I OSK 1429/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant st. asystent sędziego Dorota Kozub-Marciniak po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 25 lutego 2016 r. sygn. akt II SA/Lu 580/15 w sprawie ze skargi Gminy [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 25 lutego 2016 r. sygn. akt II SA/Lu 580/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę Gminy [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] o pow. 0,0459 ha, stanowiąca własność H. C., K. K., H. C. i W. P., została nabyta na rzecz Skarbu Państwa aktem notarialnym Rep. [...] z dnia [...] lutego 1977 r. z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego Spółdzielni Budowlano - Mieszkaniowej "[...]" w [...] w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64). W dniu 1 stycznia 1990 r. działka ta stała się własnością Gminy [...]. W dniu 15 maja 2014 r. K. K., H. C. i W. P., jako byłe właścicielki nieruchomości i spadkobierczynie H. C. (zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] września 2010 r., [...] o nabyciu spadku) wystąpiły do Prezydenta Miasta [...] z wnioskiem o zwrot tej nieruchomości, wskazując, że nie została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia. Postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r., wobec wystąpienia przesłanek określonych w art. 24 § 1 pkt 1 i 4 oraz art. 26 § 2 pkt 1 k.p.a., Wojewoda [...] wyłączył Prezydenta Miasta [...] od rozpoznania tej sprawy i wyznaczył do jej rozpatrzenia Starostę [...]. Decyzją z dnia [...] lutego 2015 r., znak: [...], Starosta [...] orzekł o zwrocie na rzecz H. C., K. K. i W. P. wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0459 ha, położonej w [...] przy ul. [...], będącej własnością Gminy [...], zobowiązując wnioskodawczynie do zwrotu kwoty 8.263,36 zł ustalonej tytułem odszkodowania za nabytą nieruchomość, stosowanie do udziałów w zwracanej nieruchomości. Decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm., dalej: u.g.n.), po rozpoznaniu odwołania Gminy [...] , Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu podniósł, że w dacie nabycia zawnioskowanej do zwrotu działki, tj. w dnu 21 lutego 1977 r., była ona objęta Ogólnym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Perspektywa, zatwierdzonym Uchwałą Nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] czerwca 1969 r. Zgodnie z ustaleniami planu, nieruchomość ta przeznaczona była pod tereny mieszkalnictwa wysokiej intensywności (MW). Ustalono przy tym, że w zasobach archiwalnych nie ma plansz planu realizacyjnego obejmującego przedmiotowy teren w dacie wywłaszczenia. Organ wyjaśnił, że działka, której zwrotu domagają się wnioskodawczynie, jest niezagospodarowana, stanowi nieużytek porośnięty trawą, krzewami i drzewami, których nie można uznać za uporządkowaną i pielęgnowaną zieleń, dodatkowo na części nieruchomości znajdują się śmieci i gruz. Wojewoda podkreślił, że na nieruchomości nie zlokalizowano żadnych elementów infrastruktury osiedla mieszkaniowego, które stanowiłyby realizację celu wywłaszczenia, a umiejscowienie podziemnych sieci infrastruktury technicznej w granicach nieruchomości nie stanowi przeszkody do orzeczenia o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Wojewoda dodał, że wprawdzie dla prawidłowego funkcjonowania osiedla mieszkaniowego niezbędne są tereny znajdujące się nie tylko pod budynkami mieszkalnymi, zauważył jednak, że teren, który nie został przeznaczony pod budowę budynków mieszkalnych, powinien być również zagospodarowany w sposób zaplanowany i zorganizowany, a taka sytuacja nie występuje w przedmiotowej sprawie. Na działce nr [...], jak podkreślił wojewoda, od czasu wywłaszczenia nie zrealizowano żadnego elementu osiedla, o którym mowa w Ogólnym Planie Zagospodarowania Przestrzennego Perspektywa, tj. budynku mieszkalnego, czy innego obiektu o charakterze ogólnomiejskim. Organ odwoławczy uznał, że skoro zawnioskowana do zwrotu nieruchomość nie została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia, to stała się zbędna na ten cel w rozumieniu art. 136 ust. 3 u.g.n. w związku z art. 137 ust. 1 u.g.n. i jako taka podlega zwrotowi na rzecz uprawnionych osób. Wojewoda uznał za prawidłowy operat szacunkowy z dnia 22 grudnia 2014 r., określający wartość przedmiotowej nieruchomości według stanu na dzień wywłaszczenia oraz według stanu na dzień zwrotu, z którego wynika, że po wywłaszczeniu nastąpiło zmniejszenie wartości nieruchomości o kwotę 11.482.00 zł, wskutek przeprowadzenia w obszarze działki [...] sieci ciepłowniczej i obciążenia gruntu prawem służebności przesyłu. Skargę na powyższą decyzję wniosła Gmina [...] reprezentowana przez Prezydenta Miasta [...]. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Oddalając skargę Sąd I instancji podniósł, że działka nr [...], objęta w dniu jej nabycia na rzecz Skarbu Państwa Ogólnym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Perspektywa, zatwierdzonym Uchwałą Nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] czerwca 1969 r., została oznaczona jako "teren mieszkalnictwa wysokiej intensywności (MW)". Tymczasem, jak prawidłowo ustaliły organy, działka ta stanowi obecnie nieużytek porośnięty trawą, krzewami i drzewami, które nie mają charakteru pielęgnowanej zieleni. Teren jest niezagospodarowany. Przez nieruchomość tę przebiegają sieci podziemne - energetyczna, kanalizacja deszczowa i sieć ciepłownicza, ponadto na nieruchomości istnieje studzienka kanalizacyjna. W myśl art. 216 ust. 1 u.g.n., do postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości stosuje się odpowiednio przepisy art. 136 ust. 3 u.g.n. w związku z art. 137 u.g.n. Stosownie do treści art. 136 ust. 3 u.g.n., z żądaniem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części może wystąpić poprzedni właściciel lub jego spadkobierca, jeżeli, stosownie do treści art. 137 tej ustawy, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli cel, na który została wywłaszczona, nie został zrealizowany (art. 137 ust. 1 u.g.n.), Przedmiotem sporu pomiędzy Gminą [...] a organami orzekającymi w niniejszej sprawie jest przyjęta przez te organy ocena, że istnienie podziemnej infrastruktury technicznej w postaci fragmentu sieci energetycznej, sieci ciepłowniczej i kanalizacji deszczowej nie stanowi realizacji celu wywłaszczenia, co czyni działkę nr [...] zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu w rozumieniu art. 136 u.g.n. W ocenie Sądu organy zasadnie uznały zbędność wywłaszczonej działki nr [...] na cel, na który została ona wywłaszczona, tj. na budowę osiedla mieszkaniowego Spółdzielni Budowlano - Mieszkaniowej "[...] " w [...] (tereny mieszkalnictwa wysokiej intensywności). Przy ocenie realizacji celu, jakim jest budowa osiedla mieszkaniowego, należy uwzględnić nie tylko budowę budynków mieszkalnych, ale również budowę innych obiektów takich jak: pawilony handlowe i usługowe, szkoły, garaże, parkingi, zieleń osiedlowa i ciągi piesze. Na zawnioskowanej do zwrotu działce nie istnieje ani budynek mieszkalny, ani żaden inny wymieniony wyżej obiekt składający się na osiedle mieszkaniowe. Nie można również uznać za realizację celu wywłaszczenia umieszczenia pod powierzchnią działki elementów infrastruktury technicznej nawet wówczas, jeżeli są związane z funkcjonowaniem obiektów znajdujących się na osiedlu mieszkaniowym. Samo umieszczenie urządzeń infrastruktury technicznej na niezabudowanej działce, na której nie znajdują się żadne budynki, czy choćby urządzona zieleń osiedlowa, tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, nie uniemożliwia zwrotu na rzecz dawnych właścicieli nieruchomości wywłaszczonej bądź nabytej na rzecz Skarbu Państwa w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Sieci przesyłowe są realizowane na nieruchomościach o zróżnicowanym statucie własnościowym, a okolicznością notoryjną, nie wymagającą przeprowadzania dowodu, jest fakt, że w wielu przypadkach przebiegają na nieruchomościach niebędących własnością Skarbu Państwa. Urządzenia służące do doprowadzania lub odprowadzania płynów, pary, gazu, energii elektrycznej oraz inne urządzenia podobne nie są częściami składowymi nieruchomości, o ile wchodzą w skład przedsiębiorstwa (art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego). Prawo cywilne pozwala na uregulowanie relacji między właścicielem gruntu a właścicielem sieci (urządzeń pozwalających na przesyłanie energii, cieczy, gazów, itp.). Tym samym nie ma przeszkód do zwrotu nieruchomości, na której wybudowano urządzenia infrastruktury technicznej na rzecz byłego właściciela, a ustalenie sposobu i warunków korzystania z takich sieci między właścicielem nieruchomości a odbiorcą jest poza przedmiotem rozpoznawanej sprawy. W tej sytuacji organy obu instancji prawidłowo, zdaniem Sądu, przyjęły, że istnieje podstawa do zwrotu wnioskodawczyniom działki objętej niniejszym postępowaniem, bowiem cel wywłaszczenia na tej działce nie został zrealizowany. Prawidłowe jest również, w ocenie Sądu I instancji, rozstrzygniecie organów w przedmiocie zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. W niniejszej sprawie kwota 11 482,00 zł orzeczonego do zwrotu odszkodowania została ustalona po zwaloryzowaniu odszkodowania za tę nieruchomość przyznanego byłym właścicielom działki w dniu 21 lutego 1977 r. w wysokości 46,062,00 zł i uwzględnieniu denominacji, a także pomniejszeniu o kwotę 11.482,00 zł, odpowiadającą zmniejszeniu wartości nieruchomości wskutek przeprowadzenia na tej działce sieci ciepłowniczej i obciążenia gruntu prawem służebności przesyłu. Tak ustalona kwota odszkodowania podlegającego zwrotowi odpowiada dyspozycji art. 140 ust. 1, 2 i 4 u.g.n. w związku z art. 217 ust. 2 u.g.n. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się Gmina [...] i działając przez pełnomocnika wywiodła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżając wyrok w całości, zarzuciła na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a.") naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną ich wykładnię i przyjęcie, że na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot nie został zrealizowany cel wywłaszczenia w postaci budowy osiedla mieszkaniowego pomimo, iż znajdują się na niej elementy infrastruktury towarzyszącej osiedla, stanowiące jego integralną i funkcjonalnie powiązaną z nim część. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz jej uwzględnienie. Nadto wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżącej Gminy kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że cel wywłaszczenia polegający na budowie osiedla (Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "[...] " w [...]) został zrealizowany. Na spornej zaś działce zbudowano infrastrukturę podziemną osiedla tj. elementy sieci ciepłowniczej, energetycznej i kanalizacji deszczowej, stale obsługujące osiedle. W ocenie skarżącego kasacyjnie błędny jest pogląd Sądu I instancji, iż urządzenie infrastruktury towarzyszącej osiedla na spornej działce nie stanowi o spełnieniu celu wywłaszczenia. Gmina zwróciła uwagę, że ewentualny zwrot nieruchomości należy uzależnić od ustalenia czy infrastruktura towarzysząca jest ściśle powiązana z osiedlem i jego funkcjami. Dopiero bowiem brak takiego funkcjonalnego powiązania może być oceniany jako niezrealizowanie celu wywłaszczenia. Z taką jednak sytuacją nie mamy do czynienia w tej sprawie. Owa infrastruktura związana jest z funkcjonowaniem osiedla a zatem cel wywłaszczenia na spornej działce został zrealizowany. W świetle powyższego bez znaczenia pozostaje pogląd Sądu dotyczący kwestii zróżnicowanych statusów własnościowych nieruchomości, na których realizowane są sieci przesyłowe oraz fakt, iż w wielu przypadkach sieci te biegną na nieruchomościach niestanowiących własności Skarbu Państwa. Również pozostawienie spornej nieruchomości w stanie nieuporządkowanym nie może mieć wpływu na ocenę realizacji celu wywłaszczenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Przedstawione zarzuty okazały się jednak pozbawione racji. W myśl art. 136 ust. 1 u.g.n. nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. W ust. 3 w zdaniu pierwszym przyjęto zaś, że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Jak stanowi art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Cel wywłaszczenia wynika przede wszystkim z treści decyzji wywłaszczeniowej (aktu notarialnego), ale również z innych aktów poprzedzających proces wywłaszczenia, czy mu towarzyszących (np. zezwolenia na nabycie nieruchomości, decyzji lokalizacyjnej, decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego). Podstawowym źródłem pozostaje wprawdzie umowa zawarta w formie aktu notarialnego (por. wyrok NSA z dnia 13 września 2016 r., sygn. akt I OSK 2827/14), tym niemniej w postępowaniach o zwrot wywłaszczonych nieruchomości podstawowe i najbardziej istotne są decyzje lokalizacyjne celu wywłaszczenia, plany realizacyjne wraz z załącznikami graficznymi przedstawiającymi sposób zagospodarowania celu wywłaszczenia. Dokumenty te pozwalają bowiem na poczynienie ustaleń jaki konkretnie obszar z zaznaczonymi granicami objęto wywłaszczeniem, a w ramach tego obszaru funkcje, jakie dla poszczególnych wywłaszczonych nieruchomości przewiduje plan ich zagospodarowania (por. wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1842/15). Dopiero zaś, gdy na podstawie tych dowodów nie da się ustalić celu wywłaszczenia należy sięgnąć do innych środków dowodowych, w szczególności dokumentacji poprzedzającej proces inwestycyjny i tej zgromadzonej w postępowaniu wywłaszczeniowym, planu zagospodarowania przestrzennego, i na podstawie całokształtu okoliczności sprawy cel ten zrekonstruować. Dokumenty i dowody określające sposób zagospodarowania nieruchomości, które zostały sporządzone po zawarciu umowy jej nabycia lub po wydaniu decyzji o jej wywłaszczeniu, nie mogą być traktowane jako konkretyzujące cel nabycia lub wywłaszczenia dla potrzeb prowadzenia obecnie postępowania zwrotowego, skoro skuteczność tego nabycia lub wywłaszczenia była zależna od sformalizowanego określenia celu, nawet w sposób ogólnikowy, przed sporządzeniem aktu nabycia lub wywłaszczenia a najpóźniej w samym akcie nabycia lub wywłaszczenia (zob. wyrok NSA z dnia 1 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 725/15, zam. w CBOSA). Z niekwestionowanych w tej sprawie ustaleń faktycznych wynika, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] o pow. 0,0459 ha, stanowiąca własność H. C., K. K., H. C. i W. P., została nabyta na rzecz Skarbu Państwa aktem notarialnym Rep. [...] z dnia [...] lutego 1977 r. z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego Spółdzielni Budowlano - Mieszkaniowej "[...] " w [...]. Sporna działka objęta była Ogólnym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Perspektywa, zatwierdzonym Uchwałą Nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] czerwca 1969 r. Zgodnie z ustaleniami planu, nieruchomość ta przeznaczona była pod tereny mieszkalnictwa wysokiej intensywności (MW). Z akt wynika, że działka nie została nigdy zagospodarowana, stanowi nieużytek porośnięty trawą, krzewami i drzewami. Nadto na jej części znajdują się śmieci i gruz. Na tej nieruchomości nie zlokalizowano żadnych budynków osiedla mieszkaniowego, jednakże umiejscowiono w niej podziemną sieci infrastruktury technicznej (sieć energetyczną, ciepłowniczą, kanalizację deszczową). W orzecznictwie sądów administracyjnych panuje ugruntowany pogląd, zgodnie z którym posadowienie na gruncie podziemnej infrastruktury, samo w sobie nie stanowi przeszkody do zwrotu nieruchomości na rzecz uprawnionego (por. wyroki NSA: z 30 lipca 2009 r., I OSK 1088/08, z 6 listopada 2009 r., I OSK 128/09, z 16 czerwca 2011 r., I OSK 1172/10). Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie w pełni ten pogląd podziela. Należy zatem zgodzić się z Sądem I instancji, jak i organami orzekającymi w tej sprawie, że znajdująca się w granicach nieruchomości podziemna infrastruktura osiedla nie stanowi przeszkody do orzeczenia o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości w tym konkretnym przypadku. Samo istnienie na nieruchomości infrastruktury technicznej nie uniemożliwia korzystania z niej przez byłego właściciela, a co najwyżej może ograniczać jej pełne zagospodarowanie w przyszłości. Dostęp do infrastruktury technicznej może być zapewniony poprzez ustanowienie np. służebności gruntowej, a ewentualne usytuowanie na terenie działki jakiejkolwiek budowli będzie wymagało uzyskania stosownego pozwolenia organów, dzięki czemu i tak zachowana zostanie kontrola nad dostępnością do znajdującej się tam infrastruktury podziemnej. W kontekście tego co przedstawiono, prawidłowa jest konstatacja Sądu I instancji, iż przedmiotową nieruchomość należało uznać za zbędną w rozumieniu art. 137 ust. 1 u.g.n. a zatem zachodziły przesłanki do jej zwrotu określone w przepisach art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 u.g.n. Z podanych wyżej względów, uznając, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.