II SA/Po 335/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz po rozpoznaniu w dniu 2 lipca 2015 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A Sp. z o. o. z siedzibą w P. na decyzję Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] stycznia 2015 r., Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie rozpatrzenia sprzeciwu; postanawia odrzucić skargę. /-/ W.Batorowicz Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w L. decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. umorzył postępowanie w sprawie sprzeciwu A Sp. z o.o. z siedzibą w P. wobec prowadzonej w dniu [...] października 2014 r. przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L. kontroli w sklepie w L. przy ul. [...] jako bezprzedmiotowe. Jako podstawę prawną orzeczenia organ wskazał art. 105 § 1 oraz art. 10 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej w skróćcie: "K.p.a."). Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w L. wskazał, że sprzeciw wniesiony został na podstawie art. 84c ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (dalej w skrócie: "u.s.d.g."). W decyzji zawarto pouczenie o prawie wniesienia odwołania do Wielkopolskiego Państwowego Inspektora Sanitarnego w terminie 14 dni o doręczenia decyzji i za pośrednictwem Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L. Reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika Spółka wniosła od powyższej decyzji odwołanie zwane "zażaleniem" z dnia [...] grudnia 2014 r., domagając się uwzględnienia sprzeciwu i odstąpienia od czynności kontrolnych. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 11, art. 77 §1, 107 § 3 w zw. z art. 126 K.p.a. oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, m. in. art. 84c u.s.d.g. Wielkopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w całości. Jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia wskazał m. in. art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 105 § 1 K.p.a. Spółka A Sp. z o.o., reprezentowana przez radcę prawnego, pismem z dnia [...] października 2014 r. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu decyzję Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Poznaniu z dnia [...] stycznia 2015 r., jak również poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Skarżąca, podobnie jak w zażaleniu, zarzuciła organom naruszenie przepisów postępowania administracyjnego oraz przepisów u.s.d.g. W odpowiedzi na skargę Wielkopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie powołując się na argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie: "P.p.s.a.") sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, przy czym zgodnie z § 3 tego samego przepisu orzeczenie o odrzuceniu skargi ma postać postanowienia, które może być wydane na posiedzeniu niejawnym. Z powyższą sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Zauważyć należy, że zaskarżone rozstrzygnięcie zapadło w następstwie wniesienia w trybie art. 84c ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 672 ze zm.), przez Spółkę, sprzeciwu od czynności kontrolnych organów nadzoru sanitarnego. Istota zaskarżonego rozstrzygnięcia, niezależnie od określenia go przez organ jako decyzji o umorzeniu postępowania sprowadza się zaś do odmowy rozpoznania wniesionego sprzeciwu ze względu na wniesienie go po zakończeniu czynności kontrolnych. Zgodnie z art. 84 c u.s.d.g. "Przedsiębiorca może wnieść sprzeciw wobec podjęcia i wykonywania przez organy kontroli czynności z naruszeniem przepisów art. 79-79b, art. 80 ust. 1 i 2, art. 82 ust. 1 oraz art. 83 ust. 1 i 2, z zastrzeżeniem art. 84d". Termin i formę rozpatrzenia sprzeciwu reguluje art. 84 c ust. 9 u.s.d.g., stanowiąc, że "Organ kontroli w terminie 3 dni roboczych od dnia otrzymania sprzeciwu, rozpatruje sprzeciw oraz wydaje postanowienie o: 1) odstąpieniu od czynności kontrolnych, 2) kontynuowaniu czynności kontrolnych". W art. 84c ust. 10 u.s.d.g. reguluje środek obrony przysługujący przedsiębiorcy, stanowiąc "Na postanowienie, o którym mowa w ust. 9 przedsiębiorcy przysługuje zażalenie w terminie 3 dni od dnia otrzymania postanowienia, nie później niż w terminie 7 dni od dnia jego wniesienia". Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej uregulowała tryb postępowania przy rozpatrzeniu sprzeciwu i rozstrzygnięciu zażalenia. Według art. 84c ust. 16 u.s.d.g.: "Do postępowań, o których mowa w art. 9 i 10, w zakresie nieuregulowanym, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego". Przyjęcie w regulacji u.s.d.g. formy postanowienia dla rozpatrzenia sprzeciwu (art. 84c ust. 9), przyznanie prawa do zażalenia (art. 84c ust. 10) oraz regulacja, że do postępowań, o których mowa w art. 9 i 10, w zakresie nieuregulowanym, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 84 c ust. 16) wywoływać może wątpliwości interpretacyjne zarówno co do formy rozstrzygnięcia o odmowie rozpatrzenia sprzeciwu, jak i co do dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na takie rozstrzygnięcie. Zauważyć w tym miejscu należy, iż zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 i P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Przez decyzję administracyjną rozumieć należy skierowany na zewnątrz akt o charakterze administracyjnym, to jest wydawany w sprawie administracyjnej i w postępowaniu administracyjnym, to jest trybie określonym w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych ustaw regulujących sferę indywidualnych praw i obowiązków obywateli. Dla określenia właściwości sądów administracyjnych znaczenie ma ustalenie treści pojęcia prawnego sprawy administracyjnej i pojęcia postępowania administracyjnego, jako postępowania prowadzonego w takiej sprawie. Dla wyznaczenia pojęcia prawnego postępowania administracyjnego podstawą jest regulacja prawna przyjęta w art. 1 K.p.a. Według tego przepis Kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie: 1) przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych; 2) przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw określonych w pkt 1; 3) w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i organami administracji rządowej oraz między organami i podmiotami, o których mowa w pkt 2; 4) w sprawach wydawania zaświadczeń. Regulacja art. 1 K.p.a. jest zamknięta, przesądzająca o zakresie przedmiotowym postępowania administracyjnego i co za tym idzie wyłącza kwalifikowanie do postępowania administracyjnego innego rodzaju spraw, które nie zostały tą regulacją, zgodnie z art. 1 K.p.a., objęte. W obowiązującym systemie prawnym K.p.a. stanowi pełną regulację postępowania administracyjnego zarówno w zakresie gwarancji prawnych obiektywnego działania, w tym uporządkowania temu służącym ciągu kolejnie podejmowanych czynności. Takie modelowe uregulowanie zorganizowanego ciągu czynności jak i wymogów, które powinny spełniać czynności organy administracji publicznej uzasadnia odsyłanie do regulacji K.p.a. zarówno w ustawach ustrojowych, jak i ustawach materialnoprawnych. Takie też rozwiązanie przyjęto w art. 84 c ust. 10 u.s.d.g. Zgodnie z art. 84c ust. 10 u.s.d.g.: "Do postępowań, o których mowa w ust. 9 i 10, w zakresie nieuregulowanym stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego". W regulacjach ustaw szczególnych wprowadza się na określenie formy działania organów różnego rodzaju pojęcia, które w przepisach K.p.a. stosowane są na określenie czynności rozstrzygającej sprawę lub czynności podejmowanych w toku postępowania administracyjnego. Taką regulację przyjmuje ustawa o swobodzie działalności gospodarczej. Według art. 84c ust. 9 tej u.s.d.g. "Organ kontroli w terminie 3 dni roboczych od dnia otrzymania sprzeciwu, rozpatruje sprzeciw oraz wydaje postanowienie (...)". Zgodnie z art. 84c ust. 10 u.s.d.g.: "Na postanowienie o którym mowa w ust. 9 przedsiębiorcy przysługuje zażalenie w terminie 3 dni od dnia jego otrzymania. Rozstrzygnięcie zażalenia następuje w drodze postanowienia, nie później niż w terminie 7 dni od dnia jego wniesienia". Odesłanie do stosowania przepisów K.p.a. lub wprowadzenie pojęcia na określenie działania organu, którym posługuje się na określone czynności podejmowane w postępowaniu administracyjnym, nie nadaje jednakże danemu postępowaniu organu charakteru postępowania administracyjnego. Rozdział 5 u.s.d.g., zatytułowany "Kontrola działalności gospodarczej" wyznacza przedmiot, który nie odpowiada przedmiotowi postępowania administracyjnego. Nie budzi wątpliwości w doktrynie prawa administracyjnego określenie kompetencji do sprawowania kontroli. Kontrola to ustalenie stanu faktycznego, porównanie z przyjętym wzorcem prawidłowego działania. Kontrola nie jest związana z kompetencją do władczego działania, chyba że wynika to z przepisów prawa, które dają kontrolującemu prawo do stosowania władczych środków prawnych. Z reguły dopiero wynik kontroli może stanowić podstawę do podejmowania władczych środków wobec działania podmiotu niezgodnego z wzorcem prawidłowego działania (np. działanie z naruszeniem przepisów prawa). Z tego wynika, że postępowanie, o którym mowa w art. 84c u.s.d.g. nie jest postępowaniem administracyjnym. Postępowanie administracyjne jest postępowaniem, którego przedmiotem jest przede wszystkim rozstrzygnięcie sprawy indywidualnej w drodze decyzji administracyjnej. Jego przedmiotem jest zatem władcze działanie, przez autorytatywną konkretyzację normy prawa administracyjnego przez przyznanie (odmowę przyznania) uprawnienia, lub nałożenie obowiązku na jednostkę. Postępowanie organu właściwego do sprawowania kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu art. 1 pkt 1 – 4 K.p.a. Przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w Rozdziale 5 regulują zorganizowany ciąg działań, które podejmują organy kontroli, których przedmiotem jest wyłącznie ocena prawidłowości działalności gospodarczej, nie zaś załatwienie sprawy wymienionej w art. 1 pkt 1 – 4 K.p.a. Z wprowadzenia na określenie formy rozpatrzenia sprzeciwu pojęcia postanowienia, oraz z przyznania na to postanowienie prawa zażalenia, nie wynika podstawa do zaliczenia postępowania, którego przedmiotem jest rozpatrzenie sprzeciwu i wydanie postanowienia oraz rozstrzygnięcia na to postanowienie zażalenia, również w formie postanowienia, do postępowania administracyjnego. Przedmiot sprzeciwu wyznacza art. 84c ust. 1 u.s.d.g. Przedmiotem sprzeciwu jest podjęcie i wykonywanie przez organ kontroli czynności z naruszeniem przepisów art. 79-79b, art. 80 ust. 1 i 2, art. 82 ust. 1 oraz art. 83 ust. 1 i 2 u.s.d.g. Regulacja w art. 79-79b, art. 80 ust. 1 i 2, art. 82 ust. 1 oraz art. 83 ust. 1 i 2 u.s.d.g. nie stanowi regulacji materialnoprawnej wyznaczającej uprawnienia lub obowiązki materialnoprawne, a ograniczona jest do pewnych obowiązków, które powinien wykonać organ kontroli i osoba podejmująca kontrolę. Tak określony przedmiot sprzeciwu determinuje treść rozpatrzenia sprzeciwu. Zgodnie z art. 84c ust. 9 u.s.d.g. w wyniku rozpatrzenia sprzeciwu organ kontroli wydaje postanowienie o: 1) odstąpieniu od czynności kontrolnych, 2) kontynuowaniu czynności kontrolnych. Nie rozstrzyga zatem o uprawnieniach lub obowiązkach materialnoprawnych przedsiębiorcy. Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej, stanowiąc w art. 84c ust. 16, że do postępowań, o których mowa w ust. 9 i 10, w zakresie nieuregulowanym, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, odsyła w wąskim zakresie do stosowania Kodeksu postępowania administracyjnego – odsyła tylko do rozpatrzenia sprzeciwu i zażalenia na postanowienie. Pomimo użycia pojęć znanych K.p.a. (postępowania, zażalenia), postępowanie, którym mowa w ust. 9 i 10 art. 84c u.s.d.g. nie może być zaliczone do postępowania administracyjnego i co za tym idzie wydane w nim rozstrzygnięcia nie podlegają kognicji sądu administracyjnego. Oceny tej nie zmienia okoliczność, że w niniejszej sprawie organy błędnie zatytułowały swoje rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy rozpatrzenia sprzeciwu jako decyzje o umorzeniu postępowania administracyjnego, w sytuacji gdy jak wykazano powyżej postępowanie administracyjne w tego rodzaju sprawach nie toczy się. Zauważyć bowiem należy, że zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2014 r., sygn. II GPS 3/13 "Na odmowę rozpatrzenia sprzeciwu wniesionego na podstawie art. 84c ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 672 ze zm.) nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego", a brak jest jakichkolwiek racjonalnych przesłanek dla uzależniania kognicji sądu administracyjnego nie od faktycznego przedmiotu rozstrzygnięcia, lecz wyłącznie od formy nadanej mu przez organ. Dlatego też bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje trafna skądinąd konstatacja pełnomocnika skarżącej, że żaden przepis nie przewiduje możliwości wydawania decyzji o bezprzedmiotowości postępowania w sprawie rozpatrzenia sprzeciwu. Skoro bowiem przepisy prawa nie pozwalają na przyjęcie właściwości sądu administracyjnego w sprawach dotyczących rozpatrzenia sprzeciwu wniesionego na podstawie art. 84c ust. 1 u.s.d.g., to brak jest podstaw dla stwierdzenia, że ewentualna kwalifikowana wada decyzji wydanej w tego typu sprawie może być wyeliminowana przez sąd administracyjny (por. postanowienie Naczelnego Sądu administracyjnego z 11 lutego 2009 r., sygn. II GSK 749/08, publ. w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Powyższe stanowisko jest tożsame z zapadłymi wcześniej orzeczeniami tutejszego Sądu w niemal identycznych stanach faktycznych (por. postanowienia WSA w Poznaniu z dnia: 11 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Po 336/15; 28 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Po 334/15; 21 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Po 333/15; 14 maja 2015 r., II SA/Po 344/15; 23 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Po 225/15 – orzeczenia publ. w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/) W tej sytuacji z uwagi na okoliczność, że przedmiotowa skarga dotyczyła materii nienależącej do właściwości sądów administracyjnych podlegała ona odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 w zw. z art. 16 § 2 P.p.s.a. /-/ W.Batorowicz