II SA/Po 395/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 lipca 2021 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Wojewody z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości oddala skargę. Decyzją z dnia [...] marca 2020 r. nr [...], Wojewoda (dalej również: Wojewoda; organ II instancji; organ odwoławczy) utrzymał w mocy zaskarżoną przez miasto P. (dalej również: strona skarżąca; strona) decyzję Starosty [...] (dalej również: Starosta; organ I instancji) z dnia [...] listopada 2019 r. znak [...], wydaną w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Decyzje te zostały wydane w następującym stanie sprawy, wynikającym z ustaleń organów obydwu instancji i akt administracyjnych. Umową sprzedaży z dnia [...] października 1973 r., zawartą w formie aktu notarialnego, J. M. i L. E. M. zbyli na rzecz Skarbu Państwa-Prezydium Rady Narodowej miasta [...], w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. nr 10, poz. 64) – dalej: ustawa wywłaszczeniowa z 1958 r., "własność nieruchomości położonej w P. - C., przy rowie C. , dla której urządzona jest księga wieczysta KW nr [...] (...) [składającą się] z dwóch działek nr [...]". Wywłaszczona działka nr [...] w ówcześnie obowiązującym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta P. z 1966 r., zatwierdzonym uchwałą nr [...]/66 Prezydium Rady Narodowej m. P. z dnia [...] września 1966 r., położona była w jednostce bilansowej oznaczonej sygnaturą powierzchniową [...] o powierzchni [...] ha. Obszar ten stanowił m.in. teren mieszkalnictwa o wysokiej intensywności. Z ustaleń szczegółowych tego planu wynika natomiast, że teren przeznaczony był w planie perspektywicznym na rok 1980 pod mieszkalnictwo rodzinne, parking na [...] stanowisk, garaże osiedlowe na [...] stanowisk oraz stacje obsługi paliw. Z kolei zgodnie z planem szczegółowym zagospodarowania przestrzennego terenu [...], zatwierdzonego uchwałą nr [...]/71 Prezydium Rady Narodowej m. P. z dnia [...] marca 1971 r., przedmiotowa działka zlokalizowana była na obszarze oznaczonym sygnaturami [...] (ośrodek usługowy) oraz [...] (przeznaczenie pod ulicę ruchu normalnego II klasy). Wywłaszczona nieruchomość poddana była procesom przekształceń geodezyjnych. Obecnie działka nr [...] stanowi część dawnej działki nr [...], która została objęta przedmiotowym wywłaszczeniem. W dniu wywłaszczenia tabularnymi właścicielami nieruchomości obejmującej działkę nr [...] byli J. M. i L. E. M., która zmarła w dniu [...] grudnia 1976 r., a spadek po niej nabyli mąż J. M. i syn K. M. po [...] części. Z kolei J. M. zmarł w dniu [...] listopada 2001 r., a spadek po nim nabyli druga żona W. S. oraz syn K. M. po [...] części. Aktualnie W. S. oraz K. M. są jedynymi uprawnionymi do dochodzenia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W dniu [...] września 2016 r. Urząd Miasta P. zwrócił się do K. M. z informacją, że prowadzi postępowanie zmierzające do zbycia części nieruchomości położonej w P., oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...]. W dniu [...] grudnia 2016 r. K. M., powołując się na art. 136 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej: u.g.n.), wystąpił z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, obejmującej działkę nr [...]. Podanie o tożsamej treści w dniu [...] marca 2017 r. złożyła również druga spadkobierczyni byłych właścicieli nieruchomości – W. S.. W toku prowadzonego postępowania administracyjnego Starosta P. przeprowadził oględziny nieruchomości i ustalił, że działka nr [...] w całości stanowi zieleń spontanicznie rosnącą, z niekoszoną trawą i jednym krzewem. Ponadto poczynił ustalenia co do infrastruktury technicznej, jaka znajduje się na przedmiotowej nieruchomości. Organ I instancji uzyskał też informację od Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta P. co do przeznaczenia nieruchomości w planach zagospodarowania obwiązujących w czasie wywłaszczenia oraz po wywłaszczeniu. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] Starosta P. orzekł o zwrocie nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], obręb C., arkusz mapy [...], o powierzchni [...] ha i o zobowiązaniu osób wymienionych w punkcie I decyzji do zwrotu na rzecz miasta P. kwoty [...]zł zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. W odwołaniu od decyzji Starosty z dnia [...] sierpnia 2018 r. miasto P. podniosło, że organ I instancji naruszył art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] Wojewoda na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] sierpnia 2019 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, wskazując na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego. Decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] Starosta P. ponownie orzekł o zwrocie nieruchomości [pkt I] zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako: działka nr [...] o powierzchni [...] ha, obręb C., arkusz mapy [...], na rzecz W. S. w [...] części i K. M. w [...] części. Jednocześnie w punkcie II decyzji zobowiązał osoby wymienione w punkcie I do "zwrotu na rzecz Miasta P. kwoty [...][...] złotych" zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość – odpowiednio: W. S. do zapłaty kwoty [...]zł, a K. M. do zapłaty kwoty [...]zł. Rozstrzygnięcie co do wartości nieruchomości organ I instancji oparł na opinii rzeczoznawcy majątkowego z dnia [...] listopada 2017 r., który to operat szacunkowy został objęty klauzulą aktualności z dnia [...] kwietnia 2019 r. W odwołaniu od decyzji z dnia [...] listopada 2019 r. miasto P. zarzuciło organowi I instancji naruszenie przepisów art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n. oraz art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Strona skarżąca podniosła, że organ I instancji nie uzupełnił materiału dowodowego zgodnie ze wskazaniami zawartymi w decyzji Wojewody. W toku postępowania odwoławczego Wojewoda na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. zlecił organowi I instancji przeprowadzenie dowodu w postaci sporządzenia operatu szacunkowego określającego wartość rynkową prawa własności nieruchomości podlegającej zwrotowi. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] marca 2020 r. Wojewoda wskazał materiał dowodowy, na podstawie którego ustalił stan faktyczny sprawy, a także podał przyczyny, dla których nie znalazł podstaw, aby w toku postępowania z urzędu podważać wiarygodność przywołanych dowodów. Wojewoda wyjaśnił, że przepis art. 216 u.g.n. stanowi podstawę do odpowiedniego zastosowania przepisów rozdziału 6 działu III tej ustawy (dotyczących zwrotu wywłaszczonych nieruchomości) do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego m.in. na podstawie umów (aktów notarialnych) zawartych w trybie przepisów ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. Organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie niewątpliwie doszło do wywłaszczenia nieruchomości, obejmującej działki nr [...], w trybie ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., na podstawie umowy sprzedaży z dnia [...] października 1973 r. zawartej w formie aktu notarialnego. Zarazem wyjaśnił, że z roszczeniem o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości wystąpili jedyni spadkobiercy wywłaszczonych właścicieli J. M. i L. E. M.. W następnie kolejności organ II instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie nie wystąpiły negatywne przesłanki zwrotu nieruchomości, w szczególności przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami przedmiotowa nieruchomość nie została sprzedana ani nie ustanowiono na niej prawa użytkowania wieczystego. Motywując swoje ustalenia co do stwierdzonego celu wywłaszczenia, Wojewoda zauważył, że w zawartej w dniu [...] października 1973 r. umowie sprzedaży nieruchomości wywłaszczone działki nr [...] przeznaczone były na cele Spółdzielczego Budownictwa Mieszkalnego "[...]" i z uwagi na ogólny charakter tego sformułowania cel wywłaszczenia wymagał doprecyzowania. Organ odwoławczy podniósł, że wywłaszczona działka nr [...] w ówcześnie obowiązującym ogólnym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego położona była w jednostce bilansowej [...], który to obszar stanowił teren mieszkalnictwa o wysokiej intensywności. Wyjaśnił przy tym, że ustalenia szczegółowe wskazują natomiast, iż teren przeznaczony był pod mieszkalnictwo rodzinne, parking na [...] stanowisk, garaże osiedlowe na [...] stanowisk oraz stacje obsługi paliw. Natomiast w odniesieniu do postanowień planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego terenu [...] z 1971 r. organ odwoławczy stwierdził, że przedmiotowa działka zlokalizowana była natomiast na obszarze oznaczonym sygnaturami [...] (ośrodek usługowy) oraz [...] (tereny przeznaczone pod ulicę ruchu normalnego II klasy). Argumentując wniosek o stwierdzeniu zbędności nieruchomości na cele wywłaszczenia, organ II instancji stwierdził, że z materiału zgromadzonego w aktach sprawy wynika, iż na nieruchomości oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...] nie zrealizowano celu wywłaszczenia. W tym względzie podniósł, że teren obejmujący działkę nr [...] nie został od czasu wywłaszczenia w 1973 r. do dnia dzisiejszego w żaden sposób zagospodarowany; w tym nie posadowiono na nim budynków mieszkalnych, parkingu na [...] stanowisk, garaży osiedlowych na [...] stanowisk, stacji obsługi paliw ani ośrodka usługowego. Stwierdził również, że działka nie stanowi i nie stanowiła też fragmentu ulicy. Organ odwoławczy stwierdził, że wszystko to znajduje swoje potwierdzenie w pozyskanych przez organ I instancji fragmentach ortofotomapy z lat 1989, 1994 i 2016. Następnie Wojewoda wyjaśnił, że wobec konieczności zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oraz faktu, że na podstawie zawartej umowy sprzedaży z dnia [...] października 1973 r. ówcześni właściciele nieruchomości otrzymali kwotę [...]zł, należało zobowiązać strony do zwrotu otrzymanego odszkodowania. W tym też zakresie zauważył, że działka nr [...] (o powierzchni [...] m.kw.) stanowi tylko część wywłaszczonych wówczas działek nr [...] (o powierzchni łącznej [...] m.kw.), wobec czego wartość proporcjonalna otrzymanego wówczas odszkodowania za działkę nr [...] wynosiła [...] zł, zaś po dokonanej waloryzacji kwota podlegająca zwrotowi została ustalona na [...] zł. Kwestie te organ II instancji powiązał również z omówieniem analizy sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, wymaganego z uwagi na brzmienie art. 140 u.g.n. Organ odwoławczy stwierdził, że ze sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego w dniu [...] stycznia 2020 r. operatu szacunkowego określającego wartość nieruchomości obejmującej działkę nr [...] wynika, że według stanu z dnia wywłaszczenia i cen na dzień wyceny wartość nieruchomości wynosi [...] zł, z kolei wartość nieruchomości według stanu z dnia zwrotu i cen na dzień wyceny wynosi [...] zł. Wojewoda wyjaśnił też, że poddał operat szacunkowy szczegółowej analizie pod względem formalnym i uznał, że opinia o wartości nieruchomości jest wiarygodna i należy jej przyznać wartość dowodową w przedmiotowym postępowaniu. Poza tym organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji dokonał prawidłowej waloryzacji odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość [kwoty otrzymanej przez pierwotnych właścicieli nieruchomości] i zasadnie uznał, że wnioskodawcy zobowiązani są do zwrotu łącznej kwoty [...]zł z tego tytułu. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, Wojewoda stwierdził, że Starosta P. zgromadził kompletny materiał dowodowy, konieczny dla rozstrzygnięcia sprawy, jak i podjął wszystkie możliwe czynności niezbędne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Wobec tego organ II instancji nie zgodził się z zarzutem strony, że działka nr [...] miała, zgodnie z celem wywłaszczenia, stanowić tereny zielone i że mimo wszystko znajduje się w obrębie osiedla mieszkaniowego. W tym względzie organ odwoławczy stwierdził, że osiedla położone w tej części P. budowane były w sposób zapewniający przestrzeń dla dużych bloków (w tym bloków 16-piętrowych) oraz dużej liczby osób, jednak takie zielone strefy buforowe oraz tereny rekreacyjne położone były pomiędzy istniejącymi budynkami, a nie na obrzeżu, w oderwaniu od infrastruktury osiedla. Wobec tego uznał, że trudno znaleźć analogię do powoływanej przez M. P. sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia [...] grudnia 2018 r. sygn. akt II SA/Po [...]. Wojewoda stwierdził również, że nie można uznać, iż przedmiotowa działka przeznaczona była pod drogę łączącą ulicę [...] i ulicę [...], czyli obecną ulicę [...] bowiem podnoszone w odwołaniu "nieznaczne przesunięcie drogi w kierunku zachodnim" musiałoby wynosić ponad 100 metrów. Miasto P. , reprezentowane przez upoważnionego pracownika Wydziału Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miasta P. , w skardze na decyzję Wojewody z dnia zarzuciło tej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n. oraz przepisów prawa procesowego: art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. W uzasadnieniu skargi miasto P. podniosło, że w odwołaniu od decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2019 r. wskazało na to, że organ I instancji nie uzupełnił materiału dowodowego zgodnie ze wskazaniami zawartymi we wcześniejszej decyzji Wojewody. Zdaniem strony skarżącej, mimo niezastosowania się przez Starostę do wytycznych zawartych we wcześniejszej decyzji odwoławczej z dnia [...] grudnia 2018 r. Wojewoda decyzją z dnia [...] marca 2020 r. utrzymał w mocy zaskrzoną decyzję Starosty z dnia [...] listopada 2019 r. Wobec tego strona podtrzymała swoje argumenty zawarte w odwołaniu, w szczególności zarzut naruszenia przez organy administracji przepisów art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego koniecznego dla rozstrzygnięcia sprawy. Miasto P. zarzuciło również brak należytego wyjaśnienia, czy spełniona została przesłanka określona w art. 137 u.g.n. co do szczegółowego ustalenia celu wywłaszczenia przy ocenie zbędności działki na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Strona podniosła m.in., że organy administracji nie ustaliły, jaka część działki w planie szczegółowym zagospodarowania przestrzennego terenu [...] zlokalizowana była na obszarze oznaczonym symbolem [...], a jaka na obszarze oznaczonym symbolem [...] Ponadto strona argumentowała, że organy orzekające w sprawie nie zbadały, jakie było przeznaczenie nieruchomości w planie realizacyjnym dla tej części Rataj, na podstawie którego realizowana była inwestycja budowy osiedla mieszkaniowego. W ocenie miasta P. , przy ustaleniu realizacji celu wywłaszczenia nie można pominąć faktu, że wywłaszczona została nieruchomość składała się z dwóch działek o łącznej powierzchni [...] m.kw., natomiast "jeśli działka [...] stanowi część wywłaszczonego terenu, to będzie to tylko niewielka jej część". Zdaniem strony, w przypadku realizacji dużej inwestycji, jaką jest niewątpliwie budownictwo mieszkaniowe, mogą na poszczególnych etapach inwestycji nastąpić zmiany w zagospodarowaniu poszczególnych części terenu, w związku z czym przy ocenie realizacji celu wywłaszczenia należy wziąć pod uwagę realizację całego zamierzenia inwestycyjnego. Ponadto strona skarżąca ponownie odwołała się do treści wyroku WSA w Poznaniu z dnia [...] grudnia 2018 r. sygn. akt II SA/Po [...], w którym wyrażony został utrwalony w orzecznictwie pogląd, że działka wywłaszczona pod budowę osiedla mieszkaniowego stanowi część powstałego osiedla. Zdaniem strony, jeżeli sporna działka w przedmiotowej sprawie stanowi część wywłaszczonej nieruchomości, to znajduje się również na obszarze powstałego osiedla mieszkaniowego, a jej obecny kształt jest wynikiem podziałów geodezyjnych dokonywanych prawdopodobnie w związku z zagospodarowaniem osiedla. Miasto podniosło, że w kontekście powstałego osiedla mieszkaniowego wyjaśnienia wymaga również, czy "znajdująca się na terenie m.in. sieć ciepłownicza - [...] m (dane z Geodezyjnej Ewidencji Sieci Uzbrojenia Terenu ZGiKM [...]), stanowi infrastrukturę powstałą w związku z budową osiedla mieszkaniowego". Strona skarżąca argumentowała również, że podobnie nie została wyjaśniona kwestia parkingu istniejącego dawniej na terenie działki nr [...]. Poza tym, odwołując się do postanowień planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego terenu [...], strona zwróciła uwagę na to, że znaczna część działki znajduje się na obszarze oznaczonym [...] i jak wynika z rysunku planu – działka przeznaczona była pod drogę łączącą ulicę [...] i ulicę [...]. Zdaniem strony skarżącej istotne jest to, że planowana ulica powstała, a jest to obecna ulica [...], zaś ewentualne przesunięcie przebiegu drogi nie uzasadnia zwrotu nieruchomości, gdyż nie jest zmianą celu wywłaszczenia modyfikacja projektu zagospodarowania terenu polegająca na dostosowaniu jej do potrzeb inwestora. W końcowych wnioskach miasto P. stwierdziło, że ustalenia szczegółowego planu realizacyjnego nie zostały zbadane, zaś sporna działka stanowiła jedynie część wywłaszczonego obszaru, a planowane osiedle mieszkaniowe oraz droga na analizowanym obszarze powstały. Wobec tego uznało, że nie można zgodzić się z rozstrzygnięciem organów o zwrocie przedmiotowej nieruchomości z uwagi na niezrealizowanie celu wywłaszczenia, gdyż cel ten nawet nie został jednoznacznie ustalony. Przy tak sformułowanych i umotywowanych zarzutach miasto P. wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty z dnia [...] listopada 2019 r. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. W odpowiedzi na skargę (pismo procesowe z dnia [...] lipca 2020 r.) uczestnik postępowania K. M., reprezentowany przez pełnomocnika procesowego (adwokata), podzielając stanowisko Wojewody, wniósł o oddalenie skargi w całości i zasądzenie od skarżącego na jego rzecz zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna. Na wstępie dalszych rozważań tutejszy Sąd wyjaśnia, że sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs(4) ust. 3 ustawy z dnia [...] marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem [...], innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374, z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym, bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Sprawa ta została uprzednio skierowana do rozpoznania w takim trybie, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie odpowiedniego zarządzenia Przewodniczącego Wydziału (m.in. z dnia [...] lutego 2021 r., a ostatniego z dnia [...] kwietnia 2021 r. – k. 58, 65 akt sąd.), po uprzednim powiadomieniu stron o możliwości rozpoznania sprawy w tym trybie (zarządzenie z dnia [...] maja 2020 r. – k. 13). Dodać należy, że strony postępowania wyraziły zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym (k. 27, 36, 38, 39), a Sąd zapewnił stronom możliwość wypowiedzenia się w sprawie. Omawiana regulacja stanowi lex specialis względem ogólnych zasad określonych w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, z późn. zm.) – dalej: p.p.s.a. Pozwala na odstępstwo od ujętej w art. 10 i art. 90 p.p.s.a. zasady jawnego rozpoznania spraw (na rozprawie). Przedmiotem skargi była decyzja Wojewody z dnia [...] marca 2020 r., wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 137 ust. 1 u.g.n. [w zw. z art. 216 ust. 1 u.g.n.], którą organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną przez Miasto P. decyzję Starosty [...] z dnia [...] listopada 2019 r. Decyzją tą organ I instancji, w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, orzekł o zwrocie nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] o powierzchni [...] ha, obręb C., arkusz mapy [...], na rzecz W. S. w [...] części i K. M. w [...] części oraz o zobowiązywaniu osób wymienionych w punkcie I do zwrotu na rzecz miasta P. kwoty [...]zł zwaloryzowanego odszkodowania [otrzymanego przez poprzedników prawnych] za wywłaszczoną nieruchomość – odpowiednio: W. S. do zapłaty kwoty [...]zł, a K. M. do zapłaty kwoty [...]zł. W pierwszej kolejności trzeba zaznaczyć, że Sąd nie miał wątpliwości co do dopuszczalności orzekania o zwrocie nieruchomości, której wywłaszczenie nastąpiło w drodze zawarcia umowy sprzedaży na podstawie przepisów art. 6 lub art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. nr 10, poz. 64 z późn. zm.), co wynika z art. 216 ust. 1 u.g.n. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 1911/13, dostępny w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Idąc dalej, Sąd wyjaśnia, że zgodnie z art. 136 ust. 1 u.g.n. nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. Przepis art. 136 ust. 3 u.g.n. przewiduje, że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Natomiast zgodnie z art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Natomiast jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (art. 137 ust. 2 u.g.n.). Przy tym warto mieć na uwadze, że prawidłowa wykładnia przesłanek materialnoprawnych zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, a dalej ocena zbędności nieruchomości wywłaszczonej, powinna uwzględniać wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r. sygn. akt P 38/11 (Dz.U. z 2014 r., poz. 376; OTK-A 2014/3/31). Wobec tego, w sytuacji, gdy do wywłaszczenia doszło przed [...] maja 1990 r., to bez względu na to, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany w terminie określonym w art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. czy też po upływie 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, realizacja tego celu w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed [...] września 2004 r., wyłącza możliwość uznania nieruchomości za zbędną na cel wywłaszczenia (zob. np. wyrok NSA z dnia 20 października 2017 r. sygn. akt I OSK 3475/15, dostępny jw.). Dodać jeszcze w tym miejscu należy, że z uwagi na datę wszczęcia i niezakończenie przedmiotowego postępowania zwrotowego w dniu [...] maja 2019 r., w sprawie nie miał zastosowania przepis art. 136 ust. 7 u.g.n., dodany przez art. 1 pkt 1 lit. f ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2019 r., poz. 801) zmieniającej tę ustawę z dniem 14 maja 2019 r. (patrz: art. 4 ustawy zmieniającej). Wspomniany przepis art. 136 ust. 7 u.g.n. wyłącza skuteczne żądanie zwrotu takiej nieruchomości, od której wywłaszczenia upłynęło ponad 20 lat [literalnie stanowi, że uprawnienie do zwrotu, o którym mowa w ust. 3, wygasa, jeżeli od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, upłynęło ponad 20 lat, a w tym terminie uprawniony nie złożył wniosku, o którym mowa w ust. 3]. Postępowanie w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości podlega ogólnym regułom postępowania administracyjnego. Z tego też względu postępowanie to winno być przeprowadzone z zachowaniem wszystkich reguł określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Organ administracji podejmuje zatem wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy – i w tym zakresie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, tak aby ustalić stan faktyczny zgodny z rzeczywistością (art. 77 k.p.a.), a samo postępowanie administracyjne prowadzić tak, by wzbudzać zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). W szczególności organ jest obowiązany do przeprowadzenia wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego (art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.), a stanowisko wyrażone w decyzji powinien uzasadnić (art. 107 § 3 k.p.a.) w sposób pozwalający na jednoznaczne stwierdzenie wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności (faktycznych i prawnych) sprawy. Należy jednakże podkreślić, że wyrażona w art. 7 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej nie nakłada całego ciężaru dowodzenia na organ administracji. Wprowadzona ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r. nr 6, poz. 18, z późn. zm.) zmiana treści przepisu art. 7 k.p.a., uzupełnionego o sformułowanie "z urzędu lub na wniosek stron", wskazuje, że powyższa modyfikacja służy zaktywizowaniu stron i ma na celu sprawienie, by "nie przerzucały one całego ciężaru postępowania na organ prowadzący postępowanie". Nowelizacja ta wprawdzie nie eliminuje zasady prawdy obiektywnej, której realizacja spoczywa na organie prowadzącym postępowanie, jednak przenosi również na stronę postępowania część odpowiedzialności za ustalenie rzeczywistego stanu faktycznego prawy. Zdaniem tutejszego Sądu rozstrzygnięcia organów obydwu instancji są trafne. Wojewoda – z pewnymi zastrzeżeniami, o których będzie mowa w dalszej części niniejszego uzasadnienia – odpowiednio umotywował ostateczne rozstrzygnięcie merytoryczne zawarte w zaskarżonej decyzji. Sąd administracyjny był w stanie sprawdzić prawidłowość toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia. W tym względzie też nie stwierdził po stronie organu II instancji istotnych uchybień w realizacji zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.) ani innych braków w zakresie konstrukcji decyzji i wymogów stawianych uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 1 pkt 5 i 6 oraz art. 107 § 3 k.p.a.), które uniemożliwiałyby kontrolę jej zgodności z prawem (art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a.). Po pierwsze, wbrew twierdzeniom miasta P. nie ma wątpliwości co do tego, że aktualna działka nr [...] stanowi część dawnej działki nr [...], która została objęta przedmiotowym wywłaszczeniem. W toku prowadzonego postępowania zgromadzono dokumenty, które jednoznacznie to potwierdzały. W szczególności chodzi tu o pozyskany przez organ I instancji w toku ponownego prowadzenia postępowania dokument pochodzący od Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...] w P. (dalej również: ZGiKM [...]) działającego w imieniu organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków miasta P. (pismo z dnia [...] listopada 2013 r. skierowane do Starostwa Powiatowego w P. – k. 281 akt adm.). W piśmie dokumencie tym stwierdzono, że "działka o numerze ewid. [...] (o pow. 0[...] ha) z arkusza mapy [...] w obrębie ewidencyjnym C. wchodzi w obszar dawnej działki o numerze ewid. [...] (o pow. [...] ha) zapisanej w dawnej KW [...]". Ustalenia w tym przedmiocie znajdują swoje oparcie w dokumentach pochodzących od organu geodezyjnego. Niezrozumiałe są zatem wątpliwości strony skarżącej dotyczące tego, czy działka nr [...] stanowi część wywłaszczonej nieruchomości. Tym bardziej, że strona nie zaprzeczyła prawdziwości dokumentów składających się na materiał dowody sprawy. Dodać należy, że w tym wypadku podważyć musiałaby dokument pochodzący od własnej (gminnej) jednostki budżetowej, utworzonej na mocy uchwały nr [...] Rady Miejskiej P. z dnia [...] czerwca 1991 r. w sprawie przekształcenia [...] Przedsiębiorstwa Geodezyjno-Kartograficznego [...] w Zarząd Geodezji i Katastru Miejskiego [...] (patrz: informacje pochodzące z Biuletynu Informacji Publicznej: [...]). Podobnie, zastrzeżeń w zasadzie nie budzi stwierdzony stan aktualnego zagospodarowania działki nr [...] (teren w całości stanowi zieleń spontanicznie rosnącą, z niekoszoną trawą i jednym krzewem). Ustalenia takie wynikały chociażby z protokołu oględzin nieruchomości z dnia [...] czerwca 2017 r. (k. 85 akt adm.), w których wziął udział przedstawiciel miasta P. (pełnomocnik Prezydenta Miasta P. ). Znalazły również swoje potwierdzenie w protokole oględzin wykonanych w dniu [...] stycznia 2020 r. przez rzeczoznawcę majątkowego (protokół dołączony do operatu szacunkowego z dnia [...] stycznia 2020 r.). Pewne – nieistotne dla rozstrzygnięcia sprawy – niedostatki dotyczyły przedstawienia kwestii podziemnej infrastruktury technicznej, znajdującej się na terenie tej działki, co również zostanie omówione w dalszych rozważaniach. Po drugie, kwestie następstwa prawnego po właścicielach wywłaszczonej nieruchomości i wystąpienia z roszczeniem o zwrot części wywłaszczanej nieruchomości zostały odpowiednio wyjaśnione i nie stanowiły okoliczności spornej pomiędzy stronami oraz uczestnikami postępowania. Podobnie rzecz się przedstawia w odniesieniu do ustalenia wartości nieruchomości oraz zwaloryzowanej kwoty odszkodowania (części odszkodowania proporcjonalnej do powierzchni działki objętej zwrotem) podlegającej zwrotowi. Sąd z urzędu nie doszukał się żadnych podstaw do zakwestionowania ustaleń poczynionych w tym względzie, włącznie z analizą i oceną wartości dowodowej sporządzonego operaty szacunkowego [w istocie dwóch – jednego z 2017 r., którego aktualność została potwierdzona przez rzeczoznawcę majątkowego w 2019 r., a kolejnego z 2020 r., sporządzonego na polecenie organu II instancji]. Nie doszło też w tym względzie do naruszenia postanowień art. 136 ust. 1-3 ani art. 156 ust. 1, 3 i 4 czy art. 217 ust. 2 u.g.n. Po trzecie, nie sposób zakwestionować poczynionych przez organy ustaleń co do celu wywłaszczenia i przeznaczenia nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] w ówcześnie obowiązujących aktach planistycznych. Miasto P. zarzuciło Wojewodzie brak jednoznacznego ustalenia celu wywłaszczenia, a w tym zaniechanie zbadania szczegółowego planu realizacyjnego dla całego wywłaszczonego terenu, którego sporna działka stanowiła jedynie część. Argument ten nie jest trafny, bowiem organ odwoławczy na podstawie dokumentów obwiązujących w dacie wywłaszczenia nieruchomości ustalił możliwie szeroko zakreślone cele wywłaszczenia i wnikliwie zbadał, czy którykolwiek z nich został zrealizowany na części nieruchomości stanowiącej aktualnie działkę nr [...]. Uczynił to zaś, biorąc pod uwagę zagospodarowanie większego obszaru niż sama tylko działka objęta postępowaniem zwrotowym. Tutejszy Sąd podziela przy tym prezentowane w orzecznictwie stanowisko, że określenie celu wywłaszczenia następuje na datę wywłaszczenia. Cel wywłaszczenia wynika przede wszystkim z treści decyzji wywłaszczeniowej (umowy sprzedaży) oraz z innych aktów poprzedzających proces wywłaszczenia (por. wyroki NSA z dnia 26 kwietnia 2021 r. sygn. akt I OSK 3507/18 i 20 maja 2021 r. sygn. akt I OSK 4056/18, dostępne jw.). Jeżeli cel ten był określony ogólnie i nie da się ustalić konkretnego przeznaczenia wywłaszczonej nieruchomości, badane są szczegółowe uregulowania tych kwestii, a zrekonstruowanie celu wywłaszczenia następuje na podstawie całokształtu okoliczności sprawy W takiej sytuacji należy sięgnąć do innych materiałów zgromadzonych w sprawie, z dopuszczeniem możliwości doprecyzowania celu w planach szczegółowych i planach realizacyjnych wydanych również w okresie późniejszym, o ile nie są sprzeczne z celem ogólnym z daty wywłaszczenia (por. poglądy wyrażone przez WSA w Poznaniu w wyrokach z dnia 7 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Po 905/18 i 12 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Po 797/19, dostępnych jw.). Po czwarte, przyjęta w art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 u.g.n. konstrukcja materialnoprawnej przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jednoznacznie przesądza, że podstawą oceny zbędności jest wyłącznie okoliczność faktyczna zrealizowania celu określonego w decyzji wywłaszczeniowej. Każda sprawa zaś ma charakter indywidualny i wszelkie ustalenia powinny kończyć się konkluzją odnoszącą się do spornej nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 19 maja 2021 r. sygn. akt I OSK 489/20, dostępny jw.). Dlatego też odwoływanie się do wyroku tutejszego Sądu z dnia [...] grudnia 2018 r. sygn. akt II SA/Po [...], wydanego w innej sprawie (w określonych uwarunkowaniach faktycznych), nie mogło podważyć ustaleń i wniosków przedstawionych przez organy w niniejszej sprawie. Strona skarżąca nie wykazała przy tym, że stany faktyczne pomiędzy tymi sprawami były rodzajowo tożsame, z kolei organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w odpowiedzi na skargę wskazał na istotne różnice pomiędzy okoliczności tych spraw. Nie znajdując analogii pomiędzy tymi sprawami, organ przekonująco w tym względzie argumentował, że osiedla położone w tej części P. budowane były w sposób zapewniający przestrzeń dla dużych bloków oraz dużej liczby osób, jednak takie zielone strefy buforowe oraz tereny rekreacyjne położone były pomiędzy istniejącymi budynkami, a nie na obrzeżu, w oderwaniu od infrastruktury osiedla. Takim twierdzeniom strona przeciwna nie przedstawiła rzeczowych kontrargumentów. Sąd zdaje sobie przy tym sprawę z tego, że w przypadku realizacji dużej inwestycji, na poszczególnych jej etapach może dochodzić do zmian w projektach zagospodarowania poszczególnych części terenu, stanowiących o realizacji osiedla. Miasto P. słusznie zauważyło, że w przypadku realizacji dużej inwestycji, jaką jest niewątpliwie budownictwo mieszkaniowe, mogą na poszczególnych etapach inwestycji nastąpić zmiany w zagospodarowaniu poszczególnych części terenu, w związku z czym przy ocenie realizacji celu wywłaszczenia należy wziąć pod uwagę realizację całego zamierzenia inwestycyjnego. Istotnie, w przypadku planowania inwestycji polegającej na budowie osiedla mieszkaniowego inwestycja taka nie ogranicza się tylko do budowy budynków mieszkalnych, ale obejmuje również całą infrastrukturę tego osiedla w postaci budynków handlowych, usługowych oraz urządzeń towarzyszących (tak NSA w wyroku z dnia 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1116/19, dostępnym jw.). Rzecz jednak w tym, że analiza okoliczności sprawy wskazywała na to, że żaden z szeroko ustalonych przez organ, planowanych celów wywłaszczenia nie został zrealizowany. Zdaniem Sądu, prawidłowo zgromadzony i oceniony w przedmiotowej sprawie materiał procesowy nie wskazywał na to, że miała miejsca sytuacja, w której zagospodarowano teren działki nr [...] w sposób stanowiący realizację celu wywłaszczenia lub dopuszczalną modyfikację celu wywłaszczenia. W umowie sprzedaży z dnia [...] października 1973 r. wskazano, że wywłaszczone działki nr [...] przeznaczone były na cele "Spółdzielczego Budownictwa Mieszkalnego »[...]«", co stwierdzono przy sporządzaniu aktu notarialnego na podstawie przedłożonych dokumentów w postaci protokołu Zarządu Geodezji i Gospodarki Terenami M. P. z dnia [...] lipca 1973 r. i pisma tego Zarządu z dnia [...] lipca 1973 r. Trafnie też Wojewoda zauważył, że z uwagi na ogólny charakter tego sformułowania cel wywłaszczenia wymagał doprecyzowania. Organ odwoławczy wyjaśnił, że wziął pod uwagę postanowienia zawarte w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego m. P. z 1966 r., jak i w planie szczegółowym z 1971 r. Według pierwszego z wymienionych aktów wywłaszczona działka nr [...] położona była w jednostce bilansowej oznaczonej sygnaturą [...] obejmującej obszar [o powierzchni [...] ha] stanowiący teren mieszkalnictwa o wysokiej intensywności. Z ustaleń szczegółowych tego planu wynika, że teren przeznaczony był w planie perspektywicznym na rok 1980 pod mieszkalnictwo rodzinne [o intensywności [...] brutto – k. 166 akt adm.], parking na [...] stanowisk, garaże osiedlowe na [...] stanowisk oraz stacje obsługi paliw. Z kolei zgodnie z planem szczegółowym zagospodarowania przestrzennego terenu [...], zatwierdzonym uchwałą nr [...]/71 Prezydium Rady Narodowej m. P. z dnia [...] marca 1971 r., działka nr [...] zlokalizowana była na obszarze oznaczonym sygnaturami [...] (ośrodek usługowy) oraz [...] (przeznaczenie pod ulicę ruchu normalnego II klasy). Organ II instancji przyjął zatem możliwie najszersze cele (przeznaczenie), na jakie miała być wywłaszczona nieruchomość, jak i zbadał, czy ta część przejętego terenu, która stanowi działkę nr [...], została w ramach większej całości zagospodarowana zgodnie z tym przeznaczeniem. Zdaniem Sądu, w takich warunkach nie było potrzeby badania, jak powyższe cele zostały skonkretyzowane w późniejszych planach zagospodarowania lub planach realizacyjnych dla tej części Rataj, na podstawie którego realizowana była inwestycja budowy osiedla mieszkaniowego. Również sama strona skarżąca ani nie wskazała takich konkretnych aktów realizacyjnych, ani tym bardziej nie wykazała, że postanowienia tych aktów, potwierdzając zgodność zagospodarowania działki z uszczegółowionymi celami wywłaszczenia, mogły mieć decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Dodać jeszcze należy, że również późniejszy akt planistyczny – wskazany w uzasadnieniu decyzji organu I instancji plan ogólny zagospodarowania miasta P. z 1975 r. – nie wprowadził takiej rodzajowej zmiany w zakresie przeznaczenia tego terenu, która mogłaby stanowić podstawę do uznania, że działka nr [...] została zagospodarowana zgodnie ze zmodyfikowanym celem wywłaszczenia. Działka nr [...] była bowiem położona na terenie oznaczonym w tym ostatnim akcie sygnaturą powierzchniową U w jednostce strukturalnej D, zaś sygnatura U oznaczała teren intensywnego zainwestowania z przewagą koncentracji usług powszechnego użytkowania. Z poczynionych przez organy ustaleń wynika, że na tej części wywłaszczonej nieruchomości nie została zrealizowana droga publiczna (ulica). Wojewoda zasadnie podniósł, że nie można uznać, iż przedmiotowa działka przeznaczona była pod drogę łączącą ulicę [...] i ulicę [...], czyli obecną ulicę [...]. "Przesunięcie" istniejącej (faktycznie zrealizowanej) ulicy na odległość ponad 100 m od terenu działki nr [...] stanowi skuteczną przeszkodę dla takiego wniosku, jakiego oczekiwałoby od organu miasto P. . Faktyczna lokalizacja przedmiotowej drogi publicznej w istocie przemawiała przeciwko uznaniu, że taki cel wywłaszczenia mógł zostać zrealizowany na działce nr [...], czy szerzej na poprzedniej działce nr [...]. Nie mogła zatem zostać przyjęta teza strony skarżącej, że ewentualne przesunięcie przebiegu drogi stanowi wyłącznie modyfikację projektu zagospodarowania terenu polegającą na dostosowaniu jej do potrzeb inwestora, pozostająca bez wpływu na ustalenia co do zrealizowania celu wywłaszczenia. Poza tym, nawet jeżeli pojęcie drogi w rozumieniu celu wywłaszczenia należy rozumieć szerzej niż wynika to z definicji drogi publicznej zawartej w art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2021 r. poz. 1376) i przyjąć, że jest ono bliższe szerszemu pojęciu pasa drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt 1 tej ustawy, to i tak okoliczności sprawy nie potwierdzały takiego zagospodarowania nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 16 marca 2021 r. sygn. akt I OSK 2650/20, dostępny jw.). Zdaniem Sądu, z materiałów geodezyjnych i protokołów oględzin nieruchomości znajdujących się w aktach sprawy nie można wyprowadzić wniosku, by teren tej działki stanowił element pasa drogowego w rozumieniu art. 4 powołanej ustawy. Zgromadzone dowody finalnie nie potwierdziły również, że na przedmiotowej działce objętej postępowaniem zwrotowym w jakimkolwiek momencie w przeszłości znajdował się element infrastruktury osiedla mieszkaniowego w postaci dużego parkingu (przewidywanego w planie perspektywicznym na [...] stanowisk), garaży osiedlowych na [...] stanowisk czy stacja obsługi paliw, względnie innego rodzaju ośrodek usługowy związany z potrzebami osiedla mieszkaniowego. W ten sposób prawidłowo zweryfikowane zostały sposobu zagospodarowania i wykorzystywania gruntu w okresie od wywłaszczenia do chwili orzekania o zwrocie nieruchomości. Po piąte, również twierdzenia strony, że w kontekście powstałego osiedla mieszkaniowego wyjaśnienia wymaga, czy "znajdująca się na terenie m.in. sieć ciepłownicza - [...] m (dane z Geodezyjnej Ewidencji Sieci Uzbrojenia Terenu ZGiKM [...]), stanowi infrastrukturę powstałą w związku z budową osiedla mieszkaniowego" okazał się ostatecznie nietrafny. Sama ta uwaga była o tyle zasadna, że wskazywała na to, iż na przedmiotowej nieruchomości może znajdować się inny element infrastruktury niż wskazana w uzasadnieniu decyzji kanalizacja teletechniczna jednej ze spółek telekomunikacyjnych. Wskazuje na to przede wszystkim informacja uzyskana od spółki V. S.A. (pismo z dnia [...] października 2018 r. z załącznikiem mapowym obrazującym przebieg fragmentu sieci cieplnej [...] oznaczonej na kopii mapy zasadniczej jako [...] – k. 235, 237 akt adm.), jak również pozostałe kopie mapy zasadniczej, którymi dysponował organ w toku postępowania. Nawet jednak jeżeli tego rodzaju infrastruktura znajduje się (przechodzi pod powierzchnią gruntu) na działce nr [...], to takie ustalenie nie świadczyło jeszcze o tym, że na przedmiotowej działce zrealizowano cel wywłaszczenia. Z całokształtu ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie wynika bowiem, że realizacja takiego celu nie była zgodna przeznaczeniem, na jakie została wywłaszczona przedmiotowa nieruchomość. W ocenie Sądu, prawidłowo zidentyfikowane (skonkretyzowane) przez organ w toku postępowania potencjalne cele wywłaszczenia nie wskazywały na to, że realizacja tego rodzaju infrastruktury mieściła się w zakresie inwestycji uznanych za cel dokonanego wywłaszczenia ani też że wywłaszczenie gruntu było niezbędne dla wykonania takiego elementu infrastruktury. Poza tym warto mieść na uwadze, że lokalizacja w gruncie fragmentu (elementu) sieci cieplnej nie może bezwarunkowo stanowić przeszkody do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest bowiem pogląd, że posadowienie na gruncie podziemnej infrastruktury samo w sobie nie stanowi przeszkody do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (patrz np. wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 2021 r. sygn. akt I OSK 583/20 i powołane tam stanowisko judykatury – orzeczenie dostępne jw.). W pełni uprawniony jest wniosek, że ewentualna podziemna infrastruktura – przy braku wykazania przez miasto P. , że stanowi element osiedla mieszkaniowego, znajdujący się w jego granicach – nie stanowi przeszkody do orzeczenia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Poza tym samo istnienie takiej infrastruktury na nieruchomości objętej zwrotem co do zasady nie uniemożliwia byłemu właścicielowi (następcy prawnemu) korzystania z terenu działki, a co najwyżej może ograniczać jej pełne zagospodarowanie w przyszłości. Tym bardziej, że tego rodzaju element infrastruktury przebiega w częściach skrajnych przedmiotowej działki, od strony wschodniej i północno-wschodniej. Z kolei dostęp do infrastruktury technicznej może być zapewniony poprzez ustanowienie ograniczonych praw rzeczowych, np. służebności gruntowej lub służebności przesyłu. Ewentualne usytuowanie na terenie takiej działki jakiegokolwiek obiektu budowlanego co do zasady wymaga uzyskania stosownego pozwolenia organów administracyjnych, gwarantując zachowanie kontroli nad dostępnością do infrastruktury podziemnej (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2018 r. sygn. akt I OSK 1429/16, dostępny jw.). Po szóste, miasto P. w uzasadnieniu skargi w jednym zdaniu stwierdziło, że – podobnie, jak powyższe zagadnienie dotyczące elementu sieci ciepłowniczej – nie została wyjaśniona kwestia parkingu istniejącego dawniej na terenie działki nr [...]. Twierdzenia takiego strona w żaden sposób nie rozwinęła. Natomiast Sąd, sięgając do akt sprawy administracyjnej, zbadał zasadność takiego zarzutu i ewentualny wpływ braku odpowiednich ustaleń w tym przedmiocie na wynik sprawy. Zdaniem Sądu, brak odrębnego wypowiedzenia się w tym zakresie przez organ odwoławczy nie świadczył o istotnej wadliwości rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu wcześniej wydanej przez Wojewodę w tej sprawie decyzji kasacyjnej z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] zauważono, że jednym z potencjalnych celów wywłaszczenia był parking [osiedlowy] na 1240 miejsc, a z ustaleń poczynionych przez ten organ wynika, że przez pewien czas na obszarze działki nr [...] funkcjonował parking osiedlowy. Taki wniosek miał zostać podjęty na podstawie zdjęć satelitarnych z portalu Goole Earth z 2007 i 2009 r. Niemniej jednak w toku ponownie prowadzonego postępowania organ I instancji pozyskał od organu geodezyjnego (Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...]) fragmenty ortoforomapy (materiały wykonane na podstawie zdjęć lotniczych) z lat 1989, 1994 i 2016. Oficjalna dokumentacja geodezyjna nie potwierdziła zatem istnienia na przedmiotowym terenie parkingu osiedlowego, a zatem zagospodarowania zgodnego z celem wywłaszczenia. Trafnie zatem Starosta zauważył w uzasadnienie decyzji z dnia [...] listopada 2019 r., że w takich warunkach "trudno dopatrywać się domniemanego parkingu osiedlowego dla samochodów". Podobnie też organ I instancji prawidłowo przeanalizował, szczegółowo opisane w uzasadnieniu decyzji tego organu, decyzje lokalizacyjne (decyzje o warunkach zabudowy i decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego) z lat 2005-2010. W efekcie wyprowadził zasadne wnioski, że decyzje te zostały wydane kilkadziesiąt lat po wywłaszczeniu, a żadna z nich nie dotyczyła elementu zagospodarowania stanowiącego integralną część wybudowanego osiedla. W tym względzie Starosta przekonująco wyjaśnił, że parkingi, dla realizacji których zostały wydane te decyzje, miały służyć przedsiębiorcom dzierżawiącym teren obejmujący m.in. działkę nr [...], a zatem na potrzeby niezwiązane z celem wywłaszczenia. W tym kontekście uprawniony jest wniosek, że domniemany parking, jaki mógł dostrzec pierwotnie Wojewoda na materiałach poglądowych z 2007 i 2009 r., które nie stanowiły oficjalnej dokumentacji geodezyjnej, najprawdopodobniej był sposobem korzystania z nieruchomości przez jej ówczesnych dzierżawców. Okoliczności te nie świadczyły zaś o tym, że teren działki nr [...] był objęty urządzonym parkingiem osiedlowym. Z kolei wspomniana decyzja lokalizacyjna z 2006 r., wydana na wniosek podmiotu prywatnego – dzierżawcy przedmiotowej nieruchomości (wnioskodawcy większości decyzji o warunkach zabudowy) – dotyczyła przełożenia sieci cieplnej m.in. w przebiegu przez działkę nr [...]. Nie stanowiło to dowodu na rzeczywiste zagospodarowanie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia. Po siódme, trzeba podkreślić, że miasto P. jako strona postępowania powinno było wykazać zainteresowanie w możliwie najszerszym zakresie współpracy z organem prowadzącym postępowanie zwrotowe. Od strony postępowania również należy oczekiwać aktywności procesowej, przejawiającej się chociażby w naprowadzaniu organu na trop okoliczności uzasadniających stanowisko strony domagającej się określonego rozstrzygnięcia [tu: decyzji odmawiającej zwrotu wywłaszczonej nieruchomości]. Wymóg takiej współpracy można wywieść z wcześniej już przywołanego art. 7 k.p.a. Natomiast sam Prezydent Miasta P. jako organ administracji, działający poprzez swój aparat pomocniczy (w tym Wydział Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miasta P. ), jak i Zarząd Geodezji i Katastru Miejskiego [...] (gminna jednostka budżetowa) realizujący zadania służby geodezyjnej i kartograficznej P. (miasta na prawach powiatu), powinni byli, zgodnie z art. 7b k.p.a., współdziałać z organami prowadzącymi postępowanie zwrotowe w zakresie niezbędnym do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy przy pomocy środków adekwatnych do charakteru, okoliczności i stopnia złożoności sprawy. Jeżeli zatem miasto P. (jego organy lub jednostki organizacyjne) znało z urzędu okoliczności, które mogłyby przemawiać za tym, że cele wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości były inne niż ustalone w toku postępowania, jak i że cel wywłaszczenia został zrealizowany przed złożeniem wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości – powinno było dochować należytych starań w przedstawieniu Staroście lub Wojewodzie odpowiednich dowodów i innych materiałów procesowych w tym względzie. W szczególności dotyczy to takich materiałów, które dokumentowałyby inny sposób i stan zagospodarowania przedmiotowej działki w przeszłości oraz realizację celów wywłaszczenia. Tak się jednak nie stało. Miasto P. poprzestało na pasywnej obronie swoich interesów majątkowych w przedmiotowym postępowaniu. Podsumowując wszystko, co został powyżej powiedziane, Sąd stwierdza, że materiał dowodowy zebrany w sprawie był wystarczający dla potrzeb rozstrzygnięcia sprawy, a stan faktyczny został należycie ustalony i przedstawiony w obydwu wydanych w sprawie decyzjach. W zakresie niezbędnym dla rozstrzygnięcia sprawy postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone bez istotnego naruszenia przepisów proceduralnych – art. 7 i art. 77 § 1, a także art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Nietrafne okazały się również zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego. Sąd nie stwierdził po stronie organów błędu w wykładni lub zastosowaniu przepisów art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n. Przeprowadzone postępowanie administracyjne było bowiem nakierowane na ustalenie tych okoliczności, które były doniosłe prawnie na płaszczyźnie przepisów prawa materialnego. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.