II SA/Po 389/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Jakub Zieliński Protokolant St. sekretarz sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2010 r. sprawy ze skargi K. K. na postanowienie W. Komendanta Wojewódzkiego Policji w P. z dnia [...] 2010 r. Nr [...] w przedmiocie zwrotu oświadczenia mieszkaniowego do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Komendanta Miejskiego Policji w P. z dnia [...]r. Nr [...], II. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. /-/ J.Zieliński /-/ J.Szaniecka /-/ B.Drzazga W dniu [...] r. K. K. złożył oświadczenie mieszkaniowe do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości za [...] r. Komendant Miejski Policji w P. postanowieniem z dnia [...] r., na podstawie art. 66 § 3 kpa zwrócił K. K. powyższe oświadczenie stwierdzając, że brak jest możliwości ustalenia organu właściwego do jego rozpatrzenia. W wyniku rozpoznania zażalenia wniesionego od powyższego postanowienia przez K. K., W. Komendant Wojewódzki Policji w P. postanowieniem z dnia [...] r. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. Wojewódzki Sąd administracyjny wyrokiem z dnia 11 grudnia 2009 r. uchylił zaskarżone przez K. K. postanowienie organu II instancji, nie podzielając stanowiska tego organu o uchybieniu przez skarżącego terminu do wniesienia zażalenia. W. Komendant Wojewódzki Policji w P. postanowieniem z dnia [...] r. na podstawie art. 138 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji z dnia [...] r. W motywach powyższego orzeczenia organ II instancji wyjaśnił, że Komendant Powiatowy Policji posiadał kompetencje do ustalenia uprawnień i wydawania decyzji w sprawie równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego w stosunku do emerytów policyjnych na podstawie § 9 ust. 2 pkt 2 w związku z § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Z dniem 1 stycznia 2006 r. weszły w życie przepisy nowelizujące - rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. (Dz.U. Nr 266 poz. 2246), które uchyliły § 8 w/w rozporządzenia, pozbawiając tym samym praw do tego świadczenia osoby uprawnione do policyjnych świadczeń emerytalno-rentowych. Ponadto uchylono § 9 ust. 2 cyt. rozporządzenia pozbawiając organy Policji możliwości stosowania powyższego rozporządzenia w stosunku do emerytów (rencistów) policyjnych. W tej sytuacji, w ocenie organu nie ma możliwości wskazania właściwego organu do rozpoznania wniosków emerytów (rencistów) policyjnych do ustalenia uprawnień i wypłaty równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego od dnia 1 stycznia 2006 r. W dalszej kolejności organ wywiódł, że zgodnie z art. 19 kpa organy administracji zobowiązane są do przestrzegania z urzędu właściwości miejscowej i rzeczowej, określając tę właściwość wg art. 20 kpa. W sytuacji, gdy organu właściwego do rozpoznania podania nie można ustalić, należy stronie zwrócić wniesione podanie w drodze postanowienia przewidzianego w art. 66 § 3 kpa. Aby zatem dany organ był właściwy w sprawie, działanie jego musi być oparte na normie prawnej dającej mu uprawnienie lub obowiązek do przeprowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji administracyjnej. Tymczasem Komendant Miejski Policji w P. nie posiada kompetencji do rozpoznania niniejszej sprawy ponieważ w przepisach obowiązującego prawa brak jest podstawy do takie rozstrzygnięcia. Na poparcie powyższego stanowiska organ powołał się na wyrok z dnia 28.X.2998 r. sygn. akt IV SA/Po 597/09. Skargę na powyższe postanowienie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. K. K.. Domagając się jego uchylenia skarżący podniósł, że podstawą do wypłacenia równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego był i jest prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. wydany w sprawie IV SA/Po 288/07 (k. 16 akt sąd.) oraz wyrok NSA z 19 czerwca 2008 r. sygn. I OSK 969/07. W ocenie skarżącego rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji "z grudnia 2005 r." narusza przepisy Konstytucji RP (art. 2, 32, 83 i 92) oraz art. 91 ust. 1 ustawy o Policji. W odpowiedzi na skargę W. Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie. Podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu organ ten dodał, że skarżący nie legitymuje się decyzją o przyznaniu równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, co wynika z decyzji z dnia [...] Komendanta Miejskiego Policji w P.. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z innych przyczyn niż w niej wywiedziono. W pierwszej kolejności wskazać należy, że "oświadczenia mieszkaniowe" w rozumieniu § 3 ust. 2 i § 5 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz.U. z 2002 r. Nr 100, poz. 919), jakie złożył K. K., stanowią obowiązkowe oświadczenia, które corocznie powinien składać beneficjent uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (dalej jako: równoważnik). Przyznanie równoważnika policjantom, co wcześniej dotyczyło także osób wymienionych w § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r., następuje w formie decyzji administracyjnej (zob. § 9 ust. 1 oraz treść uchylonego ust. 2 rozporządzenia). Wykonanie tej decyzji nie polega jednak na automatycznej wypłacie stałej wysokości świadczenia wg z góry ustalonej wysokości, a wymaga corocznego ustalenia kwoty równoważnika i jego wypłaty na podstawie oświadczenia mieszkaniowego składanego corocznie przez beneficjenta równoważnika. W sytuacji zatem, gdy wnioskodawca legitymuje się ostateczną decyzją o przyznaniu równoważnika, złożenie "oświadczenia mieszkaniowego" nie wszczyna postępowania. Oświadczenie takie stanowi jedynie formę obowiązkowej deklaracji składanej przez uprawnionego, w oparciu o którą dokonuje się ustalenia uprawnień do równoważnika oraz jego wysokości (zob. § 3 ust. 2 rozporządzenia). Z akt niniejszej sprawy wynika, że ostateczną decyzją Komendanta Miejskiego Policji w P. z dnia [...] stwierdzono wygaśnięcie, z dniem [...] r. o przyznaniu skarżącemu równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. W tej sytuacji należało przyjąć, że oświadczenie mieszkaniowe z dnia [...] r. wraz z wnioskiem o wypłatę równoważnika, złożyła osoba nie legitymująca się już ostateczną decyzją o przygnaniu prawa do równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Dlatego wskazane wyżej oświadczenie K. K. należało potraktować nie jako coroczną deklarację uprawnionego beneficjenta równoważnika, ale jako nowy wniosek o przyznanie tego świadczenia. Wniosek K. K. wszczynał nowe postępowanie, a Komendant Powiatowy obowiązany był go przyjąć i załatwić w stosownej formie przewidzianej w Kodeksie postępowania administracyjnego. Nie mógł natomiast uwolnić się od tego obowiązku przez zwrot wniosku. To szczególne orzeczenie procesowe nie jest bowiem formą załatwienia żądania, a de facto odmową podjęcia czynności postępowania a limine, do której organ może uciec się jedynie w wyjątkowych przypadkach określonych w art. 66 § 3 K.p.a. Zwrot wniosku może nastąpić, jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny (art. 66 § 3 K.p.a.). Z punktu widzenia tej sprawy rozważyć należy pierwszą z wymienionych w art. 66 § 3 K.p.a. przesłanek ("organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania"). Jest nią niemożność ustalenia organu właściwego do załatwienia podania. Może ona wynikać z dwóch przyczyn: 1. żądanie podania nasuwa daleko idące wątpliwości co do jego kwalifikacji prawnej, a wątpliwości tych nie da się usunąć przy udziale wnioskodawcy; 2. wnoszący żąda załatwienia sprawy przedmiotowo nie podlegającej orzecznictwu żadnego organu państwowego, przy czym stwierdzenie, iż dana sprawa nie podlega orzecznictwu żadnego organu powinno być poparte ustaleniem, że dane, materialno-prawne uprawnienie, o jakie ubiega się wnioskodawca, nie istnieje w systemie prawnym i nie można wskazać organu, który mógłby chociażby nadać złożonemu podaniu bieg i w inny sposób zakończyć postępowanie (art. 104 § 2 K.p.a.). Innymi słowy, niemożność ustalenia organu właściwego w rozumieniu art. 66 § 2 K.p.a. nastąpi, gdy żądanie podania nie stanowi korelatu żadnego uprawnienia określonego w obowiązujących przepisach prawa. Podkreślić też należy, że zwrot podania jest szczególną instytucją prawną pozwalającą organowi a limine na uchylenie się od przyjęcia żądania i stanowi odstępstwo od zasady, iż żądanie wszczęcia postępowania złożone przez stronę wszczyna to postępowanie (art. 61 § 3 K.p.a.). Ze względu na jej umiejscowienie w strukturze Kodeksu postępowania administracyjnego (warunki formalne podań - art. 63-66) należy wnioskować, że reguluje ona skutki wady podania polegającej na wadliwym określeniu przedmiotu żądania (tj. nie dającego się prawno-materialnie sklasyfikować, bądź mającego charakter cywilnoprawny). Stąd zwrot podania nie jest formą załatwienia zawartego w nim wniosku. W tej sprawie treść podania K. K. była jednoznaczna. Zawierała ono niewątpliwie żądanie wypłaty, a więc przyznania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. K. K. domagał się zatem załatwienia sprawy dotyczącej uprawnienia materialnego istniejącego w systemie prawa i podlegającego orzecznictwu komendanta powiatowego Policji (równoważnik za remont lokalu mieszkalnego - § 9 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia z 2002 r.). Powyższa konstatacja prowadzi do wniosku, że zastosowanie art. 66 § 3 K.p.a. było nieuzasadnione, ponieważ ustalenie organu przedmiotowo właściwego w sprawach świadczenia materialno-prawnego objętego żądaniem skarżącego było obiektywnie możliwe. Wyłączenia właściwości w sprawach o przyznanie równoważnika za remont lokalu mieszkalnego nie można doszukiwać się także w uchyleniu § 9 ust. 2 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. Należy bowiem zwrócić uwagę, że prawodawca uchylając ten przepis nie odebrał komendantowi powiatowemu Policji kompetencji do rozstrzygania o uprawnieniach do równoważnika, a tylko w specyficzny w sposób tę kompetencję ograniczył (do spraw z wniosków czynnych funkcjonariuszy). Ten niefortunny zabieg prawodawcy - polegający na pozbawieniu określonej grupy beneficjentów dotychczasowego uprawnienia z jednoczesną korektą kazuistycznego przepisu kompetencyjnego - nie uniemożliwił, zdaniem Sądu, komendantom powiatowym Policji przyjęcia do załatwienia wniosków dotychczas uprawnionej grupy osób (emerytów, rencistów policyjnych). W aktualnym stanie prawnym żądanie takich osób o przyznanie równoważnika za remont lokalu mieszkalnego jest niczym innym, jak wnioskiem o przyznanie prawa, którego nie mogą one już nabyć w drodze decyzji administracyjnej. Tego rodzaju wnioski są skuteczne i powinny być w przepisanym trybie załatwione, a nie zwrócone. W tym miejscu wskazać należy, iż co prawda zgodnie z art. 7 Konstytucji organy władzy publicznej mogą działać jedynie na podstawie i w granicach prawa oraz zgodnie z wynikającą z tego przepisu zasady, że kompetencji organów władzy publicznej nie można domniemywać, to jednakże nie do pogodzenia z zasadami demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji) jest wykładnia przepisów ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz.U z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) oraz przepisów wykonawczych wydanych na jej podstawie, która zamykałaby jednostce możliwość dochodzenia jej praw podmiotowych o charakterze administracyjnym (jak ma to miejsce w niniejszej sprawie) z uwagi, iż w sprawie nie ma organu właściwego. W demokratycznym państwie prawa nie może być sytuacji, iż strona dochodząc swoich roszczeń (bez znaczenia czy jej przysługują czy nie) nie będzie miała możliwości ich weryfikacji przez odpowiednie organy. W konsekwencji należało uznać, że niezasadne jest stanowisko organów administracji dotyczące braku w aktualnym stanie prawnym organu posiadającego kompetencje do rozpoznania wniosku skarżącego, z uwagi na uchylenie § 9 ust. 2 rozporządzenia z dnia 28.VI.2002 r.. Takim organem jest bowiem Komendant Powiatowy Policji tj. organ wskazany w § 9 ust. 1 rozporządzenia. Przedstawione wyżej stanowisko jest zbieżne z orzecznictwem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. (np. sprawy o sygn. akt.: II SA/Po 541/09 do 579/09; 594/09 do 601/09) oraz ze stanowiskiem wyrażonym w sprawach: III SAB/Gd 4/09, II SA/Ol 638/09, II SA/Wa 1891/09 (zamieszczone w programie Lex). Z przyczyn wywiedzionych Sąd w niniejszej sprawie nie podzielił poglądu zawartego, w powołanym w zaskarżonym postanowieniu wyroku z dnia 28.X.2009 r. sygn. IV SA/Po 597/09. Nawiązując do wywodów skargi należy wyjaśnić, że przedmiotem oceny Sądu nie mogły być zarzuty skargi odnoszące się do zasadności żądania skarżącego przyznania mu równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, skoro podanie skarżącego nie było przedmiotem postępowania i rozstrzygania w niniejszej sprawie. Z tych też przyczyn przedwczesna byłaby ocena stanowiska wyrażonego - w powołanym w skardze - wyroku NSA z dnia 19 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 969/07. Natomiast sprawa o sygn. akt IV SA/Po 288/07 dotyczyła innego stanu faktycznego, bowiem jej przedmiotem była decyzja organu stwierdzająca wygaśnięcie decyzji o przyznaniu równoważnika pieniężnego za remont lokalu. Wobec ustalenia, że w rozpoznawanej sprawie nie było podstaw do zastosowania instytucji zwrotu podania przewidzianej w art. 66 § 3 kpa należało, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) orzec jak w sentencji. /-/ J.Zieliński /-/ J.Szaniecka /-/ B.Drzazga MK