II SA/Po 376/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Barbara Drzazga Protokolant St. sekretarz sądowy Katarzyna Sierszeńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2010 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] 2010 r. Nr [...] w przedmiocie zwrotu należności i odsetek z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego; I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ B. Drzazga /-/ A. Łaskarzewska /-/ W. Batorowicz Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] 2010 r. Nr [...] po rozpatrzeniu odwołania J. K. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2010 r. Nr [...]. U podstaw powołanego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. Organ I instancji – działający z upoważnienia Prezydenta Miasta P. Kierownik Zespołu ds. Dłużników Alimentacyjnych Poznańskiego Centrum Świadczeń decyzją z dnia [...] 2010 r. wydaną na podstawie art. 27 ust. 1, ust. 1a i ust. 2 w zw. z art. 2 pkt 3, art. 12 ust. 1, art. 25 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2009 r. Nr 1, poz. 7 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) orzekł,. że J. K. zobowiązany jest do zwrotu kwoty 4200 zł odpowiadającej wysokości wypłaconych z funduszu alimentacyjnego świadczeń jego córkom w okresie od 30 października 2008 r. do 11 września 2009 r. na mocy decyzji z [...] 2008 r. nr [...] z późn. zm. łącznie z ustawowymi odsetkami naliczonymi od pierwszego dnia następującego po dniu wypłaty świadczeń z funduszu alimentacyjnego do dnia spłaty. Jednocześnie poinformował, że z uwagi na dokonane do dnia [...] stycznia 2010 r. wpłaty w wysokości 1044,47 zł kwota pozostała do spłaty wynosi 3155,53 zł. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że na mocy decyzji z [...] 2008 r. przyznano świadczenie pieniężne z funduszu alimentacyjnego na rzecz K. K. w wysokości 300 zł miesięcznie na okres od 1 października 2008r. do 30 listopada 2008 r. ( na dwa miesiące, gdyż w dniu [...]2009r. organ I instancji w związku z wyrokiem Sądu Rejonowego w P. , uchylającym obowiązek alimentacyjny wobec K. K., uchylił z dniem [...]2008r. decyzję z dnia [...] 2008r. ) oraz na rzecz M. K. w wysokości 300 zł miesięcznie na okres od 1 października 2008 r. do 30 września 2009r. Organ stwierdził, że z funduszu alimentacyjnego wypłacono 4200 zł, zaś do dnia wydania niniejszej decyzji zobowiązany do zwrotu dokonał wpłat na kwotę 1044,47 zł. Zatem różnica pomiędzy wypłaconymi świadczeniami a dokonanymi wpłatami wyniosła 3155,53 zł. Przepis art. 27 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów nakazuje dłużnikom alimentacyjnym zwrot organowi właściwemu wierzyciela należności w wysokości świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego osobie uprawnionej, łącznie z ustawowymi odsetkami. Organ właściwy wierzyciela wydaje, po zakończeniu okresu świadczeniowego lub po uchyleniu decyzji w sprawie przyznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego, decyzję administracyjną w sprawie zwrotu przez dłużnika alimentacyjnego należności z tytułu otrzymanych przez osobę uprawnioną świadczeń (art. 27 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów). Mając na względzie powołane przepisy oraz fakt, że zakończył się okres świadczeniowy i J. K. dokonał wpłat w kwocie 1044,47 zł tytułem zwrotu wypłaconych osobom uprawnionym świadczenia alimentacyjnego, organ I instancji nakazał mu zwrot należności w kwocie 3155,53 zł wraz z ustawowymi odsetkami. J. K. nie zgadzając się z powyższą decyzją wniósł od niej odwołanie. Podniósł, iż Sąd Rejonowy P. (sygn. akt [...]) uchylił w całości obowiązki alimentacyjne nałożone wobec niego na rzecz K. K. z dniem [...] 2008 r., zaś co do obowiązków alimentacyjnych na rzecz M. K. toczy się odrębne postępowanie o uchylenie obowiązku alimentacyjnego, które odbędzie się [...] 2010 r. W związku z tym, odwołujący wniósł o wstrzymanie decyzji nakazującej zwrot świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z [...] 2010 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy przytoczył treść przepisów art. 27 ust. 1, ust. 1 a, ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Następnie stwierdził, że mając na uwadze zakończenie okresu świadczeniowego dłużnik alimentacyjny zobowiązany jest do zwrotu należności w kwocie 4200 zł. Kolegium poinformowało skarżącego, że może on wystąpić do organu właściwego o umorzenie należności wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego, odroczenie płatności albo rozłożenie na raty. Taki wniosek może być rozpatrzony – zgodnie z art. 30 ust. 2 i 3 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów – dopiero, gdy decyzja Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2010 r. o zwrocie należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego na rzecz K. K. i M. K. stanie się wykonalna. Organ I instancji rozpatrzy wniosek dłużnika alimentacyjnego, po ustaleniu na bieżąco sytuacji dochodowej i rodzinnej wnioskodawcy. J. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powołaną wyżej decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia . 2010 r. Wskazał, że "w związku z bardzo trudną sytuacją materialną wnosi o umorzenie kwoty 4200 zł wypłaconej częściowo niesłusznie na rzecz K.K., ponieważ 1 października 2008 r. Sąd Rejonowy w P. wstrzymał alimenty". Wskazał, że posiada orzeczenie o całkowitej niezdolności do pracy oraz samodzielnej egzystencji. Jego stan zdrowia nie rokuje poprawy, co wynika z dokumentów lekarskich wystawionych przez lekarza rodzinnego i lekarzy specjalistów. Jest osobą samotną, prowadzi gospodarstwo domowe z pomocą opiekuna. Jedynym dochodem skarżącego jest zasiłek stały w wysokości 233,30 zł wraz z dodatkiem mieszkaniowym w kwocie 243,70 zł oraz środki uzyskiwane z pomocy społecznej na potrzebne lekarstwa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o oddalenie skargi, przytaczając stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) zwanej dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem tej kontroli jest zbadanie, czy organy administracji publicznej, w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni się to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, ale rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami, wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to obowiązek wzięcia pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze. Rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). W pierwszym rzędzie zauważyć należy, iż przesłanki formalne, jakie powinna spełniać każda decyzja administracyjna określa przepis art. 107 k.p.a. Istotnym elementem prawidłowo wydanej decyzji jest jej uzasadnienie. Powinno ono w sposób wyczerpujący informować stronę o motywach, którymi kierował się organ rozstrzygając sprawę. W szczególności uzasadnienie faktyczne decyzji powinno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 kpa). Chodzi bowiem o to, że strona może skutecznie bronić swych interesów tylko w sytuacji, gdy znane są jej przesłanki powziętej decyzji. Organ musi zatem zająć stanowisko wobec całego materiału dowodowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje stanowisko, w szczególności, na jakiej podstawie uznał pewne fakty za udowodnione. Pominięcie w uzasadnieniu decyzji ustalenia okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy nakazuje uznać, że doszło przy jej wydaniu do naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wyjaśnić należy, że obowiązek sporządzenia rzetelnego uzasadnienia decyzji wiąże się z wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć, zwłaszcza tych, które nakładają na strony określone obowiązki. Chodzi, więc o to, aby adresaci tych decyzji wykonali nałożone na nich obowiązki bez zbędnej zwłoki nie w obliczu groźby użycia środków przymusu, ale w przekonaniu, że obowiązki te są zgodne z prawem. Organy administracji publicznej związane są również zasadą praworządności (art. 7 kpa). Winny zatem w toku postępowania stać na straży praworządności i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Emanacją tej zasady w postępowaniu dowodowym są przepisy art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Pierwszy z nich stanowi, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Dopiero zaś na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 kpa). Przenosząc powyższe uwagi na grunt przedmiotowej sprawy zauważyć należy, że wydając zaskarżoną decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wypełniło przesłanek prawidłowej decyzji w rozumieniu art. 107 § 1 i 3 kpa. Ponadto na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie sposób stwierdzić, czy ustalenia Kolegium są prawidłowe. Zważyć należy, iż organ odwoławczy w zasadzie poza przytoczeniem przepisów prawa (art. 27 ust. 1, art. 27 ust. 1a, art. 27 ust. 2, art. 2 pkt 3 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów) oraz przedstawieniem przebiegu postępowania nie dokonał oceny zgodności z przepisami prawa decyzji organu I instancji z dnia [...] 2010 r. Ograniczył się bowiem do lakonicznego stwierdzenia, iż "mając na uwadze zakończenie okresu świadczeniowego dłużnik alimentacyjny zobowiązany jest do zwrotu należności w kwocie 4200 zł." Poinformował też stronę o możliwości wystąpienia do organu z wnioskiem o umorzenie należności wypłaconych z funduszu alimentacyjnego. Zważywszy na obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadę dwuinstancyjności (art. 15 kpa) organ odwoławczy zobowiązany był nie tylko rozpatrzyć zarzuty odwołania, lecz powinien dokonać samodzielnej oceny stanu faktycznego i następnie dokonać jego subsumcji do obowiązujących w chwili wydania decyzji przepisów prawa. Istota administracyjnego toku instancji polega bowiem na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Kolegium tymczasem podało jedynie finalną kwotę, do zwrotu której zobowiązana jest strona. Nie zbadało przy tym, czy organ I instancji prawidłowo przeprowadził obliczenia, czy ustalił kiedy i jakie dokładnie kwoty zostały przez dłużnika alimentacyjnego uiszczone. Również w aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek wskazania w jaki sposób wielkość ta (kwota 1044,47 zł) została ustalona, a w szczególności brakuje wykazu wpłat dokonywanych przez dłużnika za pośrednictwem komornika sądowego, czy też innego dowodu dokonywania tych wpłat, co stanowi oczywiste naruszenie art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Organ pominął bowiem istotne okoliczności sprawy, a więc wysokości i terminy wpłat na fundusz alimentacyjny dokonywanych przez dłużnika. Zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów dłużnik alimentacyjny jest zobowiązany do zwrotu organowi właściwemu wierzyciela należności w wysokości świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego osobie uprawnionej, łącznie z ustawowymi odsetkami. Powołany przepis jednoznacznie przesądza o zakresie niezbędnych ustaleń jakie winien poczynić, a następnie uzewnętrznić w uzasadnieniu decyzji organ administracji, do jakich należy nie tylko globalna wysokość wypłaconych z funduszu alimentacyjnego świadczeń, lecz nadto wysokość dokonanych wpłat do funduszu w rozbiciu na poszczególne wpłaty i wypłaty oraz wskazanie dat poszczególnych operacji (zarówno wpłat jak i wypłat). Dopiero poczynienie takowych ustaleń i przedstawienie ich w uzasadnieniu decyzji pozwoli stronie (a także sądowi administracyjnemu) na dokonanie faktycznej kontroli ich prawidłowości oraz na zweryfikowanie prawidłowości naliczenia przez organ odsetek. Brak powyższych elementów w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego uniemożliwia stronie skuteczną ochronę swych praw oraz zrozumienie podstaw nałożonych na nią obowiązków. W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż uzasadnienie decyzji ma szczególne znaczenie nie tylko przy ocenie prawidłowości decyzji przez organ wyższego stopnia, ale także daje stronie niezadowolonej z rozstrzygnięcia zawartego w decyzji możliwość polemiki ze stanowiskiem organu i to zarówno, jeśli idzie o ustalenia faktyczne poczynione w sprawie, jak i dokonaną przez organ wykładnię przepisów prawa będących podstawą wydanego rozstrzygnięcia. Nie uzasadnienie zaś decyzji w sposób właściwy narusza uprawnienia strony i podstawowe zasady postępowania administracyjnego (art. 7-10 k.p.a.), a tym samym stanowi podstawę do uchylenia takiej decyzji (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: 25 listopada 2009 r., sygn. I OSK 558/09, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, z dnia 16 marca 1998 r., sygn. II SA 96/98, publ. Lex nr 41681; z dnia 28 października 1998 r., sygn. I SA/Gd 1651/96; z dnia 13 grudnia 1988 r., sygn. II SA 497/88 publ. ONSA 1989, nr 2, poz. 68, Lex nr 10079 i z dnia 8 maja 1998 r., sygn. I SA/Lu 380/97 – niepubl.). Wobec powyższego, skoro decyzja organu odwoławczego nie odpowiadała wymogom art. 107 § 3 k.p.a., naruszono ponadto przepisy z zakresu prowadzenia postępowania administracyjnego tj. normy art.7, 77 § 1, 80 kpa zaistniała konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji. W istocie bowiem wskazane uchybienia wyczerpały przesłanki z art. 145 §1 pkt 1 lit. c) ppsa. Stąd orzeczono jak w pkt. I sentencji wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy uwzględni poczynione w niniejszym uzasadnieniu rozważania, w szczególności zaś przeprowadzi w oparciu o przepis art. 136 kpa dodatkowe postępowanie celem ustalenia rzeczywistej wysokości oraz dat dokonanych wpłat przez J. K., a także dokonywanych wypłat na rzecz uprawnionych. Następnie w przypadku ustalenia, że wysokość wpłat dokonanych przez skarżącego tytułem zwrotu wypłaconego jego córkom świadczenia alimentacyjnego odpowiada kwocie podanej przez organ I instancji w decyzji z [...] 2010 r. Kolegium będzie miało podstawy do utrzymania decyzji organu I instancji (art. 138 § 1 pkt 1 kpa). Jeżeli zaś ustali, że skarżący dokonał wpłat w większej kwocie, zobowiązane będzie w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylić decyzję organu I instancji i orzec co do istoty sprawy. Podkreślenia wymaga, że z decyzji wynikać winna także pełna należność w zakresie odsetek. Uwzględnienie skargi czyniło koniecznym orzeczenie z urzędu o niemożności wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 p.p.s.a.). Mając zaś na względzie normę zawartą w przepisie art. 6 p.p.s.a. zobowiązującą sąd administracyjny do udzielania stronom występującym w sprawie bez profesjonalnego pełnomocnika potrzebnych wskazówek co do czynności procesowych oraz pouczania ich o skutkach prawnych tych czynności i skutkach zaniedbań Sąd informuje skarżącego, że postępowanie o umorzenie należności wypłaconych z funduszu alimentacyjnego jest postępowaniem odrębnym od postępowania administracyjnego, w którym nakłada się na dłużnika alimentacyjnego obowiązek zwrotu wypłaconych z funduszu alimentacyjnego należności. Tym samym skarżący mając za podstawę przepis art. 30 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów będzie mógł wystąpić do organu właściwego (Prezydenta Miasta P. działającego przez Poznańskie Centrum Świadczeń) o umorzenie tych należności łącznie z odsetkami w całości lub w części, ewentualnie odroczenie terminu ich płatności albo rozłożenie na raty. Wówczas to winien przedstawić swoją sytuację dochodową i rodzinną. Tak złożony wniosek organ będzie zaś zobowiązany rozpatrzyć i jeżeli uzna za zasadne umorzyć należności wyda w tym przedmiocie decyzję administracyjną (art. 30 ust. 3 powołanej wyżej ustawy). /-/ B. Drzazga /-/ A. Łaskarzewska /-/ W. Batorowicz