II SA/Po 387/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka po rozpoznaniu w dniu 5 czerwca 2014 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Gminy P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie z dnia 3 lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazania uporządkowania terenów działek postanawia: odrzucić skargę /-/J. Szaniecka Pismem z dnia 4 marca 2014 r. Gmina P., reprezentowana przez Burmistrza, wniosła skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie (dalej powoływanego jako "Kolegium") z dnia 3 lutego 2014 r., [...] uchylającą w całości decyzję Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia 7 listopada 2013 r., [...] w przedmiocie nakazania Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w Poznaniu uporządkowania terenów działek położonych we wsi K., oznaczonych nr [...] o pow. 0,3059 ha i nr [...] o pow. 0,7144. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. Wskazało – powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych – że organ w tym samym postępowaniu nie może występować zarazem jako strona postępowania i jako organ współdecydujący, gdyż role te wzajemnie się wykluczają. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu, jako niedopuszczalna. W niniejszej sprawie w pierwszej kolejności wymaga rozstrzygnięcia kwestia, czy jednostka samorządu terytorialnego może być stroną postępowania prowadzonego przez jej organ, jeśli sprawa dotyczy interesów prawnych gminy. Na taki interes Gmina P. powołuje się bowiem w skardze, wskazując na prawo własności działki [...] sąsiadującej z działkami Agencji Nieruchomości Rolnych. Podkreślić trzeba, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona - jako osoba prawna - stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. - zwanej dalej "K.p.a.") i wtedy będzie on bronił interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Powierzenie zatem organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza co do zasady możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego. Podwyższy pogląd, przyjęty w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., OPS 1/03 (ONSA 2003 r. Nr 4, poz. 115, por. też: uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2000 r., OPK 14/00, ONSA 2001, nr 1, poz. 17), należy uznać za utrwalony w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. np. postanowienie z dnia 22 stycznia 2010 r., II OSK 157/09, postanowienie z dnia 19 stycznia 2012 r., II OSK 2585/11, wyrok z dnia 14 listopada 2012 r., II OSK 888/12). Podzielając powyższy pogląd Sąd orzekający w niniejszej sprawie zauważa, że jednostka samorządu terytorialnego nie może zajmować różnej pozycji: raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania, w zależności od etapu załatwienia sprawy z zakresu administracji publicznej. Dopuszczenie do udziału jednostki samorządu terytorialnego jako strony w postępowaniu, w którym organem właściwym do wydania tej decyzji jest na podstawie ustawy organ tej jednostki, budziłoby wątpliwości co do bezstronności postępowania, a ponadto naruszałoby zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. W konsekwencji podzielić należy pogląd, w świetle którego powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, bądź sądowoadministracyjnego. Uzupełniająco należy też zauważyć, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 29 października 2009 r., K 32/08 uznał za zgodny z art. 165 § 1 i 2 Konstytucji RP art. 33 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej powoływanej jako "P.p.s.a.") w zakresie, w jakim pozbawia prawa do udziału na prawach strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym gminę, której wójt (burmistrz, prezydent) wydał jako organ pierwszej instancji decyzję podatkową, a także za zgodny z art. 165 § 1 i 2 Konstytucji RP art. 50 § 1 p.p.s.a. w zakresie, w jakim pozbawia gminę prawa wniesienia skargi na decyzję organu wyższej instancji wydaną w wyniku rozpatrzenia odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez wójta (burmistrza, prezydenta) tej gminy w sytuacji, gdy decyzja organu odwoławczego ma wpływ na prawa i obowiązki tej gminy lub jej organów. Trybunał podkreślił, że jednostki samorządu terytorialnego nie mają własnych ani prawnie chronionych interesów, których mogłoby dochodzić w relacjach z podmiotami administrowanymi. Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że skarga Gminy P. okazała się niedopuszczalna, co uzasadnia jej odrzucenie na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 P.p.s.a. /-/ J. Szaniecka