II SA/Po 326/14

Dnia 17 lipca 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lipca 2014 roku sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] stycznia 2014 roku nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy S. z dnia [...] 2013 roku nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu na rzecz skarżącego kwotę 200,- zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych. Wójt Gminy S. decyzją z dnia [...] 2013 r. (znak [...]), działając na podstawie art. 54 w zw. z art. 64 oraz art. 59 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 z późn. zm. - dalej: u.p.z.p.), po rozpatrzeniu wniosku K. K. z dnia 7 sierpnia 2013 r., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie położonym w [...] na działce nr [...]. Decyzja została doręczona wnioskodawcy w dniu 3 października 2013 r. i wobec niezaskarżenia jej przez stronę uzyskał przymiot ostateczności. W dniu 24 października 2013 r. A. K. wniosła do Urzędu Gminy w S. podanie, w którym wskazała, że [...] K. K. we wnioskach o ustalenie warunków zabudowy dla działek o numerach ewid. [...] i [...] w [...], których ona jest współwłaścicielem, nie wskazał jej jako współwłaściciela, w związku z czym nie została powiadomiona o wydaniu decyzji oraz zmianie funkcji, a tym samym wartości działek. Podała, że jako strona postępowania wnosi o doręczenie jej drogą formalną tych decyzji o nr [...] z dnia [...] 2013 oraz [...] z dnia [...] 2013. Wójt Gminy S. przy piśmie dnia 25 października 2013 r. doręczył A. K. decyzje: nr [...] z dnia [...] 2013 r. dla działki o nr ewidencyjnym [...] oraz nr [...] z dnia [...] 2013 r. dla działki o nr ewidencyjnym [...]. W piśmie z dnia 28 października 2013 r. A. K. wniosła o wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną z dnia [...] 2013 r., nr [...] ustalającą warunki zabudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce przy ul. [...] w [...] o nr ewidencyjnym [...]. Wniosek ten A. K. uzasadniła tym, że nie była powiadomiona o wszczęciu postępowania w przedmiocie wydania tej decyzji, w związku z czym została pozbawiona bez swojej winy możliwości uczestniczenia w tym postępowaniu, a tym samym zgłoszenia uwag i zastrzeżeń do wniosku. Wyjaśniła, że decyzja wydana na wniosek jej [...], w związku z trwającym postępowaniem sądowym [...], w sposób istotny narusza jej interes. W kolejnym piśmie z dnia 30 października 2013 r. wnioskodawczyni wyjaśniła, że o fakcie wydania decyzji o warunkach zabudowy dowiedziała się w dniu 23 października 2013 r. w trakcie rozprawy sądowej [...], kiedy to prawnik [...] doręczył jej [tę] decyzję za pokwitowaniem. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r. [w postanowieniu organ błędnie oznaczył datę postanowienia na "04.10.2013 roku"], znak [...] Wójt Gminy S. na podstawie art. 145 § 1 pkt 4, art. 147 i art. 149 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: "K.p.a.), wznowił na żądanie A. K. postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie położonym w [...], na działce nr [...] w gminie [...], zakończone decyzją ostateczną Wójta Gminy S. z dnia [...] 2013 r., znak [...]. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, iż decyzja ta została doręczona wnioskodawcy w dniu 3 października 2013 r., a stała się ostateczna w dniu 18 października 2013 r. i uznał, że A. K. była stroną postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla opisanej inwestycji i bez własnej winy nie brała udziału w tym postępowaniu. W dniu 5 listopada 2013 r. A. K. złożyła kolejne pismo procesowe w sprawie, w którym podniosła, że wydana bez jej wiedzy decyzja o warunkach zabudowy w sposób bardzo istotny narusza jej interes, gdyż podwyższa cenę działki, co narazi ją na wysoką stratę finansową w związku z trwającym postępowaniem sądowym o podział majątku, a w przypadku przyznania jej tej działki w wyniku postępowania sądowego na pewno nie będzie ona wykorzystywana jako działka budowlana, lecz będzie użytkowana rolniczo. W kolejnym piśmie z dnia 22 listopada 2013 r. A. K., powołując się na art. 199 Kodeksu cywilnego, podniosła, że jako współwłaściciel nie wyraża zgody na budowę budynku jednorodzinnego na działce nr [...] i ustalenie warunków zabudowy dla tej inwestycji. Decyzją z dnia [...] 2013 r. Wójt Gminy S. odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia [...] 2013 r. znak [...], która stała się ostateczna w dniu 18 października 2013 r. Jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia organ wskazał art. 104 § 1 i art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że A. K. była stroną postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla opisanej inwestycji i bez własnej winy nie brała udziału w tym postępowaniu, wobec czego w dniu [...] listopada 2013 r. organ na jej wniosek z dnia 28 października 2013 r. wznowił w postępowanie. Dalej organ wyjaśnił, że zawiadomił strony postępowania o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, a wnioskodawczyni złożyła pisma, w których podniosła, że nie wyraża zgody na wzniesienie budynku na przedmiotowej działce. Organ podniósł, że nie ma wymogu uzyskania zgody strony na ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, nawet jeśli jest ona współwłaścicielem działki, co wynika z art. 63 u.p.z.p. i dopiero na etapie uzyskiwania decyzji o pozwoleniu na budowę inwestor powinien wykazać prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przywołując treść art. 61 ust. 1 u.p.z.p., organ stwierdził, że w przypadku przedmiotowej inwestycji wszystkie warunki określone w tym przepisie zostały spełnione, stąd też podtrzymuje swoje stanowisko wyrażone w decyzji z dnia [...] 2013 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla opisanej w niej inwestycji. W odwołaniu od decyzji z dnia [...] 2013 r. A. K. zarzuciła tej decyzji naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 u.p.z.p. poprzez stwierdzanie, że planowana inwestycja spełnia zasadę "dobrego sąsiedztwa" oraz nie narusza przepisów odrębnych i domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] 2013 r. Domagała się nadto przeprowadzenia dowodu z dołączonej do odwołania dokumentacji fotograficznej - na okoliczność cech działki nr [...] oraz braku możliwości wybudowana na niej domu jednorodzinnego. Podniosła, że działka nr [...] ma charakter rekreacyjny i od 15 lat rosną na niej iglaki, a wybudowanie domu będzie wiązało się z koniecznością ich wykarczowania. Ponadto podkreśliła, że działka nr [...] stanowi integralną całość z działką, na której stoi wybudowany już dom. Dalej podniosła, że zasadnicze znaczenie dla sprawy ma to, że działka nr [...] przylega bezpośrednio do działki nr [...], na której usytuowany jest dom, a wjazd do domu zlokalizowany jest na nasypie rozdzielającym obie wymienione działki; spad nasypu sięga poza grancie działki nr [...] i zajmuje 3 metry działki [...]. Wyjaśniła, że działka ta w założeniach została zakupiona aby powiększyć teren wokół domu; działka nr [...] używana jest na bieżąco, ponieważ dostęp do domu od strony kotłowni możliwy jest jedynie przez działkę nr [...]. W ocenie strony ewentualna nowa zabudowa będzie zatem zasadniczo kolidować z funkcjonowaniem istniejącej zabudowy i w oczywisty sposób ograniczy możliwość użytkowania sąsiedniej posesji, na której stoi dom, a nigdy nie planowała [...] budowy kolejnego domu jednorodzinnego na działce "przyłączonej". W ocenie odwołujące się decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie powinna zostać wydana - z uwagi na niespełnienie łącznie wszystkich warunków z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Na rozprawie administracyjnej w dniu 21 stycznia 2014 r. przeprowadzonej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu inwestor K. K. wniósł o utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy, wyjaśniając, że działka nr [...], jak też działka nr [...] stanowią własność jego i [odwołującej się] i toczy się postępowanie sądowe [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Wójta Gminy S. z dnia [...] 2013 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że nie ulega wątpliwości, iż A. K. jest stroną postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy dla działki nr [...] w [...], dla którego to terenu nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Powołując się na art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p., Kolegium oceniło przebieg postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. W tym zakresie wskazało, że organ I instancji przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w trybie określonym przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymaga dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588), która wykazał, że w granicach obszaru poddanego analizie występują budynki mieszkalne jednorodzinne, budynki gospodarcze oraz garaże w zabudowie mieszkaniowej; obszar analizowany wykreślono na kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000 w odległości 60 m od granic działki (szerokość frontu działki: 20 m) zgodnie z § 3 ust. 2 przywołanego rozporządzenia wykonawczego. Kolegium na podstawie wniosków analizy uznało, że planowana inwestycja wpisuje się w zastaną funkcję terenu, zaś analiza pozwoliła na określenie parametrów przyszłej zabudowy, takich jak linia zabudowy, wskaźnik powierzchni zabudowanej, szerokość i wysokość elewacji frontowej oraz geometria dachu, a ponadto wykazała, że działka inwestora ma dostęp do drogi publicznej (drogi gminnej), istnieje możliwość podłączenia budynku do sieci uzbrojenia technicznego, teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, zaś decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Odwołując się do treści art. 63 ust. 2 oraz art. 56 w zw. z art. 64 ust, 2 u.p.z.p., Kolegium stwierdziło, że organ I instancji, po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego, zasadnie odmówił uchylenia swojego rozstrzygnięcia, a zaskarżona decyzja została wydana w sposób prawidłowy. Nadto Kolegium odwołało się do treści art. 151 K.p.a. wskazując, iż po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego organ wydaje decyzję, w której: - odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia, - uchyla decyzje dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia i wydaje nową decyzję rozstrzygająca o istocie sprawy, - stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, wskazując okoliczności, z powodu których nie uchylił decyzji – co dotyczy przypadków wymienionych w art. 146 k.p.a. W skardze na decyzję Kolegium A. K. zarzuciła naruszenie art. 61 ust. 1 i 5 u.p.z.p. poprzez stwierdzanie, że planowana inwestycja spełnia zasadę dobrego sąsiedztwa oraz nie narusza przepisów odrębnych. Stawiając powyższy zarzut domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że Kolegium całkowicie zbagatelizowało tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa i pominęło podnoszone przez skarżącą zarzuty w zakresie dotychczasowego przeznaczenia działki nr [...] jako działki rekreacyjnej, która to działka jest działką rolną, która przed ustaleniem warunków zabudowy powinna zostać odróżniona. Ponadto podniosła tę samą argumentację dotyczącą służebnej roli działki nr [...] względem bezpośrednio do niej przylegającej działki nr [...]. Powołując się na brzmienie art. 54 pkt 2 lit. d w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. skarżąca stwierdziła, że przy badaniu przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. organ powinien zbadać w szczególności sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym, czego w przedmiotowej sprawie w całości zaniechał. W odpowiedzi na skargę Kolegium, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, to jest kontrolę zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. W myśl przepisu art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i orzeka o ich uchyleniu w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.), lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.). Należy również zaznaczyć, że stosownie do treści z art. 134 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Powyższe oznacza, iż sąd obowiązany jest dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Rozpatrując sprawę w tak zakreślonej kognicji Sąd uznał, iż skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek nie z powodów w niej podniesionych. Zaskarżona decyzja oraz utrzymana przez nią w mocy decyzja organu I instancji zapadły bowiem z naruszeniem przepisów postępowania – art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz art. 151 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a. postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Postanowienie o wznowieniu postępowania wszczyna zatem postępowanie zmierzające do ustalenia, czy przyczyny wznowienia rzeczywiście istnieją. Dopiero po wznowieniu postępowania rozpoczyna się drugi etap postępowania, zwany też właściwym lub rozpoznawczym. Na tym etapie postępowania bada się istnienie podstaw wznowienia, a w razie ich stwierdzenia przeprowadza się postępowanie wyjaśniające w celu rozstrzygnięcia istoty sprawy. Po przeprowadzeniu postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy organ administracji publicznej wydaje decyzję, określoną w art. 151 k.p.a. Zgodnie z art. 151 § 1 k.p.a. po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 k.p.a. organ wydaje decyzję, w której: 1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a, albo 2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Przepis art. 151 § 2 k.p.a. zawiera jednak zastrzeżenie, że w przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Wymienione w art. 146 k.p.a. okoliczności, które stanowią tzw. przesłanki negatywne, uniemożliwiające uchylenie decyzji dotychczasowej mimo wystąpienia przyczyn wznowienia postępowania, to upływ czasu (art. 146 § 1 k.p.a.) oraz stwierdzenie, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (art. 146 § 2 k.p.a.). Z przedstawionego unormowania wynika, że po wznowieniu postępowania organ nie może wydać innych decyzji niż określone w art. 151 k.p.a. W zależności natomiast od tego, czy stwierdzi istnienie przyczyn wznowienia czy nie oraz czy stwierdzi występowanie przesłanek negatywnych, wskazanych w art. 146 k.p.a. zobowiązany jest albo odmówić uchylenia decyzji dotychczasowej, albo uchylić decyzję dotychczasową i wydać nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy albo stwierdzić wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa. W rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji wydał decyzję o odmowie uchylenia decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., a jednocześnie w uzasadnieniu decyzji stwierdził, iż A. K. była stroną postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla opisanej inwestycji i bez własnej winy nie brała udziału w tym postępowaniu, a więc ustalił, iż w sprawie zaistniała przesłanka wznowieniowa o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Ustalenia organu co do przysługiwania A. K.przymiotu strony postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy oraz uniemożliwienia jej wzięcia udziału w tym postępowaniu uznać przy tym należy za trafne i znajdujące pełne potwierdzenie w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy. Powyższe oznacza, iż w sprawie nie zaistniały przesłanki dla orzeczenia w oparciu o art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. o odmowie uchylenia decyzji, a organ wobec stwierdzenia zaistnienia przesłanki wznowieniowej winien zakończyć postępowanie poprzez wydanie decyzji o jakiej mowa w art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. albo w art. 151 § 2 k.p.a., przy czym każde z tych rozstrzygnięć winno być następstwem merytorycznego rozpoznania sprawy, w toku której organ winien dokonać oceny czy w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, co winno skutkować stwierdzeniem wydania decyzji z dnia 1 października 2013 r. z naruszeniem prawa, zaś w przypadku negatywnej odpowiedzi na tak postawione pytanie uchylić decyzje dotychczasową i wydać nową decyzję rozstrzygająca o istocie sprawy. Wymogom powyższym decyzja Wójta Gminy S. nie sprostała. Orzekające w sprawie jako organ odwoławczy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu utrzymało takową wadliwą decyzję w mocy i w ten sposób recypowało do swojego orzeczenia uchybienia organu I instancji. Jak się wydaje uchybienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu spowodowane było błędnym odczytaniem art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., który to przepis wbrew stanowisku organu nie stanowi, iż po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego organ wydaje decyzję, w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia, lecz, że po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 k.p.a. organ wydaje decyzję, w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a, co w sposób nie budzący wątpliwości ogranicza zakres stosowania tego przepisu jedynie do sytuacji, gdy podana przez stronę we wniosku przyczyna wznowienia, w rzeczywistości nie wystąpiła. Podkreślić w tym miejscu należy, iż decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej wydawana na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. ma charakter decyzji procesowej i co za tym idzie organ wydając takową decyzję nie może dokonywać merytorycznej oceny sprawy, zaś Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu w uzasadnieniu swojego orzeczenia oceny takowej, aczkolwiek lakonicznej i pobieżnej dokonało. Powyższe dodatkowo świadczy o braku rozróżnienia przez organ poszczególnych etapów postępowania wznowieniowego, z których pierwszy obejmuje jedynie badanie formalnoprawnej dopuszczalności wznowienia postępowania administracyjnego, następny zaś - mający miejsce po wydaniu postanowienia o wznowieniu - dotyczy badania w pierwszej kolejności rzeczywistego istnienia przyczyny wznowienia, dopiero kolejny merytorycznej oceny sprawy, przy czym do ostatniego z nich organ może przystąpić dopiero po jednoznacznym ustaleniu, że wystąpiła przesłanka wznowienia i co za tym idzie brak jest przesłanek dla zastosowania art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Powyższe uchybienia przepisom postępowania uzasadniły uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej przez nią w mocy decyzji organu I instancji. Ze względu na charakter stwierdzonych uchybień o charakterze proceduralnym na obecnym etapie postępowania przedwczesnym byłoby rozpoznanie przez sąd zgłoszonych w skardze zarzutów prawa materialnego, albowiem prowadziłoby do zastąpienie organów administracji przez sąd w rozpoznaniu sprawy administracyjnej. Pamiętać bowiem trzeba, iż rolą sądów administracyjnych jest jedynie kontrola organów administracji publicznej, polegająca - między innymi - na stwierdzeniu, czy wydawane przez te organy decyzje lub inne akty są zgodne z prawem (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2009 r., sygn. I OSK 558/09, z dnia 13 lutego 2007r. sygn. akt II OSK 12/06 i z dnia 20 grudnia 2006 r. sygn. akt I FSK 259/06 dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych), przy czym warunkiem umożliwiającym taką kontrolę jest prawidłowe przeprowadzenie postępowania oraz wyczerpujące i odnoszące się do wszystkich istotnych okoliczności sprawy uzasadnienie decyzji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wójt Gminy S. winien uwzględnić poglądy prawne wyrażone w uzasadnieniu niniejszego wyroku i po przeprowadzeniu postępowania co do istoty sprawy wydać decyzję kończąca postępowanie w oparciu o art. 151 § 2 k.p.a., albo art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., która winna zostać uzasadniona w sposób odpowiadający wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Organ w przypadku ewentualnego stosowania art. 146 § 2 k.p.a. winien mieć na uwadze, iż zastosowanie tego przepisu może nastąpić tylko wówczas, gdy nowa decyzja odpowiadałaby w swojej istocie decyzji dotychczasowej, a więc tylko w przypadku, gdy organ w wyniku ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej, w oparciu o przepisy prawa materialnego rozstrzygnie sprawę tak, jak została rozstrzygnięta decyzją ostateczną. Oznacza to zatem, że treść rozstrzygnięcia musi pokrywać się w całości z rozstrzygnięciem przyjętym w decyzji ostatecznej, zaś organ w uzasadnieniu decyzji stwierdzającej wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa musi wykazać, że wadliwość procesowa nie wpłynęła na prawidłowe zastosowanie w sprawie przepisu prawa materialnego (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C. H. Beck, Warszawa 2006, s. 666). Podkreślić należy, iż ustalenie, czy decyzja, która może zapaść w sprawie po przeprowadzeniu wznowionego postępowania "odpowiada w swej istocie" dotychczasowej decyzji (art. 146 § 2 k.p.a.) nie może polegać na czysto mechanicznym porównaniu dwóch rozstrzygnięć, lecz ocenie ich istoty, czyli treści praw lub obowiązków (por. J. Borkowski, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 1992 r., SA/Kr 914/92, Przegląd Sądowy 1994, nr 7-8, s. 159). O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a. Sąd nie określił w wyroku czy i w jakim zakresie zaskarżony akt nie może być wykonany. W ocenie Sądu wykładnia celowościowa art. 152 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że przepis ten odnosi się do aktów lub czynności, które podlegają wykonaniu. Ratio legis niniejszego przepisu wskazuje, iż jego stosowanie ma zabezpieczyć stronę, której skarga została uwzględniona przed ewentualnym wykonaniem przez organ, przed uprawomocnieniem się wyroku, aktu uchylonego przez Sąd. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Problem wykonania aktu administracyjnego dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy lub zakazy, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone obowiązki, oraz aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony. W niniejszej sprawie Sąd uchylił decyzję utrzymującą w mocy decyzję odmawiającą uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Z uwagi zatem na charakter prawny uchylonego aktu, który nie wiąże się z nałożeniem na stronę jakiegokolwiek obowiązku, bądź przyznaniem uprawnienia, uznać należy, iż jako taki nie nadaje się on do wykonania (nie ma przymiotu wykonalności). Stąd też nie znaleziono podstaw do orzekania w przedmiocie jego wykonania, w trybie art.152 p.p.s.a. W ocenie Sądu sposób sformułowania przez ustawodawcę art. 152 p.p.s.a. wyraźnie wskazuje, iż obligatoryjnym jest każdorazowe dokonanie przez sąd w przypadku uwzględnienia skargi na akt lub czynność oceny dopuszczalności ich wykonania, przepis ten nie przesądza jednakże w żaden sposób o treści rozstrzygnięcia, na co wskazuje sformułowanie, iż "sąd w wyroku określa, czy (...) zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonywane", co wyraźnie wskazuje na dopuszczenie przez ustawodawcę do sytuacji, gdy nawet w przypadku uwzględnienia skargi nie zostanie wydane orzeczenie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu. Gdyby bowiem racjonalny ustawodawca chciał nałożyć na sąd obowiązek każdorazowego orzekania o niemożności wykonania uchylonego aktu, to użyłby sformułowania wskazującego na obligatoryjność rozstrzygnięcia o takowej treści, na przykład poprzez sformułowanie, iż sąd orzeka, iż uchylony akt nie może być wykonywany w całości lub części.