II SA/Po 416/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 02 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi B.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 13 marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy N. z dnia 01 lutego 2012 r. nr [...], II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia 13 marca 2012 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy N. z dnia 1 lutego 2012 r. nr [...], którą odmówiono przyznania B.K. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad matką - J.K.. Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym. Wnioskiem z dnia 13 stycznia 2012 r. B.K. wystąpiła do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w N. (Burmistrz Miasta i Gminy N.) o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką J.K.. Do wniosku załączyła między innymi orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 3 stycznia 2012 r. nr [...], z którego wynika, że J.K. została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności. Skarżąca dołączyła nadto oświadczenie, że jej matka pozostaje w związku małżeńskim ze S. K., jednakże nie jest on w stanie opiekować się małżonką, gdyż sam wymaga opieki ze względu na swój stan zdrowia. Decyzją z dnia 1 lutego 2012 r. nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy N., działając na podstawie art. 17 ust. 5 pkt 2a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992, ze zm.), odmówił przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. Wskazał, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a współmałżonek nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2a ustawy). J.K. pozostaje w związku małżeńskim, a jej mąż nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. W odwołaniu B.K. podniosła, że nie zgadza się z decyzją, ponieważ zrezygnowała z pracy z uwagi na konieczność opieki nad rodzicami. Matka skarżącej posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, natomiast jej ojciec S., co prawda nie posiada takiego orzeczenia, ale wiek 78 lat i stan zdrowia (zabieg prostaty i zawał serca) nie pozwala mu opiekować się żoną J. Co więcej, sam nawet wymaga opieki ze strony skarżącej. B.K. podkreśliła, że w domu rodziców konieczna jest stała, całodobowa opieka i pomoc w wykonywaniu codziennych czynności, zarówno przy jej ojcu jak i matce. Utrzymując decyzję w mocy na podstawie art. 138 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2001 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.; dalej: K.p.a.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wyjaśniło, że art. 17 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych zawiera wykaz negatywnych przesłanek uniemożliwiających nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 17 ust 5 pkt 2a ustawy świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopnia niepełnosprawności. Zdaniem Kolegium organ pierwszej instancji zasadnie odmówił stronie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Organ odwoławczy podkreślił, że z akt sprawy wynika, iż J.K. pozostaje w związku małżeńskim ze S.K., który nie legitymuje się wymaganym przez ustawodawcę orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W skardze B.K. podniosła, że zrezygnowała z pracy, ponieważ musi opiekować się rodzicami. Przyznała, iż jej ojciec S. K. nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, jednakże jest to osoba w wieku 78 lat, której stan zdrowia nie pozwala zaopiekować się żoną J. B.K. podkreśliła też, że całodobowa opieka w domu rodziców polega na codziennych czynnościach zarówno przy matce jak i ojcu skarżącej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko. Podkreśliło, że w sprawach dotyczących świadczenia pielęgnacyjnego przyznanie go nie jest uzależnione od uznania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem zaskarżonej decyzji jest odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego B.K. z tytułu rezygnacji z pracy zarobkowej z powodu opieki nad matką J.K.. Zasadniczy spór w sprawie dotyczy wykładni art. 17 ust. 5 pkt. 2a świadczeniach rodzinnych, która - w opinii organów - powinna skutkować przyjęciem, że uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z pracy zawodowej z powodu opieki nad osobą niepełnosprawną przez córkę jest niemożliwe w przypadku, gdy matka pozostaje w związku małżeńskim, a ojciec wnioskodawczyni nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż wyrokiem z dnia 18 lipca 2008 r., sygn. akt P 27/07 (OTK 2008 Nr 6, poz. 107), Trybunał Konstytucyjny, orzekł, iż art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim uniemożliwia nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Zdaniem Trybunału art. 17 ust. 1 powyższej ustawy, w zakresie, w jakim zawężał w sposób niezgodny z art. 32 ust.1 Konstytucji, krąg osób uprawnionych do nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, powodował pominięcie możliwości nabycia prawa do świadczenia przez osoby rezygnujące z aktywności zawodowej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż ich dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, wobec którego obciążone były obowiązkiem alimentacyjnym. Przypisując ogromne znaczenie usankcjonowanemu prawnie obowiązkowi alimentacyjnemu, Trybunał uznał, iż skoro członek rodziny wywiązuje się ze swych obowiązków zarówno prawnych, jak i moralnych wobec chorego krewnego, co wymaga rezygnacji z zarobkowania, to osoba ta powinna otrzymać od Państwa odpowiednie wsparcie. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego wybranie spośród osób zobowiązanych do alimentacji jedynie rodziców i przyznanie wyłącznie tej grupie prawa do świadczenia narusza konstytucyjną zasadę równości i sprawiedliwości społecznej, pojmowaną nie w aspekcie socjalno - ekonomicznym, lecz odnoszącą się do społecznego poczucia sprawiedliwości, godząc dodatkowo w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną, wyrażone w art. 18 Konstytucji RP. Dodatkowo Trybunał, w wyroku z dnia 15 listopada 2006 r. sygn. akt P 23/05, zwrócił uwagę, iż świadczenie pielęgnacyjne nie tylko stanowi formę wsparcia rodziny pozostającej w trudnej sytuacji materialnej i faktycznej, ale również zdejmuje z Państwa i jego organów obowiązek zapewnienia opieki osobom jej potrzebującym w formach zorganizowanych, zinstytucjonalizowanych. Równocześnie Trybunał podkreślił, iż prawo do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne musi wywodzić się z obowiązku alimentacyjnego. W konsekwencji powołanego powyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r., zmianie uległa treść art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Obecnie świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) innym osobom, na których, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59, z późn. zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, 3) opiekunowi faktycznemu dziecka - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym do dnia 14 października 2011 r. świadczenia pielęgnacyjne nie przysługiwały, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostawała w związku małżeńskim. Na tle tego przepisu ugruntowała się prezentowana przez sądy administracyjne prokonstytucyjna wykładnia, zgodnie z którą warunkiem zastosowania wymienionej w nim przesłanki negatywnej jest dokonanie oceny czy małżonek jest rzeczywiście w stanie sprawować opiekę nad osobą, na rzecz której wnioskowane jest świadczenie. Niemniej jednak postanowieniem z dnia 22 lipca 2009 r. sygn. akt II SA/Bd 246/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy postanowił zwrócić się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym, "czy art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach (rodzinnych - przyp. aut.) w zakresie, w jakim świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje osobom wymagającym opieki pozostającym w związku małżeńskim w sytuacji, gdy oboje małżonkowie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jest zgodny z art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji?". Na pytanie to Trybunał Konstytucyjny nie odpowiedział i umorzył postępowanie postanowieniem z dnia 1 czerwca 2010 r. sygn. akt P 38/09. W motywach orzeczenia wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych "istnieje utrwalona i względnie jednolita praktyka interpretacji art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach w sposób, który wychodzi naprzeciw wątpliwościom konstytucyjnym sądu pytającego". Warto w tym miejscu zwrócić uwagę, że jakkolwiek pytanie prawne na które miał odpowiedzieć Trybunał postanowione zostało na tle szczególnej sytuacji faktycznej, w której małżonek osoby wymagającej opieki legitymował się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, to jednak z treści uzasadnienia postanowienia z dnia 1 czerwca 2010 r. daje się wyprowadzić wskazówki interpretacyjne mogące mieć zastosowanie także w innych sytuacjach faktycznych. Trybunał przywołał bowiem w obszernych fragmentach i zaaprobował argumentację prokonstytucyjną art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych zawartą w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 722/09 i I OSK 723/09 (pkt 3.3 i 4.3). Wskazał zwłaszcza, że na tle art. 18, 71 i 32 Konstytucji RP: "osoby pozostające w związku małżeńskim, których małżonkowie z uwagi na wiek lub stan zdrowia nie są w stanie sprawować nad nimi opieki, powinny być traktowane jednakowo, jak osoby, które w związku małżeńskim nie pozostają. Obydwie bowiem kategorie osób w jednakowym stopniu wymagać będą opieki osób trzecich. Ponadto według treści art. 69 Konstytucji RP, osobom niepełnosprawnym władze publiczne udzielają, zgodnie z ustawą, pomocy w zabezpieczaniu egzystencji, przysposobieniu do pracy oraz komunikacji społecznej, zaś prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, które umożliwia sprawowanie efektywnej opieki przez członków rodziny nad osobami niepełnosprawnymi, jest niewątpliwie realizacją powinności wskazanej w powyższym przepisie konstytucyjnym". Z dniem 14 października 2011 r. weszła jednakże w życie nowelizacja art. 17 ust. 5 pkt. 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, mocą której sprecyzowano, iż świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W opinii organów orzekających w sprawie z wykładni powyższego przepisu wynika, że w każdym przypadku, gdy osoba, na rzecz której został złożony wniosek o przyznanie świadczenia, pozostaje w związku małżeńskim, a jej małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, brak jest podstaw do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Stanowisko powyższe uznać należy za nieprawidłowe. W ocenie Sądu art. 17 ust. 5 pkt. 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych przed nowelizacją jak i po nowelizacji, nie należy interpretować zgodnie z jego literalną treścią, lecz z uwzględnieniem wykładni celowościowej przy uwzględnieniu wartości wynikających z art. 18 i 32 Konstytucji, tj. równości wobec prawa oraz ochrony małżeństwa i dobra rodziny. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych, ukształtowanym pod wpływem przytoczonych powyżej wyroków Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r. oraz z dnia 15 listopada 2006 r. Za nieuprawnioną bowiem należałoby uznać taką wykładnię art. art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a w związku z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w myśl której osoba sprawująca opiekę, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, o którym mowa w art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 1964 r. Nr 9, poz. 59 ze zm.), traci prawo do świadczenia z uwagi na fakt pozostawania osoby, nad którą sprawuje opiekę w związku małżeńskim i to w sytuacji, gdy małżonek tej osoby również takiej opieki wymaga (zob. powołane wyżej wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK I OSK 722/10 i l OSK 723/09 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 stycznia 2011 r. sygn. akt IV SA/Gl 350/10, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 marca 2012 r. sygn. akt IV SA/Po 1/12, publ: orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd podkreśla, iż negatywna przesłanka zawarta w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, rozumiana w sposób bezwzględny, wywołuje daleko idące negatywne konsekwencje dla rodziny i małżeństwa. Otóż, gdy stan zdrowia obydwojga małżonków powoduje, że nie są oni w stanie być dla siebie wzajemnie wsparciem, pozostali członkowie rodziny, którzy chcą - a jednocześnie mają również obowiązek - sprawować nad nimi opiekę, nie mogą uzyskać świadczenia, które uzyskaliby gdyby taki związek małżeński nie istniał. Tak rozumiany przepis oznacza pewnego rodzaju sankcję dla osób pozostających w związku małżeńskim i w konsekwencji taka wykładnia nie może zostać zaakceptowana w świetle wspomnianego już wyżej art. 18 Konstytucji RP. Stąd też, pozostawanie w związku małżeńskim będzie stanowić tylko wtedy przeszkodę w przyznaniu świadczenia, gdy małżonek osoby wymagającej opieki będzie w stanie skutecznie taką pomoc świadczyć. W powyższym świetle okoliczność, iż skarżąca sprawuje opiekę nad pozostającą w związku małżeńskim matką, nie stanowi podstawy do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, o ile mąż takiej opieki nie może samodzielnie sprawować z uwagi na swój zły stan zdrowia. Pozostawanie w związku małżeńskim będzie stanowić tyko wtedy przeszkodę w przyznaniu tego świadczenia, gdy małżonek osoby wymagającej opieki będzie w stanie skutecznie taką pomoc świadczyć, niezależnie od faktu legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Mieć bowiem należy na względzie, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje osobie wymagającej opieki, ale osobie, która tę opiekę sprawuje. Jego celem jest częściowe pokrycie wydatków ponoszonych przez rodzinę w związku z koniecznością zapewnienia opieki i pielęgnacji niepełnosprawnej osobie. Jest to subsydiarna forma pomocy rodzinie, która samodzielnie podejmuje się zapewnić niezbędną pomoc osobie niepełnosprawnej odciążając w ten sposób aparat państwa (por. m.in. art. 68 ust. 3 Konstytucji). Z tych względów stwierdzić należy, że pozostawanie w związku małżeńskim przez osoby wymagające opieki nie może być uważane za przesłankę odmowy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, gdy małżonek obowiązany do sprawowania opieki nie jest obiektywnie zdolny tego obowiązku wypełnić, a realizacja pomocy ciąży na osobie obowiązanej alimentacyjnie. Co więcej, mieć należy na względzie, iż nie zawsze uzyskanie orzeczenia o niepełnosprawności przez małżonka będzie możliwe. W tym miejscu podkreślenia wymaga, iż dokonując wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, należy zmierzać do rezultatu zapewniającego spójność oraz konstytucyjność uzyskanego rezultatu wykładni. Niezbędne jest bowiem dokonanie takiej interpretacji normy ustawowej, która umożliwia najpełniejsze urzeczywistnienie norm, zasad i wartości konstytucyjnych. Takiej też wykładni w rozpoznawanej sprawie dokonał Sąd w odniesieniu do przepisów art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a w zw. z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych mając na uwadze wskazane zasady konstytucyjne równości wobec prawa oraz ochrony rodziny i zapewnienia rodzinie w uzasadnionych wypadkach prawa do szczególnej pomocy ze strony władzy publicznej. W konsekwencji przedstawiona przez organy orzekające w sprawie wykładnia powołanych przepisów prawa materialnego uznana została za błędną. Podsumowując dotychczasowe rozważania wskazać należy, iż odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobom o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych z tego powodu, że osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a powyższej ustawy), nie może sprowadzać się wyłącznie do językowej wykładni przepisów ustawy o świadczenia rodzinnych. Zgodnie z art. 7 K.p.a. zawierającym zasadę prawdy obiektywnej, organy rozpoznające wniosek o świadczenie pielęgnacyjne powinny ocenić czy współmałżonek, który mimo że nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności - może z uwagi na wiek i stan zdrowia taką opiekę sprawować. Niezależnie od powyższego wywodu Sąd wskazuje nadto, że decyzji wydanych w tej konkretnej sprawie nie można byłoby zaaprobować także, gdyby przyjąć literalną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z art. 9 K.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W oświadczeniu z dnia 13 stycznia 2012 r. (załączonym do wniosku) B.K. wskazała, że jej matka pozostaje w związku małżeńskim, jednakże S. K. nie jest w stanie się nią opiekować i sam wymaga opieki (w skardze sprecyzowała nawet, że opieka na obojgiem rodziców ma charakter całodobowy). W takiej sytuacji obowiązkiem organów było poinformowanie skarżącej o treści art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych i wezwanie jej do wskazania czy S. K., z uwagi na konieczność opieki nad nim, rozważa wystąpienie o orzeczenie o stopniu niepełnosprawności oraz - w zależności od odpowiedzi - zakreślić termin na przedłożenie takiego orzeczenia. Mając powyższe na względzie powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy N.. O wykonalności decyzji orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a.