I OSK 4056/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasta G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 lipca 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 274/18 w sprawie ze skargi Gminy Miasta G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2018 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 25 lipca 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 274/18 oddalił skargę Gminy Miasta G. na decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: B. K. i S. K., jako spadkobiercy po I. K. w udziale po ½ każdy, wystąpili o zwrot wywłaszczonej nieruchomości położonej w G. przy ul. [...], oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działka nr [...], natomiast w dacie wniosku złożonego przez I. K., tj. [...] czerwca 2000 r., jako działki nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] (obecnie działka nr [...]). W toku postępowania organ pierwszej instancji ustalił, że nieruchomość, oznaczona w dacie wywłaszczenia jako parcela nr [...], położona w G. przy ul. [...], stanowiąca własność M. D., na mocy decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z [...] września 1973 r. nr [...] została wywłaszczona na rzecz Państwa za odszkodowaniem w wysokości 142 731 zł, na cele budowy zakładu przemysłowego. Postanowieniem Prezydenta Miasta G. z [...] marca 2014 r. wydzielono do odrębnego postępowania sprawę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] oraz działka nr [...], ta ostatnia będąca przedmiotem niniejszej sprawy. Organ ustalił, że działka nr [...] na skutek modernizacji ewidencji gruntów i budynków na terenie miasta G. w 2015 r. zmieniła numer na [...], obręb nr [...]. Organ ustalił też, że sprawa zwrotu przedmiotowej nieruchomości była już przedmiotem postępowania administracyjnego i kolejno przedmiotem kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku, który wyrokiem z 23 marca 2000 r. sygn. akt II SA/Gd 23/98 uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 1997 r. nr [...]. i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w G. w części dotyczącej odmowy zwrotu działki oznaczonej w dacie wywłaszczenia numerem [...]. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał, że działka nr [...] o pow. 0,0160 ha stanowi własność Gminy G. i od dnia wywłaszczenia nie została zagospodarowana, co uzasadnia żądanie jej zwrotu. Tym samym organ pierwszej instancji, zgodnie z art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uznał się za związany ww. wyrokiem. Przy czym niezależnie od powyższego organ wskazał, że zebrany w sprawie materiał dowodowy potwierdził, że na zwracanej nieruchomości nie zrealizowano celu wywłaszczenia. Wykonane w 1976 r. zdjęcie lotnicze ujawniło na części aktualnej działki nr [...] niezidentyfikowany obiekt, lecz prawdopodobnie miał on charakter prowizoryczny, czasowy, ponieważ w archiwum Urzędu Miasta G. nie ma informacji na temat zabudowy działki. Powyższy wniosek potwierdziły także zeznania świadka, który wyjaśnił, że w latach osiemdziesiątych na części przedmiotowej działki postawiono barak biurowo-gospodarczy dla robotników budujących Zakłady [...] przy ul. [...] i był to barak tymczasowy, który po zakończeniu budowy został częściowo rozebrany i częściowo rozkradziony. Również ze znajdujących się w aktach sprawy protokołów oględzin przedmiotowej nieruchomości z [...] września 2005 r. oraz pisma właściciela przedmiotowej działki, Prezydenta Miasta G. z [...] lipca 2016 r. wynika w sposób jednoznaczny, że cel wywłaszczenia w postaci zakładu przemysłowego na przedmiotowej nieruchomości nigdy nie został zrealizowany, a nieruchomość do dziś pozostała niezagospodarowana. Prezydent Miasta G. decyzją z [...] października 2017 r. nr [...] w pkt 1 orzekł o zwrocie na rzecz B. K. udziału w wysokości ½ części w prawie własności i na rzecz S. K. udziału w wysokości ½ części w prawie własności nieruchomości położonej w G., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0160 ha z obrębu C. ([...]), dla której Sąd Rejonowy w G., V Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą [...] z wpisem prawa własności Gminy Miasta G.; w pkt 2 zobowiązał do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania, w łącznej kwocie 262,78 zł, tj. B. K. – kwoty 131,39 zł, S. K. – kwoty 131,39 zł, na rzecz Gminy Miasta G. w terminie 30 dni od dnia uzyskania przez decyzję waloru ostateczności; w pkt 3 zabezpieczył powyższą wierzytelność Gminy Miasta G. przez ustanowienie hipoteki w łącznej wysokości 525,56 zł na udziałach w prawie własności zwracanej nieruchomości, w dwukrotnej wysokości kwot wskazanych w pkt 2, na rzecz Gminy Miasta G. Wysokość należnego do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania organ ustalił na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego w dniu [...] marca 2017 r. Rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej i przyjął, że przedmiotowa działka jest niezabudowana. W związku z tym, że nie zostały ogłoszone wskaźniki zmian cen nieruchomości dla danego rodzaju nieruchomości, ogłaszanych w formie obwieszczenia przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w celu zwaloryzowania kwoty należnego do zwrotu odszkodowania, organ uwzględnił znowelizowany art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.", i zastosował wskaźniki cen towarów i usług konsumpcyjnych, ogłaszane przez Prezesa GUS od roku 1974: roczne wskaźniki za lata 1974 - 2016, półroczny za 2017 r. oraz III kwartał 2017 r. Organ wskazał także, że wywłaszczenie nastąpiło [...] września 1973 r., czyli przed 5 grudnia 1990 r., stąd zgodnie z art. 217 ust. 2 u.g.n., wartość należnego do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania nie może przekroczyć 50% aktualnej wartości zwracanej nieruchomości, tj. kwoty 22 200 zł. Gmina Miasto G. wniosła odwołanie od powyższej decyzji, w którym zarzuciła brak wyjaśnienia przeznaczenia obiektu widocznego na zdjęciu lotniczym z 1976 r. oraz nieodniesienie się do zeznań świadka, który potwierdził, że w latach osiemdziesiątych na części przedmiotowej działki posadowiono barak biurowo-gospodarczy dla robotników budujących Zakłady [...]. Ponadto zarzuciła wadliwe ustalenie wartości zwaloryzowanego odszkodowania. Wojewoda [...] decyzją z [...] marca 2018 r. nr [...] utrzymał w mocy pkt 1 zaskarżonej w decyzji (pkt 1), uchylił decyzję w punktach 2 i 3 oraz w tym zakresie orzekł merytorycznie co do obowiązku zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania w łącznej kwocie 264,61 zł, przez B. K. – kwoty 132,31 zł, odpowiadającej udziałowi ½, S. K. – kwoty 132,30 zł, odpowiadającej udziałowi ½ (pkt 2), a także zabezpieczenia powyższej wierzytelności Gminy Miasta G. przez ustanowienie hipoteki w łącznej wysokości 529,22 zł na udziałach w prawie własności zwracanej nieruchomości, w dwukrotnej wysokości kwot wskazanych w punkcie 2 decyzji, na rzecz Gminy Miasta G. (pkt 3). Organ odwoławczy uznał, że zebrany w sprawie materiał dowodowy potwierdził, że działka nr [...] (obecnie nr [...]) jest zbędna na cel wywłaszczenia i w związku z tym powinna zostać zwrócona spadkobiercom byłej właścicielki. Przeznaczenie obiektu uwidocznionego na zdjęciu lotniczym zostało wyjaśnione przez świadka B. B., która stwierdziła, że był to barak biurowo-gospodarczy dla robotników budujących Zakłady [...] na części działki nr [...]. W ocenie organu wybudowanie budynku pełniącego funkcję zaplecza dla wykonawcy inwestycji stanowiącej podstawę wywłaszczenia nie stanowi samo przez się o niezbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, skoro z założenia budynek taki stanowił obiekt tymczasowy, zrealizowany na potrzeby prowadzenia prac przez wykonawcę inwestycji zasadniczej, a nie dla realizacji inwestycji stanowiącej ten cel. Wojewoda dokonał także ponownej waloryzacji kwoty 530,85 zł, stanowiącej część kwoty odszkodowania obliczonej proporcjonalnie do zwracanej powierzchni wywłaszczonej nieruchomości, obliczonej od całej kwoty odszkodowania zarówno za grunt, jak i kultury wieloletnie, przyznanego w decyzji wywłaszczeniowej z [...] września 1973 r. w wysokości 142 731 zł. Organ wskazał przy tym, że uchylenie decyzji Prezydenta i ustalenie zwracanego zwaloryzowanego odszkodowania w kwocie niższej wynoszącej, przy obliczeniu proporcjonalnie do zwracanej powierzchni nieruchomości w zakresie gruntu, 488,97 zł, byłoby niekorzystne dla strony odwołującej się, zaś pozostawienie kontrolowanej decyzji w obrocie prawnym nie doprowadzi do rażącego naruszenia prawa oraz interesu społecznego. Wojewoda wskazał także, że w toku postępowania odwoławczego rzeczoznawca majątkowy w piśmie z [...] stycznia 2018 r. udzielił wyjaśnień w zakresie charakterystyk wszystkich ocen poszczególnych cech rynkowych, przedstawienia oceny cech rynkowych nieruchomości o cenie minimalnej oraz cenie maksymalnej w odniesieniu do przyjętej skali ocen, których to informacji brakowało w sporządzonym operacie. W dniu [...] marca 2018 r. rzeczoznawca wyjaśnił, że powierzchnia nie stanowi cechy różnicującej, gdyż przeprowadzona analiza transakcji wykazała, że powierzchnia jako taka nie wpływa na wartość sprzedawanych nieruchomości z założonego obszarowo i rodzajowo rynku. Stwierdził także, że dokonał prawidłowego doboru transakcji w próbie obliczeniowej w zakresie przeznaczenia. Z operatu wynika także, że na działkach po dniu wywłaszczenia nie podjęto działań powodujących zmniejszenie lub zwiększenie wartości nieruchomości. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Gmina Miasto G. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", oraz naruszenie art. 140 ust. 2 w związku z art. 5 ust. 4 u.g.n. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...], podtrzymując swoje stanowisko w sprawie, wniósł o jej oddalenie oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym wskazując, że stan faktyczny sprawy jest bezsporny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku powołanym na wstępie wyrokiem skargę oddalił. Sąd uznał, że organ w sposób prawidłowy odtworzył cel wywłaszczenia oraz skonfrontował z nim istniejący stan faktyczny na nieruchomości wnioskowanej o zwrot, czego dokonano na podstawie całokształtu zgromadzonej w sprawie dokumentacji. W tym celu Wojewoda wziął pod uwagę w szczególności decyzję Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w . z [...] września 1973 r., zdjęcia lotnicze z lat 1973, 1984 i 1996, a także dokonał analizy zdjęcia lotniczego z 1976 r., przeprowadził dowód z przesłuchania świadka oraz dokonał oględzin spornej nieruchomości. Zdaniem Sądu treść decyzji wywłaszczeniowej nie uzasadnia badania, jak domaga się tego strona skarżąca, czy określony w niej cel umożliwiał realizację na działce nr [...] zaplecza biurowo-gospodarczego bądź innych funkcji związanych z budową i funkcjonowaniem projektowanego zakładu. Cel ten został określony w sposób na tyle precyzyjny, że nie wymaga on uszczegółowienia. Bezsporne jest więc, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, że działka nr [...] została wywłaszczona pod budowę zakładu przemysłowego, który miał obejmować także nieruchomość objętą niniejszym postępowaniem. Sąd podkreślił, że posadowienie na części wywłaszczonego gruntu tymczasowo obiektu mającego służyć jako zaplecze budowy, nie może świadczyć o realizacji na tym terenie celu wywłaszczenia określonego jako budowa zakładu przemysłowego. Stanowisko skarżącej tym bardziej nie jest uzasadnione, jeżeli zaplecze to miało charakter tymczasowy, a z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Wprawdzie zdjęcie lotnicze z 1976 r. ujawnia na terenie działki nr [...] budynek, a jego charakter został potwierdzony przez świadka jako barak biurowo-gospodarczy dla robotników budujących Zakłady [...], to jednocześnie pozyskane przez organ zdjęcia lotnicze z lat 1973, 1984 i 1996 wskazują, że teren nieruchomości nie był zabudowany. Fakt, że przedmiotowa działka pozostała niezabudowana, a ewentualna zabudowa miała charakter tymczasowy, potwierdza również pismo Wydziału Architektoniczno-Budowlanego z [...] czerwca 2017 r., zgodnie z którym w archiwum organu nie ma informacji na temat zabudowy działki w 1976 r. Sąd uznał zatem, że w konsekwencji powyższych ustaleń, Wojewoda prawidłowo zastosował prawo materialne. Ustalenie, że wywłaszczona nieruchomość nie została wykorzystana na cel określony w akcie wywłaszczeniowym oznacza, że zgodnie z art. 137 ust. 1 u.g.n., jako zbędna dla tego celu, podlega zwrotowi. Okoliczność zrealizowania celu wywłaszczenia na części przejętej przez Skarb Państwa nieruchomości, nie stoi na przeszkodzie do zwrotu tej jej części, na której cel ten nie został zrealizowany. W odniesieniu zaś do ustalenia kwoty zwaloryzowanego odszkodowania podlegającego zwrotowi Sąd Wojewódzki uznał, że przepisy art. 140 ust. 2 w związku z art. 5 ust. 4 u.g.n. nie zostały naruszone. Organ administracyjny szczegółowo i prawidłowo wyjaśnił przyjęty sposób ustalenia wysokości zwaloryzowanego odszkodowania przy uwzględnieniu wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych (art. 5 w związku z art. 227 u.g.n.), co znalazło swój wyraz w uzasadnieniu decyzji. Także zastosowany mechanizm waloryzacji nie budził zastrzeżeń Sądu, a przedstawione wyliczenia należycie oddały rzeczywistą zmianę cen w omawianym okresie. Sąd nie dostrzegł również zarzucanych naruszeń w zastosowaniu właściwych, rocznych – dla okresu od 1974 r. do 2017 r. i miesięcznych – dla stycznia i lutego 2018 r., wskaźników waloryzacji. Zastosowanie wskaźnika miesięcznego odnosiło się wyłącznie do 2018 r. i wynikało z faktu, że obejmowało tylko 2 miesiące tego roku, a nie cały rok. Niewątpliwie też należało uwzględnić okoliczność, że rozstrzygnięcie Wojewody zapadło po upływie 4 miesięcy od daty decyzji organu pierwszej instancji. Za prawidłowe Sąd uznał także rozstrzygnięcie w zaskarżonej decyzji o zabezpieczeniu wierzytelności Gminy z tytułu zwaloryzowanego odszkodowania. Skoro organ odwoławczy orzekał cztery miesiące po wydaniu decyzji przez Prezydenta, konieczne było ponowne dokonanie waloryzacji kwoty zwracanego odszkodowania, a w konsekwencji także ponowne wskazanie kwoty ustanowionego zabezpieczenia w postaci hipoteki łącznej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Miasto G. zaskarżając go w całości i zarzucając mu: I. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik postępowania, tj. naruszenie: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez jego niezastosowanie polegające na zaniechaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylenia zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2018 r. nr [...] mimo naruszenia przez organ drugiej instancji przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. przez brak jednoznacznego ustalenia, w jaki sposób miała zostać zagospodarowana działka nr [...]; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przez zaaprobowanie przez sąd oceny, że nieruchomość powinna podlegać zwrotowi w sytuacji, gdy Wojewoda [...] nie podjął wszystkich czynności, mających na celu ustalenie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, ocenił materiał dowodowy w sposób dowolny i nie wywiódł z niego prawidłowych wniosków, a w szczególności błędnie ocenił zeznania świadka, B. B.; II. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez: 1. niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię art. 137 ust. 1 u.g.n. polegającą na bezpodstawnej i przedwczesnej ocenie, że nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia, w wyniku zawężającej interpretacji celu wywłaszczenia określonego w decyzji z [...] września 1973 r., bez uwzględnienia możliwości realizacji tego celu poprzez zagospodarowanie działki nr [...] na zaplecze biurowo-gospodarcze bądź inne funkcje związane z budową i funkcjonowaniem zakładu, jak również bez uwzględnienia, że plan realizacyjny z pewnością nie zakładał zabudowy całej powierzchni wywłaszczonej nieruchomości; 2. naruszenie art. 140 ust. 2 w związku z art. 5 ust. 4 u.g.n. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na nieprawidłowo zastosowanym mechanizmie waloryzacji, tj. wadliwe, obarczone błędem matematycznym, ustalenie wartości zwaloryzowanego odszkodowania przez uwzględnienie w obliczeniach zarówno wskaźnika rocznego za 2017 r., jak i wskaźnika miesięcznego za grudzień 2017 r. Skarżąca kasacyjnie Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie w tym zakresie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Stanowisko strony skarżącej kasacyjnie zostało podtrzymane w piśmie z [...] stycznia 2021 r. B. K. i S. K. w pismach z [...] lutego 2020 r. i [...] stycznia 2021 r. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wnieśli o jej oddalenie i przedstawili stanowisko w sprawie oraz zasądzenie od strony skarżącej na ich rzecz kosztów zastępstwa według norm przepisanych. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej NSA z [...] grudnia 2020 r. wydanym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zabieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.) sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne z uwagi na to, że przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że pomimo żądania skarżącej kasacyjnie Gminy przeprowadzenia rozprawy w sprawie istniały podstawy do jej rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Taką możliwość z uwagi na obowiązujący stan epidemii wprowadził art. 15zzs4 ust. 2 i 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Powyższy przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 P.p.s.a. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m. in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy z 2 marca 2020 r. jest m. in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości. Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie uprawnienia przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej powinno następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Ten standard ochrony praw stron i uczestników został zachowany, skoro strony zostały o tym powiadomione i miały możliwość pisemnego zajęcia stanowiska w sprawie (wyrok NSA z 8 grudnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1918/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl, także pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu). Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego, wymienione w § 2 powołanego przepisu. W sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem. Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty nie pozwalają na skuteczne zakwestionowanie ustaleń i oceny dokonanej przez Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku. Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obu podstawach kasacyjnych, rozpatrzeniu w pierwszej kolejności, co do zasady, powinny podlegać zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, gdyż zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy, stanowiący podstawę wydanego wyroku, został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania. Jednakże zakres postępowania dowodowego wynika z przesłanek ukształtowanych przez prawo materialne. Dlatego też obydwa zarzuty kasacyjne w niniejszej sprawie pozostają ze sobą w związku. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły m. in. przepisy art. 136 i 137 u.g.n. w związku z art. 216 ust. 1 u.g.n. Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Określenie "zbędności na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu" nie może być rozumiane tak, jak w języku potocznym lub też na gruncie poprzednio obowiązujących przepisów, gdyż ustawodawca odsyła do art. 137 u.g.n., w którym zawarł definicję legalną tego określenia. Zgodnie zaś z art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. W myśl zaś art. 137 ust. 2 u.g.n., jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. Prawidłowo Sąd I instancji przyjął, że niedopuszczalne jest retroaktywne stosowanie art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n., co oznacza, że do przesłanki zwrotu określonej w art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. odpowiednie zastosowanie znajdują motywy orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r. w sprawie o sygn. akt P 38/11 (OTK-A 2014/3/31). W świetle art. 137 ust. 1 u.g.n. co do zasady ustalenie celu wywłaszczenia następuje przez uwzględnienie celu, jaki podano w decyzji lub umowie w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości. Uszczegółowienie (doprecyzowanie) celu wywłaszczenia powinno nastąpić na podstawie analizy całej dostępnej dokumentacji zgromadzonej dla potrzeb przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego. Nie można przy tym pominąć i tego, że jeżeli roszczenie o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, określone w art. 136 i nast. u.g.n., stanowi restytucję prawa nabytego w drodze umowy poprzedzającej wszczęcie administracyjnej procedury wywłaszczenia, ze względu na niezrealizowanie celu tego nabycia, obecnie cel ten należy oceniać według tych dowodów i dokumentów, które służyły jego identyfikacji do zawarcia umowy nabycia, a przy jej niezawarciu, do wydania decyzji o wywłaszczeniu (por. wyrok NSA z 15 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 726/15). W sprawie bezsporne jest, że cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości został podany w decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z [...] września 1973 r. i nie jest też sporne, że został on określony jako budowa zakładu przemysłowego. Decyzję o wywłaszczeniu poprzedziła decyzja o lokalizacji szczegółowej z [...] maja 1973 r. Żadna z tych decyzji nie określała urządzenia wywłaszczonego terenu w konkretny sposób. Skarga kasacyjna zarzuca niewłaściwą wykładnię art. 137 ust. 1 u.g.n. polegającą na przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji takiego rozumienia określenia "nieruchomość zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu", które nie uwzględnia możliwości realizacji celu wywłaszczenia przez zagospodarowanie działki nr [...] na zaplecze biurowo-gospodarcze bądź inne funkcje związane z budową i funkcjonowaniem zakładu, jak również nie uwzględnia, że plan realizacyjny nie zakładał zabudowy całej powierzchni wywłaszczonej nieruchomości. Z tak sformułowanym zarzutem nie sposób się zgodzić, ponieważ – jak zauważyła to sama skarżąca kasacyjnie Gmina – Sąd Wojewódzki wskazał, że niewątpliwe jest, że budowa zakładu przemysłowego wymaga zorganizowania odpowiedniego zaplecza – magazynowego, gospodarczego, czy administracyjnego i możliwe jest wykorzystanie w tym celu części wywłaszczonej nieruchomości (s. 9 uzasadnienia wyroku). Wykładnia art. 137 ust. 1 u.g.n. dokonana przez Sąd pierwszej instancji nie wykluczyła zatem a limine zrealizowania celu wywłaszczenia przez użycie części wywłaszczonej nieruchomości jako zaplecza budowy inwestycji, zwłaszcza w sytuacji inwestycji o charakterze złożonym, wieloetapowym. Również wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej wykładnia Sądu pierwszej instancji nie pomija poglądów orzecznictwa cytowanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w których zwracano uwagę na to, że jakkolwiek cel wywłaszczenia należy wykładać ściśle, to jednak nie oznacza to, że trzeba czynić to wąsko, bez uwzględniania okoliczności towarzyszących planowanej inwestycji i oceny jej całokształtu, zwłaszcza, gdy jest to inwestycja duża, wieloetapowa, a więc rozległa przedmiotowo i czasowo. Jak wynika z akt sprawy Sąd Wojewódzki uznał jednak, że w okolicznościach sprawy nie doszło do czynności faktycznych wykonywanych w związku z celem wywłaszczenia określonym w decyzji wywłaszczeniowej. Ocena ta jest prawidłowa. Aby można było bowiem przyjąć, że budowa na wywłaszczonej działce obecnie oznaczonej nr [...] budynku biurowo-gospodarczego dla robotników budujących Zakłady [...] stanowiła cel wywłaszczenia to, po pierwsze sam cel wymieniony w decyzji wywłaszczeniowej musiałby być inaczej określony, np. jako budowa bazy zaplecza techniczno-materiałowego, a jak wynika z akt sprawy cel wywłaszczenia nie został tak określony, ale określono go jako budowa zakładu przemysłowego. Tym samym prawidłowo przyjął Sąd Wojewódzki, że treść decyzji wywłaszczeniowej nie uzasadnia badania, czy określony w niej cel umożliwiał realizację na działce nr [...] zaplecza biurowo-gospodarczego bądź innych funkcji związanych z budową i funkcjonowaniem projektowanego zakładu. Cel ten został bowiem wskazany w sposób na tyle precyzyjny, że nie wymaga on uszczegółowienia, co stwierdził wcześniej Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku w wyroku z 23 marca 2000 r. sygn. akt II SA/Gd 23/98 (w sprawie wniosku I. K. o zwrot działki nr [...]) uznając, na podstawie treści orzeczenia o wywłaszczeniu, że działka nr [...] została wywłaszczona na cele budowy zakładu przemysłowego. Po drugie zaś przy tak określonym celu wywłaszczenia – nawet przy przyjęciu stanowiska, że budowa zakładu przemysłowego stanowi infrastrukturę złożoną, wieloetapową, która może podlegać pewnym modyfikacjom - konieczne byłoby ustalenie, że poszczególne obiekty wchodzące w skład takiej złożonej lub wieloletniej infrastruktury technicznej, muszą stanowić element owej inwestycji. Twierdzenia tego nie podważa argumentacja skargi kasacyjnej wskazująca, że dokonując oceny realizacji celu wywłaszczenia nie można odnosić się jedynie do stopnia zagospodarowania gruntu, którego dotyczy żądanie zwrotu, ale należy potraktować go jako część zorganizowanego zespołu obiektów składających się na inwestycję. Z argumentacją powyższą można by zgodzić się biorąc pod uwagę to, że ze względu na znaczny obszar oraz funkcjonalną całość, kwestie związane z ostatecznym kształtem zakładu przemysłowego należało rozpatrywać stosownie do zamieniających się potrzeb, pod tym jednak warunkiem, że działania te zmierzałyby do realizacji celu inwestycji, a tym samym cel zamierzenia wynikający z granic ustalonych decyzją z 1973 r. zostałby na tym obszarze zrealizowany jako jednolita, zorganizowana całość gospodarcza. Wyłącznie w razie zaistnienia takich okoliczności wykluczona byłaby możliwość wydania decyzji o zwrocie nieruchomości, nawet jeżeli z punktu widzenia zaszłości jakie nastąpiły w okresie późniejszym, można wysnuć wniosek, że aktualnie nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot, jest nieużytkowana i zaniedbana. Ustalone i niesporne okoliczności rozpatrywanej sprawy wskazują tymczasem, że na wnioskowanej do zwrotu działce brak jest śladów zagospodarowania zgodnie z tak ustalonym celem, zaś skarżąca nie wykazała skutecznie, aby na przedmiotowej działce były wykonywane jakiekolwiek czynności faktyczne bądź posadowione zostały obiekty związane funkcjonalnie ze zrealizowanym zakładem przemysłowym. Należy zgodzić się przy tym z oceną Sądu Wojewódzkiego, że z dowodów, na których swoje twierdzenia opiera skarżąca kasacyjnie Gmina, tj. zdjęcia lotniczego z 1976 r. i przesłuchania świadka, nie wynika, aby cel zamierzenia wynikający z granic ustalonych decyzją z 1973 r. został na tym obszarze zrealizowany jako jednolita, zorganizowana całość gospodarcza – zakład przemysłowy. Zaaprobowanie przez Sąd pierwszej instancji zatem oceny organów administracyjnych co do okoliczności, w jaki sposób miała być zagospodarowana działka nr [...] oraz co do środka dowodowego – zeznań świadka B. B., w kontekście realizacji na tym terenie celu wywłaszczenia, było prawidłowe. Ocena ta znajduje potwierdzenie w pozostałych materiałach dowodowych zgromadzonych w aktach sprawy. Pozyskane przez organ zdjęcia lotnicze z lat 1973, 1984 i 1996 wskazują, że teren nieruchomości nie był zabudowany. Fakt, że przedmiotowa działka pozostała niezabudowana, a ewentualna zabudowa miała charakter tymczasowy potwierdza również pismo Wydziału Architektoniczno-Budowlanego Urzędu Miasta G. z [...] czerwca 2017 r. wskazujące, że w archiwum organu brak jest informacji na temat zabudowy działki w roku 1976 r. Reasumując należy wskazać, że przyjęta w art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 u.g.n. konstrukcja materialnoprawnej przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jednoznacznie przesądza, że podstawą oceny zbędności jest wyłącznie okoliczność faktyczna zrealizowania celu określonego w decyzji wywłaszczeniowej. Każda sprawa zaś ma charakter indywidualny i wszelkie ustalenia powinny kończyć się konkluzją odnoszącą się do spornej nieruchomości. W istocie bowiem przyjęcie, że inwestycja miała charakter złożony i była realizowana etapami, także przy zmianach wykorzystania poszczególnych części, nie zwalnia z konieczności udzielenia odpowiedzi, jakie zagospodarowanie było zgodne z planowanym celem publicznym i czy po zmianach można przyjąć, że zagospodarowanie pozostaje w zgodzie z planowanym zamierzeniem. Konieczność tak szczegółowych ustaleń jest w przypadku obiektów rozległych i wielozadaniowych szczególnie pożądana, ponieważ umożliwia właśnie ewentualną ocenę zbędności dla celu wywłaszczenia (tak NSA w wyroku z 22 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 1150/16, czy wyroku z 26 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 1373/19). Wobec tak rozumianej przesłanki zbędności nieruchomości nie można skutecznie podważyć oceny materiału dowodowego dokonanej przez Sąd I instancji. Ani w toku postępowania administracyjnego ani postępowania przed Sądem I instancji nie został przedstawiony przez stronę skarżącą kasacyjnie dodatkowy materiał dowodowy, który podważałby przyjętą ocenę. W tej sytuacji należy przyjąć, że prawidłowo został rozpatrzony zebrany materiał dowodowy, a okoliczności istotne dla sprawy zostały ocenione na podstawie całokształtu zebranego materiału dowodowego. Tym samym zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. nie mogły być zasadne. Wadliwość ustaleń, zdaniem strony skarżącej kasacyjnie, wynika także z niewłaściwie zastosowanej normy prawa materialnego art. 137 ust. 1 u.g.n. Odnosi się to w szczególności do zakresu koniecznych ustaleń dotyczących sposobu wykorzystania nieruchomości wywłaszczonej na cel wywłaszczenia w zależności od tego, jak należało rozumieć ten cel. Jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 grudnia 2016 r. sygn. akt I OSK 272/15 zakres koniecznych w konkretnej sprawie ustaleń faktycznych zależy od okoliczności stanowiących przesłanki zaistnienia skutków prawnych. W przypadku żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości przesłankę tę stanowi stan zbędności nieruchomości dla celu wywłaszczenia zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. Błędne natomiast zastosowanie przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy strona skarżąca nie podważyła skutecznie okoliczności faktycznych sprawy, to zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi (por. wyroki NSA z: 4 lipca 2013 r. sygn. akt I FSK 1092/12, 1 grudnia 2010 r. sygn. akt II FSK 1506/09, 11 października 2012 r. sygn. akt I FSK 1972/11 i 3 listopada 2011 r. sygn. akt I FSK 2071/09). Niezasadny jest również kolejny zarzut naruszenia prawa materialnego - art. 140 ust. 2 w związku z art. 5 ust. 4 u.g.n. Zgodnie z art. 140 ust. 2 u.g.n. odszkodowanie pieniężne podlega waloryzacji, z tym że jego wysokość po waloryzacji, z zastrzeżeniem art. 217 ust. 2, nie może być wyższa niż wartość rynkowa nieruchomości w dniu zwrotu, a jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, nie może być wyższa niż jej wartość odtworzeniowa. W myśl zaś art. 5 ust. 4 u.g.n. w przypadku gdy dla danego rodzaju nieruchomości nie ogłoszono nigdy wskaźnika zmian cen nieruchomości, waloryzacji kwot należnych z tytułów określonych w ustawie w tym zakresie dokonuje się przy zastosowaniu wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Skarżąca kasacyjnie Gmina upatruje naruszenia wskazanych przepisów przez niewłaściwe zastosowanie polegające na nieprawidłowo zastosowanym mechanizmie waloryzacji, tj. wadliwe, obarczone błędem matematycznym, ustalenie wartości zwaloryzowanego odszkodowania przez uwzględnienie w obliczeniach zarówno wskaźnika rocznego za 2017 r., jak i wskaźnika miesięcznego za grudzień 2017 r. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej w odniesieniu do tego zarzutu jej autorka wskazała wyłącznie, że zastosowany sposób wyliczenia zwaloryzowanego odszkodowania jest obarczony błędem logicznym. Tak sformułowany zarzut naruszenia prawa materialnego ogranicza się w istocie do ogólnikowego twierdzenia o naruszeniu norm materialnoprawnych bez podania w jaki konkretnie sposób zostały one naruszone. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie tylko nie odniesiono się do poglądu przyjętego przez organ administracyjny, ale również nie sprecyzowano własnego stanowiska wobec zaskarżonego wyroku. Na kwestię tę zwrócił już uwagę Sąd pierwszej instancji wskazując, że skarżąca Gmina próbuje gołosłownie zakwestionować sposób wyliczenia zwaloryzowanego odszkodowania jednocześnie nie proponując żadnej konkurencyjnej, prawidłowej - jej zdaniem - metody takiego wyliczenia. Podkreślić należy, że naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie subsumpcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej albo że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej (postanowienie SN z 15 października 2001 r. sygn. akt I CKN 102/99, J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, WP LexisNexis, Warszawa 2006, s. 367). Naruszenie prawa materialnego może stanowić podstawę kasacji, jeżeli pozostaje w bezpośrednim związku z wynikiem sprawy. Wywodzący się z niej zarzut naruszenia konkretnego przepisu może doprowadzić do uwzględnienia kasacji, gdy miało ono wpływ na rozstrzygniecie, to jest jeśli na skutek błędnej wykładni lub niewłaściwego jego zastosowania zaskarżone orzeczenie nie odpowiada prawu (por. wyrok SN z 7 marca 2002 r. sygn. akt II CKN 727/99, J. P. Tarno, Prawo..., op. cit.). Dodatkowo zauważyć należy, że skarżąca kasacyjnie Gmina kwestionując uwzględnienie zarówno wskaźnika rocznego za 2017 r., jak i wskaźnika miesięcznego za grudzień 2017 r., nie wykazuje przy tym jaki wpływ ma mieć ten "błąd logiczny" na obliczenia zwaloryzowanego odszkodowania, skoro w odniesieniu do obu wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych odszkodowanie podlegające waloryzacji stanowi tę samą kwotę - 264,35 zł. W rezultacie tak sformułowany zarzut skargi kasacyjnej uniemożliwia kontrolę zaskarżonego wyroku w tym zakresie. W związku z tym również ten zarzut należało uznać za bezzasadny. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a. w związku z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Orzeczenie nie obejmuje rozstrzygnięcia w przedmiocie kosztów z tytułu sporządzenia i wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną, gdyż B. K. i S. K. w postępowaniu sądowym występują w charakterze uczestnika, a zwrot kosztów przysługuje wyłącznie stronie, która wniosła skargę kasacyjną (art. 203 P.p.s.a.) albo skarżącemu lub organowi (art. 204 P.p.s.a.).