II SA/Po 358/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Protokolant St. sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lipca 2012 r. sprawy ze skargi G.M. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 29 lutego 2012r. nr [...] w przedmiocie unieważnienia dowodu osobistego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżącej kwotę [...] zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia 29 lutego 2012 r. nr [...] Wojewoda Wielkopolski utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Poznania z dnia 26 stycznia 2012 r. nr [...], którą orzeczono o unieważnieniu dowodu osobistego G.M.. Powyższe decyzje zapadły w następującym stanie faktycznym. Wraz z pismem z dnia 21 grudnia 2011 r. nr [...] Wojewoda Wielkopolski przesłał Prezydentowi Miasta Poznania kserokopię decyzji z dnia 16 kwietnia 1991 r. nr [...] wydanej przez Kierownika Wydziału Konsularnego Ambasady Rzeczy Rzeczypospolitej Polskiej w Kolonii zezwalającej G.M. na zmianę obywatelstwa polskiego na obywatelstwo Republiki Federalnej Niemiec (k. 1 i 2 akt administracyjnych). Pismem z dnia 9 stycznia 2012 r. Prezydent zawiadomił G.M. o wszczęciu postępowania w sprawie wydania dowodu osobistego serii [...] nr [...] (k. 3 akt administracyjnych). Dnia 12 stycznia 2012 r. G.M. poinformowała telefonicznie organ, iż nie składała wniosku o zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego na obywatelstwo Republiki Federalnej Niemiec i nie ubiegała się o zmianę obywatelstwa polskiego. Z kolei podczas przesłuchania, które odbyło się dnia 20 stycznia 2012 r. skarżąca wyjaśniła, że w związku z narodzinami córki i pobytem w Niemczech wystąpiła o nadanie jej obywatelstwa niemieckiego. Jednak od 1986 r. posiadała również paszport konsularny ważny do września 1991 r. W 1996 r. wystąpiła do Konsula w Bonn o wydanie polskiego paszportu. Paszport taki został jej wydany i zachował ważność do 29 maja 2006 r. G.M. wyraziła przekonanie, że posiada podwójne obywatelstwo, a fakt ten potwierdza wydanie jej w 1996 r. polskiego paszportu, a następnie polskiego dowodu osobistego. Decyzją z dnia 26 stycznia 2012 r. Prezydent Miasta Poznania, działając na podstawie art. 43 ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993, ze zm.) orzekł o unieważnieniu dowodu osobistego serii [...] nr [...] wydanego na nazwisko G.M.. Wskazał, że zgodnie z informacją znajdującą się w decyzji Kierownika Wydziału Konsularnego Ambasady Rzeczypospolitej Polskiej w Kolonii z dnia 16 kwietnia 1991 r. nr [...] skarżąca nabyła obywatelstwo Republiki Federalnej Niemiec 29 października 1991 r. Informacja o zmianie obywatelstwa dotarła do Urzędu Miasta Poznania po raz pierwszy 2 stycznia 2012 r. W dniu 12 czerwca 2007 r., na podstawie złożonego wniosku, G.M. odebrała dowód osobisty serii [...] nr [...]. W świetle decyzji wydanej przez Kierownika Wydziału Konsularnego Ambasady Rzeczypospolitej Polskiej w Kolonii z dnia 16 kwietnia 1991 r. dowód ten został wydany z naruszeniem art. 1 ust. 3 pkt. 2 ustawy z ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych (jest to dokument poświadczający obywatelstwo polskie). W konkluzji organ stwierdził, że w zaistniałej sytuacji spełnione zostały przesłanki przewidziane w art. 43 ust. 4 ustawy, który stanowi, iż dowód osobisty wydany z naruszeniem przepisów ustawy podlega unieważnieniu w drodze decyzji administracyjnej. W odwołaniu G.M. wyjaśniła, że w 1979 r. wyjechała do Republiki Federalnej Niemiec na studia doktoranckie na Uniwersytecie w Hannover. W 1983 r. wyszła za mąż za obywatela RFN. Po dwunastu latach pobytu w Niemczech i urodzeniu córki za namową męża zdecydowała się zmienić obywatelstwo na niemieckie. W kwietniu 1991 r. Ambasada Polska w Kolonii wyraziła zgodę na zmianę obywatelstwa. Skarżąca stwierdziła, że w jej ocenie zgoda na zmianę obywatelstwa nie oznacza utraty posiadanego dotychczas obywatelstwa. Od roku 1995, ze względu na rozpad małżeństwa, skarżąca starała się w tej samej Ambasadzie Polskiej w Kolonii o wydanie polskiego paszportu celem powrotu do kraju. Dnia 29 maja 1996 r. otrzymała nowy paszport Rzeczpospolitej Polskiej seria [...] z wpisem: "obywatelstwo polskie". Skarżąca wyjaśniła, że z uwagi na brak wyczerpującej dokumentacji udała się osobiście do Ambasady Polskiej w Kolonii. Ambasada ta nie posiada jednak jej dokumentów z 1995/1996 r. Wystąpiła wiec (wprost do Ambasady) o pilne wyjaśnienie tej sprawy. Mając to na uwadze G.M. wniosła o uchylenie decyzji, gdyż zagadnienie posiadania przez nią obywatelstwa polskiego wymaga przeprowadzenia dodatkowych ustaleń. Utrzymując decyzję w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm. - dalej: K.p.a.) w zw. z art. 43 ust. 4 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych Wojewoda Wielkopolski podkreślił, że dowód osobisty wydany z naruszeniem przepisów ustawy podlega unieważnieniu w drodze decyzji oraz obowiązkowi zwrotu z dniem jej uprawomocnienia. Zgodnie z art. 1 ust. 3 pkt 2 ustawy dowód osobisty jest dokumentem poświadczającym obywatelstwo polskie. Wykładnia literalna tego przepisu wskazuje, iż wydanie dowodu osobistego jest uzależnione od posiadania obywatelstwa polskiego. Oznacza to, że organ zobowiązany był ustalić czy G.M., w dacie wydania jej dowodu osobistego, posiadała obywatelstwo polskie. W ocenie Wojewody Prezydent trafnie uznał, że zachodzi przesłanka do unieważnienia dowodu osobistego serii [...] numer [...]. Z materiału sprawy wynika, że decyzją Kierownika Wydziału Konsularnego Ambasady Rzeczypospolitej Polskiej w Kolonii z dnia 16 kwietnia 1991 r. udzielono skarżącej zezwolenia na zmianę obywatelstwa polskiego na obywatelstwo Republiki Federalnej Niemiec zgodnie z jej wnioskiem złożonym w dniu 10 stycznia 1991 r. Z dokumentu tego wynika, że G.M. nabyła obywatelstwo RFN w dniu 29 października 1991 r. Organ odwoławczy stwierdził, iż w tych okolicznościach wydanie dowodu osobistego nastąpiło z naruszeniem ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a w szczególności art. 1 ust 3 pkt 2. Dowód został bowiem wydany osobie nie posiadającej w dacie jego wydania obywatelstwa polskiego. Stanowiło to podstawę do wydania decyzji o unieważnieniu dowodu osobistego. W skardze G.M. zarzuciła naruszenie: art. 1 ust. 3 pkt 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych przez błędną wykładnię i uznanie, że dowód osobisty serii [...] numer [...] został wydany osobie nieposiadającej obywatelstwa polskiego; art. 43 ust 4 ustawy poprzez błędną wykładnię i uznanie, że dowód osobisty skarżącej został wydany z naruszeniem prawa i w związku z tym powinien podlegać unieważnieniu; art. 4 ustawy z dnia 13 lipca 2006 r. o dokumentach paszportowych poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie faktu, że dokument paszportowy skarżącej seria [...] numer [...], wydany przez konsula w Bonn w dniu 29 maja 1996 r. poświadcza obywatelstwo polskie skarżącej oraz art. 23 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 lutego 1984 r. o funkcjach konsulów Rzeczypospolitej Polskiej poprzez jego niezastosowanie i pominięcie, że dokument paszportowy seria [..] numer [...] został wydany zgodnie z przepisami i w zakresie funkcji konsula i tym samym poświadcza obywatelstwo polskie G.M.. Skarżąca zarzuciła też naruszenie przepisów postępowania, to jest: art. 6, 7 i 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. Wskazując na powyższe wniosła o uchylenie decyzji obu instancji i zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. Wyjaśniła, że z materiału sprawy nie wynika, że po nabyciu obywatelstwa Republiki Federalnej Niemiec w dniu 29 października 1991 r. utraciła obywatelstwo polskie. Przeczy temu fakt, iż 29 maja 1996 r. otrzymała paszport od konsula w Bonn. Dokument ten, jak wynika z art. 23 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 lutego 1984 r. o funkcjach konsulów Rzeczypospolitej Polskiej, został wydany przez konsula w Bonn zgodnie z prawem i w zakresie jego kompetencji. Stąd też należy uznać, że w świetle art. 4 ustawy z dnia 13 lipca 2006 r. o dokumentach paszportowych, dokument ten poświadczał tożsamość osoby w nim wskazanej w zakresie danych w nim zawartych, a przede wszystkim poświadczał obywatelstwo polskie skarżącej. Co znamienne, sama skarżąca w złożonych przez nią wyjaśnieniach wskazała, że intencją jej wniosku z dnia 10 stycznia 1991 r. było jedynie nabycie obywatelstwa Republiki Federalnej Niemiec, a nie nabycie tego obywatelstwa i jednoczesna utrata obywatelstwa polskiego. W związku z tym błędne są wnioski Wojewody Wielkopolskiego, jakoby w dacie wydania dowodu osobistego (12 czerwca 2007 r.) nie posiadała obywatelstwa polskiego, a w szczególności, że utraciła obywatelstwo polskie w dniu 29 października 1991 r. Zdaniem skarżącej, gdyby taki stan miał miejsce, nie zostałby jej wydany paszport przez konsula w Bonn, którym dysponowała przez 10 lat, to jest do dnia 29 maja 2006 r. Natomiast Wojewoda nie odniósł się do tych okoliczności. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, że w skardze nie wskazano na żadne nowe dowody, które mogłyby mieć znaczenie dla sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, lecz częściowo z innych powodów, aniżeli wskazane w przedstawionej w niej argumentacji. Należy zauważyć, że w toku postępowania organy w ogóle nie odniosły się do ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim, choć wywiodły skutki prawne należące w istocie do zakresu przedmiotowego zawartych w niej uregulowań (stwierdzenie utraty obywatelstwa przez G.M.). Co więcej, podjęły się rozstrzygnięcia sporu co do posiadania przez skarżącą obywatelstwa polskiego (skarżąca twierdzi, że obywatelstwa polskiego nie utraciła), który nie powinien być rozstrzygany w ramach sprawy o unieważnienie dowodu osobistego prowadzonego na podstawie ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Zasadniczym motywem decyzji wydanych w zaskarżonej sprawie było ustalenie, że dowód osobisty serii [...] nr [...] na nazwisko G.M. został wydany osobie nie posiadającej obywatelstwa polskiego. Oba organy: Prezydent Miasta Poznania jak i Wojewoda Wielkopolski przyjęły, że decyzja Kierownika Wydziału Konsularnego Ambasady Rzeczypospolitej Polskiego z dnia 16 kwietnia 1991 r. nr [...], z której wynika fakt nabycia przez skarżącą obywatelstwa Republiki Federalnej Niemiec, przesądza o utracie przez nią obywatelstwa polskiego. W konsekwencji przesądzono, że dowód osobisty został wydany niezgodnie z art. 1 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993, ze zm.), co w świetle art. 43 ust. 4 uzasadniało jego unieważnienie w drodze decyzji. Przeprowadzone przez organy, w ramach postępowania o unieważnienie dowodu, wnioskowanie co do nie posiadania przez skarżącą obywatelstwa polskiego było nieuprawnione wobec faktu, że zagadnienie to jest przedmiotem sporu i nie zostało dotychczas rozstrzygnięte na podstawie przepisów ustawy o obywatelstwie polskim przez właściwy do tego organ. Na podstawie akt tej sprawy możliwe jest jedynie ustalenie, że Kierownik Wydziału Konsularnego Ambasady Rzeczypospolitej Polskiego z dnia 16 kwietnia 1991 r. nr [...], na podstawie art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim (Dz.U. Nr 10, poz. 49), wydał na wniosek skarżącej decyzję obejmującą zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego na obywatelstwo Republiki Federalnej Niemiec. W tym miejscu należy podkreślić, że choć w przepisach art. 13 i 16 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim (według stanu obowiązującego w 1991 r.: Dz.U. Nr 10, poz. 49, ze zm.) wskazano, w jaki sposób i kiedy następuje utrata obywatelstwa polskiego, to jednak nie oznacza to, iż organy prowadzące postępowania na podstawie innych ustaw mogą w każdym przypadku kwestię tę oceniać samodzielnie. Trzeba też pamiętać, że w świetle ustawy o obywatelstwie polskim uzyskanie zezwolenia odpowiedniego organu polskiego na zmianę obywatelstwa było (i jest) dopiero przesłanką utraty obywatelstwa polskiego, a nie aktem stwierdzającym utratę obywatelstwa (por. np.: prawomocny wyrok z dnia 17 kwietnia 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 353/08, publ. Lex nr IV SA/Wa 353/08, oraz wyrok z dnia 30 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 1668/09, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Dlatego w sprawach, gdy istnieje spór co do posiadania obywatelstwa polskiego przez daną osobę, dla stwierdzenia, że osoba ta utraciła to obywatelstwo nie jest wystarczające wyłącznie wskazanie na wydane przez polski organ zezwolenie na zmianę obywatelstwa. W sytuacjach spornych stwierdzenie utraty obywatelstwa powinno być bowiem rozstrzygnięte w przewidzianej prawem decyzji, określonej w art. 17 ust. 4 ustawy o obywatelstwie polskim (w brzmieniu obowiązującym obecnie: Dz.U. z 2000 r. Nr 28, poz. 353, ze zm.). Przepis ten stanowi, że posiadanie i utratę obywatelstwa polskiego stwierdza wojewoda. Odmowa stwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego lub jego utraty następuje w drodze decyzji administracyjnej. W sprawach na tle tego przepisu w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęto, iż "stwierdzenie posiadania lub utraty obywatelstwa polskiego wymaga zawsze deklaratoryjnej decyzji administracyjnej, gdy posiadanie lub utrata obywatelstwa nie wynika z posiadanych danych (...). Dopiero wydanie decyzji potwierdza (...) status określonej osoby co do jej obywatelstwa" (zob. wyrok z dnia 2 czerwca 2011 r. II OSK 1393/10, publ. Lex nr 1083607). Mając na uwadze powyższe, w sytuacji, gdy G.M. zdecydowanie kwestionowała, iżby na skutek decyzji z dnia 16 kwietnia 1991 r. nastąpiła utrata przez nią obywatelstwa polskiego, organy prowadzące postępowanie w sprawie unieważnienia dowodu osobistego obowiązane były powstrzymać się z rozstrzyganiem sprawy i powinny pouczyć skarżącą o możliwości wystąpienia do właściwego wojewody o stwierdzenie posiadania przez nią obywatelstwa polskiego w oparciu o art. 17 ust. 4 ustawy o obywatelstwie polskim. Natomiast w razie złożenia przez nią takiego wniosku postępowanie w sprawie unieważnienia dowodu powinno zostać zawieszone na podstawie art. 97 § 1 ust. 4 K.p.a. do czasu wydania decyzji przez wojewodę. W tym miejscu Sąd na marginesie sygnalizuje także, że również w przypadku braku inicjatywy G.M., o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie o stwierdzenia przez nią utraty obywatelstwa polskiego może do wojewody zwrócić się również organ prowadzący postępowanie o unieważnienie dowodu osobistego. Możliwość taką potwierdzono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 maja 2010 r. o sygn. akt II OSK 454/09 (publ. ONSAiWSA 2011 r. Nr 3, poz. 57), w którym przyjęto tezę, że "wszczęcie postępowania w sprawach o stwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego lub jego utraty, o którym mowa w art. 17 ust. 4 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim (Dz. U. z 2000 r. Nr 28, poz. 353 ze zm.) nie jest uzależnione od wniosku strony, a więc postępowanie w tych sprawach może być wszczęte także z urzędu". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego postępowanie takie przeprowadza się zwłaszcza sytuacji, gdy kwestia obywatelstwa polskiego danej osoby jest sporna. Chodzi bowiem "o stwierdzenie przez właściwy organ administracji publicznej tego, czy określona osoba jest, czy nie jest obywatelem polskim albo czy utraciła lub nie utraciła obywatelstwo, z uwagi na zdarzenia lub czynności, z którymi przepisy ustawy wiążą posiadanie lub utratę obywatelstwa polskiego". Konkludując, Sąd w niniejszym Składzie stwierdza, że w toku postępowania o unieważnienie dowodu osobistego wydanego G.M., prowadzonego na podstawie art. 43 ust. 4 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, organy nie były uprawnione do przyjęcia, wbrew stanowisku skarżącej, że utraciła ona obywatelstwo polskie, bez uprzedniego rozstrzygnięcia tego zagadnienia wstępnego przez właściwy organ w oparciu o odpowiednie przepisy ustawy o obywatelstwie polskim. Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących przepisów postępowania Sąd stwierdza, że są one zasadne. Organy naruszyły art. 6, 7, 77 § 1 i 80 K.p.a., gdyż, po pierwsze, w ogóle nie odniosły się do zasadniczych przepisów prawnych regulujących przesłanki i tryb stwierdzania utraty obywatelstwa polskiego (ustawa o obywatelstwie polskim), a po drugie nie ustosunkowały się do dowodu konsekwentnie powołanego przez stronę, jakim był paszport wydany skarżącej w 1996 r. Sąd w tym miejscu zwraca uwagę organom, że zgodnie z art. 7 K.p.a. (w obecnym brzmieniu) są one obowiązane podejmować czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy również "na wniosek stron". Jeżeli zatem strona powołuje się na określony dowód, to organ powinien przynajmniej odnieść się do niego i wyjaśnić dlaczego w danym przypadku uznaje go za istotny albo za nieistotny. Natomiast art. 4 ustawy z dnia 13 lipca 2006 r. o dokumentach paszportowych (Dz.U. Nr 143, poz. ze zm.) odnoszący się do treści paszportu oraz art. 23 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 lutego 1984 r. o funkcjach konsulów (Dz.U. z 2002 Nr 215, poz. 1823, ze zm.) odnoszący się do kompetencji konsula, będące przedmiotem zarzutów skargi, nie znajdowały zastosowania w sprawie o unieważnienie dowodu, dlatego zarzutów ich naruszenia nie można uwzględnić. Powołanie tych przepisów w skardze należy jednak uznać za zrozumiałe, gdyż - jak wskazano wyżej - oba organy: nie wyjaśniły stronie ani słowem dlaczego dokument, który w ocenie strony był ważny dla sprawy, nie został uwzględniony w sprawie. Mając na względzie powyższe, Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - orzekł jak w sentencji wyroku. O wykonalności decyzji postanowiono na w oparciu o art. 152 P.p.s.a., natomiast o kosztach postępowania na podstawie art. 200 P.p.s.a.