynika, że podstawą orzeczenia była między innymi "ocena narażenia zawodowego dokonaną przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P.". W aktach sprawy administracyjnej brak jest jednak tego dokumentu, którą to okoliczność dostrzegł organ II instancji uchylając pierwotnie wydaną w tej sprawie decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. z dnia [...] 2009r (k. 57 akt administracyjnych) i wytykając brak karty oceny narażenia zawodowego, w zawiązku z podejrzeniem choroby zawodowej, brak wyników pomiarów stężeń i natężeń czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy. W uzasadnieniu swojej decyzji Wielkopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w P. zobowiązał organ I instancji między innymi do uzupełnienia ww. braku oraz do przeprowadzenia wnikliwej analizy czynności i obowiązków na wszystkich stanowiskach pracy M. K. . W toku dalszego postępowania administracyjnego opisana powyżej sytuacja powtórzyła, a uchylając kolejną wydaną w sprawie decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P., organ II instancji ponownie zwrócił uwagę na brak karty oceny narażenia zawodowego oraz wyników pomiarów stężeń i natężeń czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy. W toku kolejnego rozpoznania sprawy – jak należy domniemywać - organ I instancji nie odnalazł oceny narażenia zawodowego i sporządził nową ocenę, a następnie wydał w sprawie decyzję. Zdaniem Sądu doszło więc do naruszenia § 6 ust.1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r w sprawie chorób zawodowych, albowiem brak jest możliwości skontrolowania czy orzeczenia lekarskie dotyczące M. K. , zostały poprzedzone wydaniem prawidłowo sporządzonej karty oceny narażenia zawodowego, wobec jednoznacznej treści wskazanego przepisu. Nie jest przy tym konieczne posiadanie wiedzy specjalistycznej, aby stwierdzić, że dokument ten - zawierający podstawowe dane dotyczące charakterystyki stanowiska pracy pracownika, pod kątem ewentualnego narażenia – w tej sprawie pyłem lub gazami - ma zasadnicze znaczenie dla orzeczenie lekarskiego. Organ który miał dokument ten wystawić, nie przedstawił na temat jego istnienia lub zaginięcia żadnego racjonalnego wyjaśnienia. Brak ten spowodował, iż organy obu instancji nie mogły skontrolować czy orzeczenia lekarskie wydane w toku postępowania, zostały w istocie oparte o ocenę narażenia zawodowego. Oczywistym jest, iż organy nie są uprawnione do kontrolowania orzeczeń lekarskich w zakresie wiedzy specjalnej lekarzy, konieczne jest jednak skontrolowanie czy orzeczenie lekarskie zostało wydane w oparciu o dokumenty wskazane w ww. przepisach oraz czy w zakresie ustosunkowania się do tych dokumentów (np. oceny narażenia zawodowego) i wynikających z nich danych, lekarze nie popełnili np. błędu logicznego, (błędne odczytanie danych, pomylenie danych, pomylenie dokumentu itp.). Wobec braku oceny narażenia zawodowego, którą – jak wynika z orzeczeń lekarskich – lekarze orzecznicy dysponowali, kontrola taka była niemożliwa, a więc nie jest możliwe przesądzenie, że został spełniony jeden z podstawowych warunków wydania orzeczenia lekarskiego, w sprawie stwierdzenia lub niestwierdzenia choroby zawodowej, wynikający z przepisu § 6 ust. 1 rozporządzenia z dnia 30 czerwca 2009 r. decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej. To, iż wynik oceny narażenia zawodowego z dnia 19 listopada 2010r (k. 107 akt administracyjnych w zakresie wniosku końcowego braku czynników mogących stanowić przyczynę choroby zawodowej, koresponduje z orzeczeniami lekarskimi, nie może powodować przejścia do porządku dziennego nad ww. brakiem, albowiem w takiej sytuacji niemożliwe jest dokonanie przez organ oceny orzeczenia lekarskiego w zakresie wskazanym w art. 80 k.p.a. Wskazany przepis § 6 ust 1 rozporządzenia z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych, ma również charakter gwarancyjny dla strony, iż wydający orzeczenie lekarz oparł się między innymi na precyzyjnie i prawidłowo sporządzonej ocenie narażenia zawodowego, która powinna zawierać precyzyjne i prawidłowe wyniki pomiarów. Organ I instancji wzbogacił materiał dowodowy o dokumentację zawierającą pomiary środowiska pracy w zakładzie pracy, w którym pracował skarżący, analiza tych dokumentów wskazuje, że pomiary były wykonywane na typowych stałych stanowiskach pracy w "B" sp. z o. o. Tymczasem skarżący podkreślał w toku całego postępowania, iż jego zdaniem choroba została spowodowana wykonywaniem pracy incydentalnej w piwnicy zakładu pracy a następnie przy demontażu zbiorników, na wysokości, gdzie wykonywał prace spawalnicze – nie były one wykonywane w komorze spawalniczej. Ten sam wniosek dotyczy analizy dokumentu – oceny narażenia zawodowego z dnia 19 listopada 2010r. Organ I instancji nie zakwestionował twierdzeń M. K. , iż wykonywał on pracę w tych miejscach, mimo to organ nie poczynił ustaleń czy na tych – wskazanych stanowiskach - w związku z wykonywaniem pracy incydentalnej, stopień narażenia na gazy i pyły był wyższy. Okoliczność ta byłaby niewątpliwie bardzo istotna w toku wydawania orzeczenia lekarskiego. Organ I instancji nie dokonał żadnych ustaleń w przedmiocie narażenia M. K. na stanowisku pracy w odlewni, w piwnicy zakładu pracy (skarżący pracował tam przez 9 dni). W decyzji z dnia 17 grudnia 2010r organ ograniczył się do stwierdzenia, iż taka praca była wykonywana, bez żadnych wniosków stąd wypływających, naruszając tym samym przepis art. 107 § 3 k.p.a. Reasumując Sąd uznał, iż organy orzekające w sprawie naruszyły przepis art. 6 ust 1 rozporządzenia z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych. W istocie nie skontrolowały czy lekarze wydający w sprawie orzeczenia, wykonali wskazany w tym przepisie obowiązek zanalizowania karty oceny narażenia zawodowego, jakiego stanowiska pracy ta ocena dotyczyła i czy postępowanie lekarzy orzeczników nie zawierało w tym zakresie błędów. To uchybienie mogło mieć niewątpliwie istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję, a na podstawie art. 135 p.p.s.a. Sąd uchylił również decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P., z dnia 17 grudnia 2010r. Rozpoznając ponownie sprawę, organ I instancji winien przeprowadzić próbę sporządzenia oceny narażenia zawodowego również na tych dwóch stanowiskach pracy, które skarżący wiąże z genezą i rozwojem jego choroby, a następnie uzyskać orzeczenie lekarskie oparte na pełnym materiale dowodowym, a więc przede wszystkim na pełnej ocenie narażenia zawodowego. Dopiero po uzyskaniu orzeczenia lekarskiego, opartego na pełnej ocenie narażenia zawodowego organ winien wydać decyzję w przedmiotowej sprawie. Na obecnym etapie postępowania nie można przy tym przesądzić jakie czynności dowodowe winny być przeprowadzone w celu wypełnienia wyżej przytoczonych wytycznych. W szczególności do oceny organu pozostanie czy konieczne będzie przeprowadzenie czynności dowodowych wskazanych w uzasadnieniu skargi M. K. .