II SA/Po 374/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi M. J. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] kwietnia 2009r. Nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie II. zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu na rzecz skarżącego kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania III. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. /-/ E. Podrazik /-/ A. Łaskarzewska /-/ W. Batorowicz Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2009 r. ([...]) Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu na podstawie art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego, dalej: kpa, stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez M. J. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] 2009 r. ([...]) nakazującej inwestorowi M. J. rozbiórkę [...] opisanego w tej decyzji samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego. Uzasadniając swoje stanowisko w sprawie organ wskazał, iż odwołanie od decyzji z dnia [...] 2009 r. zostało nadane w polskiej placówce pocztowej w dniu 18 marca 2009 r., a przedmiotowa decyzja została nadana do inwestora w placówce pocztowej w dniu 4 lutego 2009 r.; przesyłka była następnie dwukrotnie awizowana - w dniu 5 lutego 2009 r., a następnie w dniu 12 lutego 2009 r.; przesyłka została zwrócona Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w dniu 20 lutego 2009 r. z adnotacją "zwrot, nie podjęto w terminie". Powołując się powyższe ustalenia oraz art. 129 § 2 kpa Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż czternastodniowy termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu 5 marca 2009 r. Dalej organ wyjaśnił na jakiej zasadzie następuje doręczenie zastępcze w trybie art. 44 kpa i stwierdził, że skoro termin do wniesienia odwołania nie został przywrócony (art. 58 kpa), to uchybienie terminu ustawowego z art. 129 § 2 kpa powoduje bezskuteczność czynności procesowej strony i odwołanie nie może zostać rozpatrzone merytorycznie. Ponadto organ odwoławczy zauważył, iż wobec doręczenia wydanego rozstrzygnięcia w drodze tzw. fikcji doręczenia (art. 44 kpa) zaskarżona decyzja nie powinna być ponownie doręczona, stąd też takie ponowne doręczenie nie będzie miało waloru prawnej skuteczności, a zakwalifikować je można jedynie jako poinformowanie strony o treści rozstrzygnięcia, co realizuje zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu. W takiej sytuacji o skutecznym doręczeniu stanowić będzie natomiast dyspozycja art. 44 kpa. 1 W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu M. J. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania. Powyższemu aktowi zarzucił błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę wydania postanowienia polegający na przyjęciu, że: 1. przesyłka listowa, adresowana do skarżącego, została w dniach 5 lutego 2009 r. i 12 lutego 2009 r. prawidłowo awizowana pod jego adresem, podczas gdy w rzeczywistością nie zawiadomiono skarżącego o pozostawieniu przesyłki w placówce pocztowej i dopiero wtórne nadanie przesyłki listowej w dniu 26 lutego 2009 r. skutkowało jej odbiorem przez skarżącego w dniu 5 marca 2009 r., 2. skarżący uchybił terminowi do wniesienia odwołania od decyzji powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] 2009 r., podczas gdy w rzeczywistości dochował terminu do jego wniesienia. Ponadto zarzucił naruszenie art. 44 kpa poprzez przyjęcie, że znajduje on zastosowanie w sytuacji braku prawidłowego zawiadomienia o pozostawieniu przesyłki w urzędzie pocztowym. W uzasadnieniu skarżący podał między innymi, iż pomimo naniesienia na kopercie przez doręczyciela adnotacji, iż przesyłka została awizowana, skarżący nie otrzymał żadnego zawiadomienia o pozostawieniu przesyłki w placówce pocztowej w dniach 5 lutego 2009 r. i 12 lutego 2009 r. Dalej skarżący powołał się na ponowne doręczenie stronie skarżącej przez organ I instancji odpisu decyzji z dnia [...] 2009 r., co nastąpiło w dniu 5 marca 2009 r., co oznacza że bieg terminu do wniesienia przez niego odwołania zaczął biec od dnia 5 marca 2009 r., niezależnie od tego, czy pierwotne zawiadomienie o pozostawieniu przesyłki w palcówce pocztowej było prawidłowe. Ponadto skarżący wskazał, że organ I instancji pouczył go o prawie wniesienia odwołania w terminie 14 dni od dnia doręczenia w dniu 5 marca 2009 r. i strona zastosowała się do tego pouczenia wnosząc odwołanie w dniu 18 marca 2009 r. W ocenie skarżącego wobec "sanowania przez organ I instancji pierwotnego nadania odpisu decyzji, poprzez powtórne wysłanie tej decyzji, zastosowanie art. 44 kpa było błędne.", wobec czego "wniesione przez skarżącego [...] odwołanie [powinno zostać] merytorycznie rozpoznane." W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. 2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie kompetencje Sądu sprowadzają się do badania zaskarżonego rozstrzygnięcia pod względem jego zgodności z prawem procesowym i materialnym. Przedmiotem sprawy była legalność postanowienia Wielkopolskiego inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2009 r. stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez skarżącego. Postanowienie to wobec stwierdzonego istotnego naruszenia przepisów postępowania nie mogło się ostać w obrocie prawnym i należało je uchylić. Po wpłynięciu odwołania organ II instancji (organ odwoławczy) ma obowiązek zbadania czy spełnia ono określone warunki formalne, między innymi czy zostało wniesione w terminie, czy pochodzi od strony i czy z innych przyczyn jest dopuszczalne. W razie stwierdzenia, że ten środek zaskarżenia wniesiono po terminie organ odwoławczy wydaje postanowienie w trybie art. 134 kpa stwierdzając uchybienie terminu do wniesienia odwołania, a jeżeli odwołanie jest z innych przyczyn niedopuszczalne organ w tym samym trybie stwierdza niedopuszczalność wniesionego środka zaskarżenia. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Z treści art. 134 kpa wynika wprost, iż jedną z przesłanek skutecznego złożenia odwołania jest wniesienie go w terminie. Podkreślenia wymaga, iż jednym z podstawowych warunków wywierania skutków prawnych przez czynności procesowe stron jest ich podejmowanie w określonych dla nich terminach. Ograniczając rozważania tylko do odwołań od decyzji organu I instancji należy podkreślić, że wnosi się je w terminie 14 dni od doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja była ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie (art. 129 § 2 kpa). Doręczenie decyzji jest czynnością materialno-techniczną, z której dokonaniem prawo wiąże określone prawnie doniosłe skutki, jednym z nich jest rozpoczęcie biegu terminu do dokonania określonej czynności procesowej - w tym wypadku terminu do wniesienia odwołania od decyzji. Termin określony w przywołanym przepisie jest terminem prekluzyjnym dla strony, a zatem jego uchybienie powoduje, że czynność prawna podjęta przez stronę po upływie terminu jest bezskuteczna. Stąd też rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie 3 prawa (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 grudnia 2009 r., VI SA/Wa 1690/09, dostępne w bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zasady dotyczące doręczania pism stronom postępowania administracyjnego reguluje rozdział 8 Kodeksu postępowania administracyjnego zawierający przepisy dostosowane do różnych stanów faktycznych. Zgodnie z art. 42 kpa pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy, pisma mogą być doręczane również w lokalu administracji publicznej, a w przypadku niemożności doręczenia w ten sposób, jak również w razie konieczności, pisma doręcza się w każdym miejscu gdzie się adresata zastanie. Z kolei art. 43 kpa wskazuje warunki tzw. doręczenia zastępczego, polegającego na tym, iż w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się za pokwitowaniem dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, na drzwiach mieszkania. Natomiast art. 44 kpa przewiduje swoistą fikcję prawną, która umożliwia uznanie doręczenia za skuteczne w przypadku niemożności doręczenia pisma w sposób przewidziany w art. 42 i 43 kpa. Wówczas, zgodnie z art. 44 § 1 kpa, istnieje możliwość złożenia pisma na okres 14 dni w urzędzie pocztowym lub, w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę bądź organ, w urzędzie właściwej gminy (miasta). Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości odbioru w terminie 7 dni licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (art. 44 § 2 kpa). W przypadku niepodjęcia przesyłki procedurę tą powtarza się, z tym że stosuje się zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż 14 dni od daty pierwszego zawiadomienia (art. 44 § 3 kpa). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (art. 44 § 4 kpa). Doręczenie w trybie z art. 44 kpa jest w pełni skuteczne i wywiera takie same skutki jak doręczenie rzeczywiste, w tym również w odniesieniu do biegu terminów do wniesienia środków zaskarżenia. Skuteczność doręczenia dokonanego w trybie art. 44 kpa 4 wymaga jednak uprzedniego łącznego spełnienia wszystkich przesłanek w tym przepisie określonych, to jest: niemożności doręczenia pisma adresatowi, jego dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy; pozostawienia przesyłki dla adresata w oddawczym urzędzie pocztowym (urzędzie gminy); umieszczenia zawiadomienia o dacie i miejscu pozostawienia przesyłki w skrzynce na korespondencję lub w innych miejscach wskazanych w art. 44 § 2 kpa oraz upływu czternastodniowego terminu przechowywania pisma w placówce pocztowej. Podkreślić trzeba, że z uwagi na ustanowienie w omawianym przepisie wspomnianej fikcji prawnej doręczenia, wszystkie warunki niezbędne do przyjęcia skuteczności doręczenia muszą być spełnione w sposób, który nie nasuwa zastrzeżeń, a to z tej przyczyny, że realizacja zasady szybkości postępowania nie może nastąpić z uszczerbkiem dla zasady zapewnienia czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 kpa). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym konieczność łącznego spełnienia wszystkich przesłanek skutkujących powstaniem domniemania doręczenia wyprowadzana jest również z faktu, że stanowi ona wyjątek od zasady bezpośredniego doręczania pism adresatowi (por. wyroki NSA: z dnia 28 czerwca 2001 r., II SA 2871/00, LEX nr 53460; z dnia 8 kwietnia 1998 r., ISA 1722/97 LEX nr 45642; wyroki WSA w Warszawie: z dnia 19 grudnia 2006 r., VII SA/Wa 1871/06 LEX nr 304129 i z dnia 2 marca 2006 r., III SA/Wa 201/06 LEX nr 197577 - orzeczenia powołane w wyroku WSA w Opolu z dnia 6 lutego 2008 r. I SA/Op 314/07, LEX nr 437617). Warunkiem skuteczności zastępczego doręczenia przesyłki jest udokumentowanie ścisłego dokonania przez doręczyciela wszelkich czynności ustanowionych w art. 44 kpa. Wszystkie te okoliczności muszą być ustalone w sposób niebudzący wątpliwości i wynikać z materiału dowodowego sprawy. Przy czym o fakcie złożenia przesyłki na określony czas w placówce pocztowej musi być dokonana stosowna adnotacja doręczyciela na dowodzie doręczenia przesyłki (tzw. zwrotnym potwierdzeniu odbioru dołączonego do doręczanej przesyłki) i właśnie na wspomnianym dowodzie doręczenia powinna znajdować się informacja o dopełnieniu wszystkich wskazanych przez powołany przepis warunków pozwalających na stwierdzenie skuteczności tego rodzaju doręczenia zastępczego. Innymi słowy, nie wystarcza nawet udokumentowanie faktu dwukrotnego awizowania przesyłki, gdyż niezbędne jest także zaznaczenie przez doręczyciela, czy i w jaki sposób adresat został zawiadomiony o nadejściu przesyłki, gdzie i w jakim terminie może ją odebrać. Samo umieszczenie na 5 kopercie zawierającej przesyłkę lub na dowodzie potwierdzającym doręczenie pisma stempla, czy też wzmianki o awizowaniu przesyłki, nie może być dla organu wysyłającego pismo wystarczające do przyjęcia, że spełnione zostały przesłanki doręczenia pisma w trybie art. 44 kpa. Na dowodzie doręczenia pisma musi być wyraźnie zaznaczone, że doręczyciel powiadomił adresata o przesyłce w sposób wskazany w art. 44 kpa (tak NSA w wyroku z dnia 28 lutego 2006 r., I OSK 528/05, LEX nr 194352; por. także: postanowienie NSA z dnia 25 stycznia 2007 r., I OSK 23/07, LEX nr 360227; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 października 2008 r., II SA/Wr 278/08, LEX nr 509894; wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 maja 2007 r., V SA/Wa 417/07, LEX nr 345717 oraz orzeczenia przywołane w wyżej wymienionym wyroku WSA w Opolu w sprawie I SA/Op 314/07). Z akt sprawy wynika, że przesyłka zawierając decyzję organu I instancji została wysłana pod właściwy adres skarżącego w dniu 4 lutego 2009 r. (k. 28v akt adm. I inst.). Z adnotacji poczty naniesionej na kopercie oraz zwrotnym potwierdzeniu odbioru wynika, iż po raz pierwszy awizowano ją w dniu 5 lutego 2009 r. (k. 14 i 12 akt adm. II inst), a następnie dnia 12 lutego 2009 r., co wynika z adnotacji naniesionej tylko na kopercie zawierającej przesyłkę (k. 11 akt adm. II inst.). Z kolei zwrot przedmiotowej przesyłki do nadawcy nastąpił w dniu 20 lutego 2009 r., co również wynika ze stosownej adnotacji na kopercie. Zatem potwierdzenie odbioru, poza adnotacją o pierwszym awizo, w ogóle nie zostało przez podmiot doręczający wypełnione w sposób pozwalający na stwierdzenie, iż adresat został w prawidłowy sposób powiadomiony o nadejściu przesyłki, o miejscu, w którym może ją odebrać oraz w jakim czasie może to uczynić i gdzie pozostawiono zawiadomienie. Takich adnotacji w istocie nie ma również ani na adresowej, ani na spodniej części koperty (k. 12 i 11 akt adm. II inst.). Jak już wyżej wspomniano, samo tylko dwukrotne awizowanie przesyłki nie jest wystarczające dla uznania, że doszło do skutecznego doręczenia pisma. Wprawdzie słowa: "awizo", "awizowano powtórnie" oznaczają zawiadomienie odbiorcy o nadejściu przesyłki i możliwości jej odbioru w urzędzie pocztowym, jednak nie można z takich adnotacji wywieść takiego sposobu zawiadomienia, który mieściłby się w wymogach stawianych przez art. 44 kpa. Jeszcze raz należy podkreślić, iż organ prowadzący postępowanie musi dysponować niebudzącymi wątpliwości dowodami potwierdzającymi zawiadomienie adresata o nadejściu przesyłki i pozostawieniu jej w oddawczym urzędzie pocztowym przez określony 6 czas; z akt winno też jednoznacznie wynikać, gdzie to zawiadomienie zostało umieszczone. Skutek prawny doręczenia mogą mieć bowiem tylko takie czynności doręczającego, które realizują wszystkie wymogi określone w § 2 i 3 art. 44 kpa. Brak spełnienia wszystkich ustawowych przesłanek pozwalających na zastosowanie fikcji doręczenia prowadzi do stwierdzenia, iż pogląd organu odwoławczego, że w rozpoznawanej sprawie doszło do skutecznego doręczenia odpisów decyzji organu I instancji z dnia [...] stycznia 2009 r., jest nietrafny. Stanowisko organu w tym względzie zostało oparte wyłącznie na stwierdzeniu przez ten organ faktu dwukrotnego awizowania przesyłki i jej zwrotu z adnotacją "zwrot, nie podjęto w terminie". Prawidłowości doręczenia nie można domniemywać, tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia w ogóle pominięto analizę spełnienia pozostałych warunków skuteczności zastosowanego trybu doręczenia, przy czym okoliczności te (informacje o zastosowaniu doręczenia zgodnego z art. 44 kpa) w żaden sposób nie wynikały z materiałów zgromadzonych w sprawie. Skoro zastosowanie art. 44 § 4 kpa wymaga uprzedniego poczynienia przez organ konkretnych ustaleń faktycznych, który w niniejszej sprawie nie dostrzegł istotnych wad proceduralnych dotyczących doręczenia decyzji, od której następnie wniesiono odwołanie, należało uznać, że zachodzą podstawy do uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Zaskarżone postanowienie narusza art. 44 kpa w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyby bowiem analiza stanu faktycznego została prawidłowo przeprowadzona pod kątem wszystkich przesłanek określonych art. 44 kpa, to organ mógłby stwierdzić brak podstaw do zastosowania art. 134 kpa i rozpatrzyć wniesione odwołanie. W konsekwencji, jako że zaszły podstawy do uwzględnienia skargi, należało zaskarżone postanowienie uchylić, a na podstawie art. 200 i 205 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi obciążyć organ odwoławczy kosztami postępowania w wysokości odpowiadającej kwocie uiszczonego przez skarżącego wpisu sądowego. Tylko na marginesie należy wspomnieć, w odpowiedzi na wywód skargi dotyczący "sanowania przez organ I instancji pierwotnego nadania odpisu decyzji, poprzez powtórne wysłanie tej decyzji", iż powtórne wysłanie decyzji do 7 skarżącego w żaden sposób nie konwalidowało pierwszego nieskutecznego doręczenia. Doręczenia, które w ogóle nie miało miejsca, bowiem czynności związane z doręczeniem naruszały art. 44 kpa, zaś skarżący zaprzeczył, iżby doszły do niego zawiadomienia z dnia 5 lutego i 12 lutego 2009 r. o pozostawieniu przesyłki w urzędzie pocztowym, a nie podjął przesyłki do dnia jej zwrotu do organu. Powtórne nadanie przesyłki do skarżącego nie spowodowało drugiego doręczenia, lecz doprowadziło do - tym razem skutecznego w sensie procesowym i faktycznym - doręczenia stronie decyzji organu I instancji. Gdyby jednak nastąpił prawny skutek procesowy doręczenia (fikcja doręczenia) wskutek prawidłowego awizowania i adnotacji w związku z pierwszym nadaniem przesyłki, to późniejsze ponowne doręczenie decyzji organu I instancji stronie nie spowodowałoby otwarcia dla strony na nowo terminu do wniesienia odwołania. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują możliwości przyjęcia dwóch różnych dat doręczenia decyzji, jednak sytuacja taka w niniejszej sprawie nie zachodzi. W toku ponownego rozpatrywania sprawy organ odwoławczy, w razie pozytywnego zweryfikowania zachowania przez skarżącego terminu do wniesienia odwołania oraz pozostałych przesłanek dopuszczalności środka zaskarżenia - z uwzględnieniem, że skutecznie doręczono skarżącemu odpis decyzji organu I instancji dopiero w dniu 5 marca 2009 r. - obowiązany będzie rozpatrzyć wniesione odwołanie. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie wyżej powołanych przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 152 tej ustawy orzekł jak w sentencji. /-/ E. Podrazik /-/ A. Łaskarzewska /-/ W. Batorowicz 8