II SA/Po 347/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska ( spr.) Sędzia WSA Maria Kwiecińska Protokolant st. sekretarz sądowy Ewa Wąsik po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2009 r. sprawy ze skargi S. M. i J. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 13 lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję nr [...] Prezydenta Miasta Poznania z dnia 20 listopada 2007 r., znak [...], II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu na rzecz każdego ze skarżących kwoty po [...],- zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. /-/M. Kwiecińska /-/J. Szaniecka /-/A. Łaskarzewska Pismem z dnia 6 września 2005 r. A Spółka z o.o. z siedzibą w W. wystąpiła z wnioskiem do Prezydenta Miasta Poznania o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu mieszkaniowego z garażami pod budynkami i usługami w parterach (tylko dla obsługi mieszkańców), położonej w P. przy ul. [...] i [...] na działkach o numerach geod. [...],[...],[...],[...],[...],[...], obręb J . Decyzją z dnia 7 grudnia 2005 r. nr [...]znak: [...]Prezydent Miasta Poznania ustalił warunki dla przedmiotowej inwestycji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu decyzją z dnia 18 stycznia 2006 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołań S. M. i J. F., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu skargi J. F., wyrokiem z dnia 20 grudnia 2006 r. wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Po 421/06 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję organu I instancji z dnia 7 grudnia 2005 r. W ocenie Sądu decyzja Prezydenta Miasta Poznania z dnia 7 grudnia 2005 r. ustalająca warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji wydana została z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). Sąd zauważył, iż w aktach administracyjnych rozpoznawanej sprawy brak dokumentu projektu decyzji, który obligatoryjnie powinien być sporządzony przez specjalistę wymienionego w art. 60 ust. 4 powołanej ustawy, to jest przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. Zdaniem Sądu w sprawie dopuszczono się także naruszenia przepisu § 3 ust. 1 i 2 wskazanego rozporządzenia, bowiem cześć graficzną analizy sporządzono na mapie bez skali, bez adnotacji o przyjęciu mapy do zasobu kartograficznego, co nie odpowiada wymogom art. 52 ust. 2 pkt 1 powołanej ustawy, a weryfikacja znajdującej się w aktach mapy nie pozwoliła na ustalenie obszaru, który był przedmiotem analizy, bowiem nie wyznaczono tego obszaru na mapie. Sąd zakwestionował także spełnienie przez analizę w części tekstowej wymogów z § 3 ust. 1 wskazanego rozporządzenia w związku z art. 61 ust. 1-5 powołanej ustawy. W ocenie Sądu organy obydwu instancji rozstrzygając sprawę w oparciu o analizę, która nie odpowiadała stawianym jej wymogom, dopuściły się naruszenia nie tylko prawa materialnego w postaci art. 61 ust. 1-5 tej ustawy, ale także procedury administracyjnej w zakresie przywołanych przez Sąd przepisów. Zdaniem Sądu ocena przeprowadzonej przez organ analizy jest niecelowa, gdyż analiza ta z uwagi na stwierdzone braki nie mogła stanowić podstawy rozstrzygnięć, wymagała zatem powtórzenia. Za niedopuszczalne Sąd uznał także ustalenie warunków inwestycji polegającej na budowie zespołu mieszkaniowego wielorodzinnego z garażami i usługami w parterach bez szczegółowego określenia liczby tych budynków. W ocenie Sądu wielkość ta jest niezbędna, bowiem decyzja o warunkach zabudowy wyznacza przyszłą zabudowę i zagospodarowanie terenu inwestycji, w tym również w zakresie gabarytów, formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy, intensywności wykorzystania terenu, a pominięcie tak istotnego elementu decyzji ustalającej warunki zabudowy stoi w sprzeczności z art. 61 powołanej ustaw, który określa warunki dopuszczające wydanie decyzji, jak i w sprzeczności z przepisem art. 7 i 8 kpa. Sąd wskazał także na konieczność rozstrzygania w oparciu o kompletny wniosek o ustalenie warunków zabudowy, którego wymaganą treść określa art. 52 ust. 2 powołanej ustawy, a który nie zawierał danych co do liczby planowanych budynków. Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie dopuszczono się także naruszenia przepisu art. 107 § 3 kpa, bowiem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu nie ustosunkowało się w sposób właściwy, praktycznie do żadnego z zarzutów odwołania. Sąd stwierdził, iż nie sposób uznać za odpowiadające wymogom uzasadnienie organu odwoławczego, który na zarzut błędnego wyznaczenia obszaru analizowanego stwierdza jedynie, że Prezydent zgodnie z prawem wyznaczył obszar analizowany, opierając się na istniejącej zabudowie wielorodzinnej, w tym rejonie miasta. Ponadto podniósł, iż organ w decyzji II instancji nie odniósł się do pozostałych zarzutów odwołania, co do przyjętych parametrów, rzeczywistego w ocenie odwołującej się zainwestowane na sąsiednich nieruchomościach. Sąd zarzucił także zaskarżonej decyzji posłużenie się nietrafnym stwierdzeniem, że podczas postępowania w przedmiocie warunków zabudowy bada się zgodność zamierzenia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy zgodnie z obowiązującą ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymóg uzyskania decyzji o warunkach zabudowy istnieje jedynie w przypadku braku miejscowego planu. W ocenie Sądu tak sporządzona decyzja narusza przepis art. 107 § 3 kpa statuujący wymaganą jej treść, a także przepisy art. 8 i art. 11 kpa. Sad zwrócił uwagę również na fakt, że organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji (w rozstrzygnięciu i w uzasadnieniu) pominął działkę [...], a decyzją organu I instancji ustalono bowiem warunki zabudowy dla zespołu handlowo – usługowego na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...],[...]. Formułując wskazania co do dalszego prowadzenia postępowania Sąd zauważył, iż ponownie rozpoznając sprawę organ przeprowadzi analizę zgodnie z przepisami wskazanego rozporządzenia w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także uwzględni treść art. 61 ust. 1-5 powołanej ustawy; przedtem jednak organ dokładnie ustali zakres wniosku inwestora zwracając uwagę na to, czy nie zawiera żadnych braków formalnych w zakresie wymogów określonych przepisami prawa. Decyzją nr [...]z dnia 20 listopada 2007 r., wydaną na podstawie art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 oraz art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) i zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 grudnia 2006 r. sygn. akt II SA/Po 421/06, Prezydent Miasta Poznania ustalił warunki dla inwestycji polegającej na budowie zespołu mieszkaniowego, składającego się z trzech budynków z usługami w parterach i garażami pod budynkami, przewidzianej do realizacji na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...], z arkusza mapy [...] i na działce nr [...], z arkusza mapy [...], obręb J., położonych przy ul. [...]/[...]w Poznaniu. Organ formułując warunki w zakresie ochrony i kształtowania ładu przestrzennego (pkt I), a w tym określając przeznaczenie terenu stwierdził, iż w wyniku przeprowadzonej wizji w terenie oraz analizy ustalono, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i wielorodzinna, usługowa, przemysłowa i budynki gospodarcze. Formułując wymagania dotyczące nowej zabudowy organ określił: funkcję zabudowy jako zespół trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych z lokalami usługowymi w parterach, budynki segmentowe połączone z garażami podziemnymi; obowiązującą linię zabudowy od ul. [...]: 25 m od tej ulicy, wyznaczoną przez elewację frontową budynku istniejącego przy ul. [...] w P., 10 m od ul. [...]od granicy działki nr [...]z działką [...]; wielkość powierzchni zabudowy: maksymalnie 30 % dla wszystkich budynków w stosunku do powierzchni terenu objętego wnioskiem; szerokość elewacji frontowej: 20-38 m; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki: budynek obejmujący segment A – wysokość IV-VI kondygnacji nadziemnych, wysokość od 12 m do 19 m (zgodnie z wnioskiem), budynek obejmujący segmenty B, C1, C2, C3 oraz budynek obejmujący segmenty D i E – wysokość VI-IX kondygnacji nadziemnych, wysokość od 19 do 28 m (zgodnie wnioskiem), realizacja segmentów poszczególnych budynków na wspólnych podziemnych halach garażowych, ilość kondygnacji podziemnych – dowolna; geometrię dachu – dachy płaskie. Organ podkreślił również obowiązek zachowania odległości wszystkich elementów zagospodarowania terenu oraz budynków zgodnie przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), w szczególności warunki uwzględnić warunki zacieniania i przesłaniania (§ 13 i § 57-60 rozporządzenia) istniejących i projektowanych budynków; określił wskaźniki dla zapewnienia pełnych potrzeb parkingowych: 1 miejsce parkingowe na 1 lokal mieszkalny, 10-45 takich miejsc na 1000 m² powierzchni użytkowej handlowej i 15-30 miejsc na 1000 m² powierzchni użytkowej biur; sformułował obowiązek zapewnienia minimum 30 % powierzchni biologicznie czynnej; określił, iż planowana inwestycja powinna być prowadzona z maksymalną ochroną istniejącej zieleni i pouczył, że w przypadku wystąpienia kolizji usunięcie zieleni możliwe jest jedynie po uzgodnieniu z Wydziałem Ochrony Środowiska, w toku odrębnego postępowania; wskazał na obowiązek projektowania obiektów z uwzględnieniem wymagań osób niepełnosprawnych. Organ określił nadto: wymagania związane z wnioskiem o pozwolenie na budowę, warunki w zakresie ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej (pkt II); warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji (III); wymagania w zakresie ochrony interesów osób trzecich (pkt IV); inne warunki (pkt V); linie rozgraniczające teren inwestycji – wyznaczone na mapie zasadniczej w skali 1:1000, stanowiącej załącznik do decyzji (pkt VI). Określając warunki obsługi komunikacyjnej (pkt III) organ powołując się na postanowienie Zarządu Dróg Miejskich nr [...]z dnia 16 listopada 2005 r. stwierdził, iż obsługa ta może odbywać się jednym projektowanym wjazdem-wyjazdem od ul. [...] oraz istniejącym włączeniem od ul. [...] pod warunkiem, że włączenie to będzie obsługiwać również parking zlokalizowany przed budynkiem położonym na działce nr [...], u zbiegu ulic [...]/[...]; ponadto organ wskazał na niezbędność kompleksowej przebudowy (jezdni i chodnika) ul. [...] na odcinku od ul. [...] do końca planowanej zabudowy w celu zapewnienia właściwej obsługi komunikacyjnej projektowanego zespołu mieszkaniowego. W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, iż w toku postępowania z wniosku inwestora, który wpłynął do organu w dniu 6 września 2005 r. uzyskano uzgodnienie z Zarządem Dróg Miejskich - postanowienie nr [...]z dnia 16 listopada 2005 r. w trybie art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 i 5 oraz art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dalej organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania wskazując, iż w dniu 7 grudnia 2005 r. wydano decyzję nr [...]ustalającą warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, która została utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 18 stycznia 2006 r. nr [...] . Przywołując wyrok tutejszego Sądu z dnia 20 grudnia 2006 r. organ wskazał na wytknięte przez Sąd uchybienia i zwrócił uwagę na to, że: ponownie rozpatrując sprawę akta sprawy zostały uzupełnione o zaświadczenie potwierdzające członkowstwo w Izbie Architektów osoby, która przygotowała projekt decyzji o warunkach zabudowy; ponownie przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na określonym obszarze wyznaczonym wokół terenu, którego dotyczy wniosek; analizę sporządzono na kopii mapy zasadniczej, dostarczonej przez inwestora. Organ podkreślił, iż w trakcie postępowania stwierdzono, iż w obszarze przyjętym do analizy wstępują budynki o liczbie kondygnacji nadziemnych od 1 do 11, zlokalizowane również przy ul. [...] , a zatem dostępne z tej samej drogi publicznej, co projektowane obiekty; istniejące budynki mają wysokość do ok. 30 m – zabudowa jednorodzinna i wielorodzinna (m. in. os. [...]) z usługami oraz zabudową usługową (handel detaliczny i hurtowy, magazyny, biura, składy, oświata, służba zdrowia, hotel, telekomunikacja), zabudowa przemysłowa ([...],[...], budynki związane z infrastrukturą), budynki gospodarcze - zespoły garaży. Organ ocenił, iż wiodącą na analizowanym obszarze jest zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna z usługami, przemysłowa i usługowa. Odnosząc się do kwestii linii zabudowy organ stwierdził, iż istniejące linie zabudowy są odsunięte od dróg, a w odniesieniu do terenu objętego wnioskiem od ul. [...] do [...] m, zaś od ul. [...]ustalono linię zabudowy w odległości 10 m od linii rozgraniczającej tej ulicy – tak, jak istniejące budynki mieszkalne (nr [...] – jednorodzinny i nr [...]– wielorodzinny) po tej stronie ulicy; linia ta jest zgodna z linią zabudowy wyznaczoną w decyzji nr [...] z dnia 31 grudnia 2003 r. wyznaczająca warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynków mieszkalnych wielorodzinnych, położonych w P. przy ul. [...] i [...]. W ocenie organu przeprowadzona analiza wykazała, że planowana inwestycja nie stworzy negatywnych skutków przestrzennych, bowiem: w analizowanym obszarze występują budynki o funkcji mieszkalnej wielorodzinnej i usługowej (ul. [...], ul. [...] i ul. [...]), a także budynki o funkcji mieszkalnej jednorodzinnej (ul. [...]i ul. [...]), które usytuowane są w odległościach zgodnych z opisanymi liniami zabudowy; średni wskaźnik zabudowy wielorodzinnej wynosi 28 %, a szerokość elewacji frontowej od ul. [...] wynosi maksymalnie 18 m, od ul. [...] maksymalnie 42 m, zaś wysokość budynków w analizowanym obszarze – 2 do 11 kondygnacji nadziemnych wynosi maksymalnie ok. 33 m. Odnosząc się do kwestii obsługi komunikacyjnej inwestycji oraz dostępu do drogi publicznej działek nr [...] i [...]sąsiadujących z terenem inwestycji organ stwierdził, iż określona ilość miejsc parkingowych zabezpiecza pełne potrzeby parkingowe dla przedmiotowej inwestycji, a obsługa komunikacyjna została uzgodniona z Zarządem Dróg Miejskich i uwzględniono warunki określone przez zarządcę drogi. Ponadto organ zauważył, iż realizacja budynków o wysokości do IX kondygnacji na poziomem terenu jest możliwa z uwagi na zlokalizowane w analizowanym obszarze budynki o wysokości do 11 kondygnacji, a określenie 4 kondygnacji w przywołanej decyzji nr [...] określającej warunki zabudowy dla budynków wielorodzinnych zlokalizowanych przy ul. [...]/[...]dokonano na podstawie analizy urbanistycznej innego obszaru, bezpośrednio związanego z lokalizacją tej budowy. Ustosunkowując się do dostępu do drogi publicznej działek nr [...] i [...], graniczących z terenem inwestycji, organ stwierdził, iż kwestia ta powinna zostać uregulowana na drodze cywilnoprawnej i nie jest przedmiotem postępowania, a właściciel tych działek nie przedstawili informacji o jakichkolwiek istniejących służebnościach ciążących na nieruchomości objętej decyzją o ustaleniu warunków zabudowy. W ocenie organu przeprowadzone postępowanie, w toku którego wykonano analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarze wyznaczonym wokół terenu, którego dotyczy wniosek, stwierdzono, że zostały spełnione przesłanki do ustalenia warunków zabudowy, określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odrębne odwołania z dnia 20 grudnia 2007 r. (o analogicznej treści) od powyższej decyzji wnieśli S. M. i J. F., reprezentowani przez tego samego pełnomocnika procesowego. W odwołaniach zarzucono naruszenie art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, naruszenie § 3 do 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oraz naruszenie art. 7 do 11, art. 77, art. 80, art. 106 § 1 i art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego. Odwołujący domagali się przede wszystkim uchylenia w całości zaskarżonej decyzji organu I instancji i wydania przez organ II instancji decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Skarżący podnieśli, iż organ I instancji nie ustalił obszaru analizowanego, bowiem nie jest jasne jaką mapą faktycznie posłużył się organ, a nie można określić rodzaju mapy stanowiącej załącznik do decyzji, zatem nie spełnia ona warunków wskazanych w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; ponadto na załączonej mapie nie zaznaczono granic obszaru analizowanego, a wskazanie długości wektorów nie jest wystarczające. Odwołujący sformułowali także liczne zarzuty dotyczące błędów merytorycznych popełnionych w analizie, między innymi nieustalenia średniego wskaźnika górnej krawędzi elewacji i takiegoż wskaźnika szerokości elewacji frontowych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu decyzją z dnia 13 lutego 2008 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 59, art. 60 i art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717), po rozpatrzeniu odwołań wyżej wymienionych stron, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, iż obszar analizowany został zakreślony prawidłowo, na mapach spełniających wymogi określone w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; mapa na k. akt 336 zawiera wyraźne zakreślenie zasięgu obszaru analizowanego, skala tej mapy 1:1000 powstała poprzez montaż przeskalowanych przez uprawnionego geodetę sekcji map w skali 1:500, co jest dopuszczalne, bowiem oryginały map w skali 1:500 stanowiłyby po połączeniu arkusz o wielkości utrudniającej prace analityczne w sprawie; oryginały ma p przed przeskalowaniem znajdują się w aktach sprawy we wskazanej przez organ odwoławczy teczce związanej z rozstrzygnięciem zażalenia J. F. w sprawie nr [...] (k. 104-107). W ocenie Kolegium nie jest uprawniony pogląd, iż przepisy powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. nie zezwala na ustalenie innych parametrów nowej zabudowy w inny sposób, jak tylko w oparciu o ;średnie wskaźniki" istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym. W ocenie organu wyjątkowość proponowanej zabudowy, w przypadku różnej zabudowy w obszarze analizowanym, takiej zabudowy, jak wnioskowana przez inwestora, nie wyklucza i powołane rozporządzenie zawiera odpowiednie zapisy dotyczące poszczególnych parametrów nowej zabudowy, aby ustalenie dla nich warunków zabudowy było możliwe. Na taką interpretację rozporządzenia wskazują zawarte w nim przepisy, np. § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4. Organ odwoławczy uznał analizę urbanistyczną (k. 338-340 akt sprawy) za zgodną z powołanym rozporządzeniem i nie doszukał się rażącego naruszenia prawa przy wykonaniu tej analizy. W ocenie Kolegium zaskarżona decyzja jest jednoznaczna; określenie, iż dotyczy ona trzech budynków jest uzasadniona tym, że poszczególne "segmenty" powiązane są wspólnymi garażami tworząc trzy budynki o odrębnych częściach garażowych, składające się z kilku segmentów, a zaznaczenie tych budynków jest jednoznaczne na mapie stanowiącej załącznik do zaskarżonej decyzji. Ponadto organ zauważył, iż ustalone warunki zabudowy nie wpływają na możliwości zagospodarowania nieruchomości odwołujących. W ocenie Kolegium organ I instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie, analiza urbanistyczna została sporządzona przez osobę uprawnioną i zgodnie z prawem, stąd też brak jest przesłanek do uchylenia zaskarżonej decyzji z dnia 20 listopada 2007 r. Odrębne skargi o analogicznej treści do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wnieśli S.M. i J. F. , działając za pośrednictwem tego samego pełnomocnika. W skargach zarzucono zaskarżonej decyzji organu odwoławczego naruszenie art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, naruszenie § 3 do 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oraz naruszenie art. 7 do 11, art. 77, art. 80, art. 107 i art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego. Odwołujący domagali się przede wszystkim uchylenia w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ II instancji. Skarżący podkreślili, iż są współwłaścicielami nieruchomości bezpośrednio graniczącej z nieruchomością objętą wnioskiem, a realizacja inwestycji w oparciu o zaskarżoną decyzję doprowadzi do naruszenia ich prawa własności: obniżenia komfortu życia, jak i obniżenia wartości nieruchomości wskutek uciążliwości w postaci hałasu, spalin, zanieczyszczeń, widoku na wysokie blokowisko i obniżenie standardu życia. W uzasadnieniu skarżący zarzucili w pierwszej kolejności, iż obszar analizowany nie został ustalony i w ogóle nie jest jasne, jaką mapą posłużył się organ I instancji przy sporządzaniu analizy, bowiem w aktach znajdują się różne mapy. Odnosząc się do mapy stanowiącej załącznik do decyzji o warunkach zabudowy, którą skarżący uznali za stanowiącą podstawę sporządzenia analizy, podnieśli, iż obszar analizowany nie został prawidłowo ustalony, co nastąpiło z naruszeniem art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu przestrzennym i § 3 powołanego rozporządzenia wykonawczego. W ocenie skarżących z mapy załączonej do decyzji I instancji nie wynika jakiego rodzaju jest to mapa, a skala mapy została wpisana odręcznie i nie można stwierdzić, czy podana skala jest prawidłowa; w przekonaniu skarżących organ I instancji w ogóle nie zaznaczył na mapie granic obszaru analizowanego, który z każdej strony terenu musi być zamknięty liniami granicznymi, a zaznaczenie wektorów o długości co najmniej 150 m nie jest wystarczające, ponadto organ nie ustalił szerokości frontu działki na potrzeby wyznaczenia analizowanego obszaru. Zdaniem skarżących mapa dołączona do decyzji nie obejmuje całego obszaru analizowanego, a pozostałe mapy zawarte w aktach sprawy (k. 336, 337, 334) nie stanowiły podstawy sporządzenia analizy, przy tym mapa na k. 337 nie ma zaznaczonego obszaru analizowanego ani rodzaju mapy, mapa na k. 336 ma zaznaczony obszar analizowany, ale nie jest ani mapą zasadniczą, ani katastralną i wątpliwości budzi jej skala (zaznaczona odręcznie), również granice obszaru analizy zostały zaznaczone odręcznie w różnej odległości od granic nieruchomości objętej wnioskiem, mapa na k. 334 jest mapą zasadniczą, ale nie zostały na niej zaznaczone granice analizowanego obszaru, ani nie obejmuje całego obszaru analizy. W ocenie skarżących Kolegium odniosło się tylko do mapy dołączonej do decyzji organu I instancji i w całości pominęło zarzut dotyczący braku zaznaczenia na mapie obszaru analizowanego. Ponadto skarżący podnieśli zarzuty dotyczące błędów merytorycznych sporządzonej analizy. Zarzucili nieustalenie średniego wskaźnika górnej krawędzi elewacji (§ 7 ust. 1 i § 7 ust. 3 powołanego rozporządzenia) i podkreślili, iż w analizowanym obszarze przeważa zabudowa jednorodzinna, o wysokości budynków nieprzekraczającej 2,5 kondygnacji, a w podobnej sprawie organ I instancji decyzją nr [...]z 31 grudnia 2004 r. ustalił warunki zabudowy określając wysokość budynków jako 3 kondygnacje z użytkowym poddaszem o maksymalnej wysokości 11 m, a w zaskarżonej decyzji dopuszczono budowę obiektów do IX kondygnacji nadziemnych, do wysokości 28 m, co rażąco narusza charakter dotychczasowej zabudowy. Ponadto skarżący podnieśli, iż organ I instancji nie ustalił średniej szerokości elewacji frontowych na obszarze analizowanym, a określił tylko maksymalny wskaźnik w oparciu o największy budynek w okolicy (ul. [...]), co stanowi naruszenie § 6 ust. 1 powołanego rozporządzenia; podkreślili, iż większość budynków na analizowanym obszarze ma mniejszą szerokość elewacji frontowej, niż określone przez organ I instancji 38 m. Dalej skarżący zarzucili organowi: nieprawidłowe wyznaczenie wskaźnika powierzchni zabudowy, na podstawie danych dotyczących działek sąsiednich (ul. [...] i ul. [...] oraz jedną działkę przy ul. [...]), co stanowi naruszenie 5 ust. 1 rozporządzenia; nieprawidłowe wyznaczenie linii zabudowy od ul. [...]która to linia po tej samej stronie, co planowana zabudowa, przebiega w odległości 20 m od granic pasa drogowego (ul. [...]– działka nr [...]), a nie 10 m, co stanowi naruszenie § 4 rozporządzenia; nie ustalenie geometrii dachu odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym, co stanowi naruszenie § 8 powołanego rozporządzenia; brak wskazania nieruchomości wziętych pod uwagę przy dokonywaniu analizy; odstępstwo od reguł ustalania poszczególnych wskaźników zabudowy planowanej inwestycji noszące cechy dowolności oraz niedopuszczalne usprawiedliwianie przez Kolegium błędów i zaniechania organu I instancji w zakresie ustalania tych wskaźników. W ocenie skarżących w sprawie nie było podstaw do zastosowania odstępstw od podstawowych zasad ustalania warunków zabudowy. Formułując pozostałe zarzuty skarżący zwrócili także uwagę na sprzeczność określonej w decyzji organu I instancji powierzchni zabudowy (30 %) ze wskaźnikiem zabudowy wielorodzinnej wynikającym z analizy (28 %), pozbawienie skarżących przez organ II instancji możliwości czynnego udziału w sprawie – naruszenie art. 10 § 1 kpa (doręczenia odpowiedzi inwestora na odwołanie dopiero wraz z decyzją organu II instancji i brak zawiadomienia o zakończeniu zbierania materiału dowodowego) oraz brak merytorycznego rozpatrzenia zarzutów odwołania przez Kolegium w zakresie nie wyznaczenia obszaru analizowanego, nie wyznaczenia średnich wskaźników poszczególnych parametrów zabudowy i naruszenia art. 7 do 11, art. 77, art. 80, art. 107 kpa. W odpowiedzi na skargi Kolegium podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Organ zauważył, iż zarzuty skarg powielają zarzuty zawarte w odwołaniach i nie mogą doprowadzić do zakwestionowania prawidłowości decyzji organów obydwu instancji, a prawidłowość przeskalowanej mapy potwierdzają pieczęcie ZGKiM GEOPOZ, który przyjął mapę do swoich zasobów (mapa znajduje się w aktach,. w części dotyczącej wniosku o zawieszenie postępowania). Organ zauważył, iż sami skarżący mają zamiar zrealizować budowę czterech budynków wielorodzinnych o wysokości 4 kondygnacji i kubaturze ok. 27 000 m³, zgodnie z wnioskiem z dnia 3 września 2007 r. o ustalenie warunków zabudowy, złożonym w Urzędzie Miasta P., które to parametry mają się nijak do żądanych średnich wielkości, których ustalenia dla spornej inwestycji domagają się skarżący. Postanowieniem z dnia 5 czerwca 2008 r. tutejszy Sąd połączył sprawy o sygn. akt: II SA/Po 347/08 (ze skargi S. M.) i akt II SA/Po 348/08 (ze skargi J. F.) w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia i dalszego prowadzenia pod sygn, akt II SA/Po 347/08. W piśmie z dnia 18 września 2008 r. inwestor nie zgodził się z argumentami skarżących i wniósł o oddalenie skargi. Zdaniem inwestora mapa na k. 336 akt zawiera prawidłowo wyznaczony obszar analizowany; określenie maksymalnej wysokości zabudowy oraz innych wskaźników inwestor uznał za uzasadnione wynikami analizy urbanistycznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga okazała się zasadna. Do badania legalności całego postępowania administracyjnego, to jest bez związania zarzutami i wnioskami skargi, Sąd jest obowiązany na mocy art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), określanej dalej: p.p.s.a. Decyzja Prezydenta Miasta Poznania z dnia 20 listopada 2007 r., ustalająca warunki zabudowy, wydana została z naruszeniem przepisów prawa materialnego, a mianowicie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), określanej dalej: u.p.z.p., oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), określanego dalej: rozporządzenie. Stosownie do art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w wypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, 2) teren ma dostęp do drogi publicznej, 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1, 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W oparciu o delegację zawartą w art. 61 ust. 6 u.p.z.p., Minister Infrastruktury wydał w dniu 26 sierpnia 2003 r. powołane rozporządzenie. W myśl postanowień tego rozporządzenia, właściwy organ w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy "obszar analizowany" i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków z art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. (§ 3 ust. 1 rozporządzenia). Granice tego obszaru wyznacza się na kopii mapy zasadniczej, w przypadku jej braku na kopii mapy katastralnej, przyjętych do zasobu geodezyjno-kartograficznego, obejmującego teren, którego wnioski dotyczą w skali 1:500, 1:1000. Granice tego obszaru wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, nie mniejszej niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia). Front działki w rozumieniu przepisów powołanego rozporządzenia oznacza część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (§ 2 pkt 5 rozporządzenia). Analizując funkcję oraz cechy zabudowy i zagospodarowania terenu, zgodnie z rozporządzeniem bierze się pod uwagę obowiązującą linię zabudowy na działkach sąsiednich (§ 4), wskaźnik wielkości zabudowy w stosunku do powierzchni działki występujący w obszarze analizowanym (§ 5), szerokość elewacji frontowych, istniejącej zabudowy na działkach na obszarze analizowanym (§ 6), wysokość górnych krawędzi elewacji frontowych, istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 7), a także występującą w analizowanym obszarze geometrię dachu (§ 8). Rozstrzygnięcia organów administracji w niniejszej sprawie pozostają w sprzeczności z przedstawionymi wyżej przepisami. Przede wszystkim podkreślić należy, iż wyznaczenie obszaru analizowanego narusza wymogi § 3 ust. 1 cyt. rozporządzenia. Z faktu, iż obszar analizowany powinien być umiejscowiony wokół terenu inwestycji wynika wniosek, iż z każdej strony tego terenu przedmiotowy obszar musi być zamknięty liniami granicznymi, a skoro obszar ten wyznaczyć należy w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejsza niż 50 metrów, to niewątpliwie działka, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, powinna znajdować się pośrodku analizowanego obszaru, co do zasady w równej odległości od wszystkich jego granic – z ewentualnymi zwiększeniami tej odległości z niektórych stron obszaru, z uwagi na zasadę dobrego sąsiedztwa (por. wyroki: WSA w Warszawie z dnia 24 sierpnia 2005 r., IV SA/Wa 252/05, LEX nr 191978 i WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 31 stycznia 2008 r., II SA/Go 765/07, LEX nr 451249 oraz NSA z dnia 28 sierpnia 2008 r., II OSK 1533/07, dostępne w bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tymczasem akta sprawy nie zawierają informacji pozwalających na precyzyjne ustalenie faktycznej wielkości obszaru objętego badaniem. I tak w części tekstowej analizy zakreślając jego granice powołano się na wymienione rozporządzenie, zaznaczono nadto, że obszar ten dotyczy działki objętej wnioskiem wraz z terenem przyległym do niej, wyznaczonym zgodnie z obowiązującymi przepisami (załącznik graficzny do analizy) i obejmuje nieruchomości położone przy ul. [...],[...] i [...]. Zapis ten jednak nie wystarcza, by przyjąć, że badaniem objęto konieczny w świetle przepisów rozporządzenia z 2003r. obszar. Nie sposób też za dostateczne zobrazowanie wielkości obszaru analizowanego uznać zaznaczenie na mapie ( k.398 akt. ) wektorów zaopatrzonych zapisem sugerującym, iż wielkość obszaru analizowanego zawiera się w promieniu większym niż 150m. Brak bowiem jednoznacznego odniesienia do wymaganej przepisami rozporządzenia wielkości określonej jako front działki. W istocie zatem ani z części tekstowej analizy ani też z części graficznej nie wynika, wielkość frontu części działki przylegającej do drogi, z której odbywa się główny wjazd na nią i która była podstawą wyznaczenia obszaru analizowanego. Tymczasem w świetle decyzji o warunkach zabudowy, w części dot. warunków obsługi komunikacyjnej (pkt III), znajduje się zapis, iż obsługa komunikacyjna obszaru inwestycji ma następować jednym projektowanym wjazdem-wyjazdem od ul. [...] oraz istniejącym włączeniem od ul. [...]. Za front działki w rozumieniu §2 pkt. 5 cyt. rozporządzenia uznać należało zatem tę część terenu inwestycji, która przylega do ul. [...]. Określenie "projektowany wjazd - wyjazd" stanowi o głównym wjeździe na teren inwestycji w rozumieniu wspomnianego §2pkt.5. W żadnym razie za taki nie może być uznany wjazd określany jako "włączenie od ulicy [...]". Przemawia za tym nie tylko redakcja zapisu, ale także zawarte w decyzji organu I instancji stwierdzenie, iż w celu zapewnienia właściwej obsługi komunikacyjnej niezbędna jest przebudowa kompleksowa (jezdni i chodnika) właśnie ul. [...]na odcinku od frontu działki objętej wnioskiem inwestora. W tym stanie rzeczy włączenie komunikacyjne z ul. [...] może być uznane za uboczny, wspomagający element infrastruktury komunikacyjnej. W konsekwencji obszar analizowany należało wyznaczyć wokół działki budowlanej w odległości nie mniejszej niż trzykrotność szerokości frontu tej części terenu, która przylega do ul. [...]. Nawet pobieżna analiza mapy k. 336 (a także map na k. 389 i 398 i naniesionych na nich wektorów oraz fragmentarycznych granic obszaru analizy) wskazuje, iż obszar analizowany jest zbyt mały - nie został wyznaczony w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość tak ustalonej wielkości frontu terenu objętego wnioskiem. Za całkowicie błędne uznać trzeba ustalenie obszaru analizy w odniesieniu do części terenu inwestycji przylegającego do ul. [...]. Zdaniem Sądu już powyższej wykazane uchybienia powodują, że sporządzona analiza, a co z tym się wiąże, także i jej wyniki, nie mogły stanowić podstawy ustaleń w kontrolowanej sprawie. Wadliwe ustalenie granic obszaru analizowanego jest przeszkodą uniemożliwiającą właściwe określenie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a brak właściwego określenia granic obszaru analizowanego uniemożliwia prawidłowe określenie obowiązującej linii nowej zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, a także geometrii dachu (por. wyrok tutejszego Sądu z dnia 4 września 2007 r., II SA/Po 334/07, LEX nr 376849). Ponadto organy wbrew obowiązkowi płynącemu z art. 61 ust.1-5 u.p.z.p. nie zbadały w niniejszej sprawie wszystkich elementów składających się na zabudowę i zagospodarowanie przestrzenne w obszarze, który objęły badaniem. Analiza w swej części tekstowej powinna odnosić się do całości zabudowy występującej na wyznaczonym terenie, tak by decyzja o warunkach zabudowy uwzględniająca wyniki analizy, wskazywała na to, że organ zbadał wszystkie niezbędne parametry i wskaźniki zabudowy występujące na obszarze wokół działki budowlanej. Co do zasady, przepisy powołanego rozporządzenia nakazują organowi ustalenie średnich wskaźników istniejącej zabudowy i zastosowanie ich do nowej zabudowy (określonej wnioskiem inwestora). Zastosowanie innego wskaźnika niż średni jest dopuszczalne tylko jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej (§ 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4 rozporządzenia). Tymczasem w odniesieniu do projektowanej zabudowy w analizie oraz w decyzji określono wskaźnik wielkości zabudowy w stosunku do powierzchni działki na 30 % dla wszystkich budynków, mimo że w analizie średni wskaźnik wielkości istniejącej zabudowy określono na 21%, a średni wskaźnik dla zabudowy wielorodzinnej na 28%. Przyjęcie wskaźnika odbiegającego wielkością od średniego nie zostało w żaden sposób uzasadnione. Zabrakło jakichkolwiek rozważań, dokonanych w oparciu o wspomniany § 5 ust. 2 co do pozostawania takiej wielkości w zgodzie z zastanym na całym obszarze analizowanym ładem przestrzennym. Ponadto zdaniem Sądu przepis §5 ust.1 cyt. rozporządzenia odnosi się do średniego wskaźnika ustalonego dla zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym, a nie do wskaźnika odnoszącego się wyłącznie do zabudowy określonego rodzaju . Takie rozumienie przepisu umożliwia w istocie zapewnienie zgodności planowanej zabudowy z zastanym ładem urbanistycznym, na który składa się wszelka zabudowa występująca w sąsiedztwie , a nie tylko zabudowa określonego rodzaju. Z kolei szerokość elewacji frontowej planowanej zabudowy określono w przedziale 20-38 m, mimo, że w analizie ustalono dla istniejącej zabudowy tylko maksymalne wskaźniki: od ul. [...]18 m i od ul. [...] 42 m, a dla nowej zabudowy maksymalny wskaźnik 40 m .Nie ustalono wskaźnika średniego, wielkości wskaźników odnoszących się do istniejącej zabudowy na składających się na obszar analizowany. Wysokość poszczególnych budynków określono w decyzji zgodnie z wnioskiem inwestora, mimo, że w analizie parametr ten dla istniejącej zabudowy ustalono tylko w wartościach maksymalnych: 18 m od ul. [...]i 42 m od ul. [...], Analiza także w tym wypadku nie zawierała wielkości średnich mimo, że już z samych wartości maksymalnych wynika, że wysokość istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok. Zgodnie zaś z §7 ust. 3 rozporządzenia jeżeli wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Zdaniem Sądu nawet ewentualna zasadność przyjęcia w rozpatrywanej sprawie odstępstw od średnich wskaźników wymagała ich uprzedniego ustalenia, a także szczegółowego uzasadnienia dla przyjętych odstępstw od tych wartości. Takie wymogi nakładają na organ wskazane przepisy rozporządzenia. Ani analiza, ani też decyzja o warunkach zabudowy, nie zawierała rozważań w tym zakresie. Uniemożliwia to dokonanie kontroli sądowoadministracyjnej. W istocie bowiem nieznane są motywy, którymi kierował się organ określając dla nowej zabudowy parametry i wskaźniki odbiegające od średnich wartości dotyczących istniejącej zabudowy. Za niedostateczne uznać należy także ustalenia co do linii istniejącej zabudowy na działkach obszaru analizowanego, a przez to rozważania w zakresie wyznaczenia obowiązującej linii nowej zabudowy. W trakcie postępowania administracyjnego ustalono, że linia istniejącej zabudowy przy ulicy [...] przebiega w odległości 9 – 25 m od frontowych granic działek, od ulicy [...] przeważają budynki w odległości 10 m od frontowej granicy działki. Obowiązującą linię nowej zabudowy ustalono w odległości 9 i 10 metrów od frontowych granic działek, odpowiednio dla ulic [...] i [...]. Tymczasem przepis §4 ust. 3 stanowi, że jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Wprawdzie także w przypadku tego parametru dopuszczalne jest inne wyznaczenie linii ( ust. 4 §4 ) jednakże w tym względzie organ winien poczynić rozważania co do zgodności takiego rozwiązania z zastanym ładem architektonicznym. Decyzje organów obu instancji nie zawierają takich rozważań, szczególnie w odniesieniu do linii usytuowanej w odniesieniu od ulicy [...], którą wyznaczono według tych budynków, które położone są bliżej pasa drogowego . Odnosząc się zaś co do linii zabudowy od ulicy [...] wprawdzie zgodzić należało się z organem, iż przewaga określonej lokalizacji przemawia za identycznym usytuowaniem obiektów nowych, jednak okoliczność powyższa winna w sposób niewątpliwy wynikać z materiału dowodowego, czy to przez zamieszczenie stosownych danych w części tekstowej analizy, czy też poprzez wyraźne oznaczenie lokalizacji istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym w części graficznej analizy. Powyższej przedstawione braki uniemożliwiają dokonanie kontroli sądowoadministracyjnej także i tego parametru, który wyznaczony został dla nowej zabudowy. Zwrócenia uwagi wymaga , że powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu zabudowy) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej ( por. Komentarz do Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pod redakcją Z. Niewiadomskiego, Wyd. 2, Warszawa 2005, op. cit. nb 2 - str. 500). Cechy nowej zabudowy określone w powołanym rozporządzeniu wykonawczym, do których trzeba dostosować nową zabudowę, zostały określone w sposób szczegółowy, pozostawiając małe pole manewru inwestorowi i wiążąc organy wydające decyzje. Określenie przedmiotowych cech jest zatem obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy (op. cit., nb 2, 3 - str. 502-503). Określenie cech nowej zabudowy w sposób odmienny od wskazanego w rozporządzeniu jest wprawdzie możliwe ze względu na powtarzającą się w rozporządzeniu klauzulę, jednakże - jak już wspomniano - wymaga to szczegółowego opisania oraz umotywowania w uzasadnieniu rozstrzygnięcia (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 5 grudnia 2007 r., II SA/Ke 604/07, LEX nr 452905). W ten sposób zagwarantowane jest zachowanie ładu przestrzennego, stanowiącego podstawową zasadę planowania i zagospodarowania przestrzennego (art. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Reasumując powyższe stwierdzić należy, iż w świetle wskazanych przepisów i poglądów analiza musi dotyczyć funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., a z istoty analizy wynika, że winna mieć odniesienie do terenu, którego zagospodarowanie pozwoli na dokonanie porównań i wyciąganie wniosków, niezbędnych do ustalenia warunków nowej zabudowy z poszanowaniem obowiązującego na danym ternie ładu przestrzennego. Czynione ustalenia oraz ich wyniki powinny znaleźć odzwierciedlenie w tekście analizy. Oznacza to, że analiza przeprowadzona zgodnie z wymogami u.p.z.p. musi zawierać pełną informację co do parametrów zabudowy na tych działkach, które składały się na tzw. "obszar analizowany" i stanowiły podstawę w rozważaniach prowadzących do ustaleń w zakresie wymagań dla planowanej inwestycji (funkcji zabudowy, parametrów i innych cech, wskaźników). Za taką konstatacją przemawiają także, zdaniem Sądu, fundamentalne zasady procedury administracyjnej, zawarte w art. 7,8,11 kpa, art. 77 § 1, art. 80 i kpa. Organy obydwu instancji rozstrzygając sprawę w oparciu o analizę, która nie odpowiadała stawianym jej wymogom, dopuściły się naruszenia nie tylko prawa materialnego w postaci art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. i przepisów §3 ust. 1i 2, § 4, 5, 6,7 analizowanego rozporządzenia, ale także przepisów procedury administracyjnej zawartych w art. 7, 8, 11, 77§1, 80 kpa. Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie organ II instancji wbrew swemu obowiązkowi nie ustosunkował się w sposób właściwy do zarzutów odwołania i to pomimo pouczenia zawartego w wyroku tutejszego Sądu z dnia 20 grudnia 2006 r., sygn. akt II SA/Po 421/06. W szczególności nie przedstawiło wyczerpującej argumentacji przeczącej zarzutowi odwołania, iż błędnie został zaznaczony obszar analizowany. Niewystarczające jest samo tylko zaprzeczenie twierdzeniom skarżących i stwierdzenie przez organ odwoławczy, że przedmiotowy obszar został zakreślony prawidłowo. Wobec podniesionego zarzutu należało dokonać szczegółowych wywodów co do wielkości frontu działki( terenu ), przyjętego za podstawę wyznaczenia granic obszaru analizowanego, ze wskazaniem ulicy do której przylega. Identycznie odnieść należy się do lakonicznego wywodu organu odwoławczego co do zgodności analizy urbanistycznej z przepisami rozporządzenia. Organ winien był rozważyć poszczególne parametry planowanej inwestycji w świetle odpowiednich norm, zastosowanie odstępstwa od średnika wskaźnika winno być należycie umotywowane z odniesieniem się do konkretnych ustaleń dotychczasowej zabudowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze dopuściło się zatem naruszenia art. 107§3 kpa. W tym stanie rzeczy stwierdzić należało, że stwierdzone uchybienia wyczerpują przesłanki z art. 145§1 pkt.1 lit. a) i c) p.p.s.a. Z tych względów konieczne okazało się uchylenie obydwu wymienionych decyzji. Stąd na zasadzie powołanych norm oraz art. 135 p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie I sentencji. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni poczynione w niniejszym uzasadnieniu rozważania, w szczególności co do konieczności respektowania przepisów rozporządzenia w zakresie wyznaczenia granic obszaru analizowanego, objęcia zakresem rozważań zabudowy i zagospodarowania na całym wyznaczonym zgodnie z powyższymi regułami obszarze. W ten sposób organ przeprowadzi analizę zgodnie z przepisami rozporządzenia oraz art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., zwracając szczególną uwagę na potrzebę wyczerpującego uzasadnienia co do przyczyn określenia cech nowej zabudowy w sposób odmienny od wskazanego w rozporządzeniu (z odstępstwami do średnich wskaźników), bacząc, by projektowane zamierzenie nie naruszało ładu przestrzennego analizowanego obszaru. Dokonana analiza winna zawierać ustalenia co do koniecznych w świetle norm rozporządzania parametrów istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym, nie może ograniczać się jedynie do wskazania wielkości maksymalnej i minimalnej. Wymagane granice obszaru analizowanego odnieść należy do tej części terenu inwestycji, która przylega, do ulicy [...]. Jak w punkcie II, orzeczono w oparciu o art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. (pkt III). /-/ M. Kwiecińska /-/ J. Szaniecka /-/ A. Łaskarzewska