II SA/Po 416/21

Dnia 27 stycznia 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska – Tylewicz (spr.) Sędzia WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 stycznia 2022 roku sprawy ze skargi M. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę Burmistrz Gminy i M. W. (dalej jako Burmistrz lub organ I instancji) decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] działając na podstawie art. 2 pkt 2. art. 3. art. 17, art. 20 ust. 3. art. 23, art. 24 ust. 1 i ust. 2a i ust. 4. art., art. 26 ust. 1 i 1 art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 roku, dalej u.ś.r.). Rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz. U z 2017 r. poz. 1466), Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] lipca 2018 roku w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny i specjalny zasiłek opiekuńczy, wysokości świadczeń rodzinnych oraz wysokości zasiłku dla opiekuna (Dz. U. 7 2018 roku. poz. 1497). art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks Postępowania Administracyjnego (Dz. U. z 2020 roku. poz. 256 ze zmianami dalej k.p.a.), Upoważnienia Kierownika Miejsko - Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. nr [...] z dnia [...].10.2017 r. do prowadzenia postępowań i wydawania decyzji w sprawach świadczeń rodzinnych odmówił Pani M. J. (dalej jako strona lub skarżąca) prawa do świadczenia rodzinnego w formie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad J. B.. Uzasadniając decyzję organ wskazał, że w dniu [...] października 2020 r. do organu wpłynął wniosek Pani M. J. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką J. B.. Do wniosku dołączony został wypis z treści orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z dnia [...].07.2020 r. o uznaniu Pani J. B. za osobę trwale niezdolną do samodzielnej egzystencji. Orzeczenie zostało wydane na stałe. Organ wskazał, że zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Z oświadczenia złożonego do wniosku przez Panią M. J. wynika, że nie jest ona zatrudniona i nie wykonuje pracy zarobkowej, nie ma ustalonego prawa do emerytury, renty, renty rodzinnej z tyt. śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno- rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego. Natomiast osoba wymagająca opieki - Pani J. B. - jest wdową, nie została umieszczona w placówce zapewniającej całodobową opiekę przez więcej niż 5 dni w tygodniu. Organ przeprowadził rodzinny wywiad środowiskowy na okoliczność sprawowania opieki przez wnioskodawczynię nad matką Panią J. B.. Z informacji ustalonych podczas wywiadu wynika, że Pani M. J. sprawuje opiekę nad matką Panią J. B. regularnie od czerwca 2020 r., ale nie całodobowo tylko 3-4 razy w tygodniu i jednorazowo przebywa u Pani J. 3-4 godziny. Stan zdrowia matki nie wymaga całodobowej opieki, gdyż może pozostawać ona w mieszkaniu sama. Największą trudność sprawia jej robienie zakupów, rąbanie drewna i palenie w piecu. Przygotowanie posiłku, drobne porządki czy pranie nie sprawia Pani J. B. problemów i obecnie jest w stanie wykonać je sama. W związku z powyższym M. J. nie poświęca opiece nad matką takiej ilości czasu, która powodowałaby niemożność podjęcia zatrudnienia. Sprawowana opieka nie ma charakteru stałego, długotrwałego i całodobowego, nie powoduje potrzeby rezygnacji z pracy zarobkowej, bądź jej niepodejmowania w związku z koniecznością jej sprawowania, wobec czego nie spełnia przesłanek do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego. W odwołaniu M. J., reprezentowana przez pełnomocnika, podała, że nie zgadza się z zaskarżoną decyzją i wnosi o jej uchylenie i przyznanie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W odwołaniu zarzucono organowi I instancji, że dokonał błędnej wykładni Dokonanie błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez Organ, że brak jest związku pomiędzy brakiem zatrudnienia przez M. J., a sprawowaniem przez nią opieki, podczas gdy w przedmiotowej sprawie taki związek przyczynowo - skutkowy istnieje i przesądzające znaczenie ma pozostawanie bez zatrudnienia bez względu na to, czy oznacza ono rezygnację z trwającego stosunku prawnego, czy też niepodejmowanie pracy, co doprowadziło do niekorzystnego dla Strony rozstrzygnięcia. Zarzucono również naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 par. 1, art. 7 w zw. z art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. okoliczności niemożności podjęcia zatrudnienia przez M. J. w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką, skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu Strony. Motywując odwołanie wskazano, że w sprawie kluczowa jest okoliczność, że z uwagi na pogarszający się stan zdrowia matki skarżąca nie może podjąć zatrudnienia, a opieka przez nią sprawowana w sposób oczywisty stanowi przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] orzekło o utrzymaniu w mocy rozstrzygnięcia organu I instancji. Kolegium wskazało, że z art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, iż w celu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego niezbędne jest spełnienie przesłanek "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" oraz "sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności". Opieka nad osobą niepełnosprawną musi przy tym stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej, co oznacza konieczność istnienia ścisłego i bezpośredniego związku między rezygnacją z zatrudnienia albo jego niepodejmowaniem, a sprawowaną opieką. W kwestionariuszu rodzinnego wywiadu środowiskowego wskazano, że M. J. pomaga swojej mamie J. B. w sposób regularny od czerwca 2020 r., a pomoc ta polega głównie na robieniu zakupów, rąbaniu drewna, przynoszeniu opału i rozpaleniu w piecu kaflowym. Wskazano, że przyjeżdża do mamy 3-4 razy w tygodniu i poświęca jednorazowo na pomoc 3-4 godziny oraz, że opieka nie jest sprawowana całodobowo, ponieważ jej matka jest osobą chodzącą i jest w stanie wykonać wiele czynności sama.. Zaznaczono, że M. J. nie musiała rezygnować z pracy, bowiem nie pracuje zawodowo, a opieka nad matką nie była powodem, nie podjęcia zatrudnienia. W ocenie SKO zasadnie organ I instancji stwierdził, że materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy potwierdza, że M. J. pomaga matce, jednakże opieka ta nie jest sprawowana całodobowo, a przede wszystkim nie istnieje związek przyczynowy pomiędzy sprawowaniem tej opieki a koniecznością rezygnacji przez nią z zatrudnienia. Wobec tego zdaniem Kolegium stawiane w odwołaniu zarzuty są niezasadne i nie podlegają uwzględnieniu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. J. reprezentowana przez radcę prawnego, podała, że zaskarża w całości decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wnosi o jej uchylenie, jak i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Gminy i Miasta W. oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca powieliła zarzuty stawiane w odwołaniu, czyniąc przedmiotem skargi głównie zarzut naruszenia prawa materialnego art. 17 ust. 1 pkt 4 w takim w zakresie, w jakim organ błędnie uznał, iż nie zachodzi związek pomiędzy rezygnacją/ niepodejmowaniem zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką, jak i niepoczynienie pełnych ustaleń w tym zakresie. Skarżąca podała, że stan zdrowia jej matki pogorszył się i przedłożyła dokumentację medyczną matki z kwietnia 2021 r. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, wskazując że skarżąca mimo załączenia do skargi dodatkowych dokumentów nadal nie wykazała, by zmienił się zakres i częstotliwość opieki nad matką, nie wskazała by zamieszkała z matką, ani by stan jej zdrowia wymagał stałej pomocy osób trzecich. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej powoływanej jako "p.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie było rozstrzygnięcie dotyczące odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką. W ocenie Sądu rozstrzygnięcie to jest prawidłowe. Materialnoprawną podstawą do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej jest art. 17 ust. 1 u.ś.r., który stanowi: "Świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji." Przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego musi poprzedzać szczegółowa analiza warunków, jakie muszą zostać spełnione łącznie. Przede wszystkim, należy zwrócić uwagę na część wspólną art. 17 ust. 1 u.ś.r., w którym ustawodawca precyzyjnie określa komu przysługuje świadczenie pielęgnacyjne. Wyraźnie wskazano na konieczność rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez osoby, o których mowa w pkt 1 - 4 celem sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem słowa "rezygnacja", oznacza ono: "zrzeczenie się czegoś, odstąpienie od czegoś [rzeczownik]; zrzekać się czegoś dobrowolnie, odstępować od czegoś, dawać za wygraną [czasownik]" (Popularny słownik języka polskiego PWN, red. E. Sobol, Warszawa 2003, s. 846.) Zgodnie z powołaną definicją rezygnacji, wnioskodawca musi celowo, intencjonalnie zaprzestać wykonywania pracy w formach prawem przewidzianych, z którego tytułu otrzymuje wynagrodzenie, przy czym wynagrodzenie należy wykładać szeroko. Z kolei, jako znaczenie słowa "podjąć" rozumie się: "przedsięwziąć, postanowić wykonywanie czegoś, zdecydowanie się na coś, wziąć coś na siebie, rozpocząć np. obowiązki, pracę, zadanie" (Popularny słownik języka polskiego PWN, red. E. Sobol, Warszawa 2003, s. 692). Oznacza to, że wnioskujący o świadczenie pielęgnacyjne musi świadomie zdecydować o niepodejmowaniu zatrudnienia. Pomimo tego, że przesłanki odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego zostały określone w art. 17 ust. 5 u.ś.r., niespełnienie okoliczności, o których mowa powyżej, a więc brak związku między rezygnacją z pracy tudzież jej niepodjęciem, a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, stanowi także przesłankę odmowy udzielenia świadczenia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego: "podstawowym wymogiem uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Świadczenie to bowiem ma być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga" (wyrok NSA z dnia 2 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2792/16, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwana dalej "CBOSA"). Z kolei w innym wyroku, ten sam Sąd stwierdził: "Wykładnia art. 17 ust. 1 u.ś.r. prowadzi do wniosku, że zaprzestanie aktywności zawodowej przez opiekuna musi być spowodowane koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie zaś innymi przyczynami, głównie leżącymi po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Osoby te, decydując się na sprawowanie opieki, pozbawiają się możliwości uzyskiwania jakichkolwiek dochodów związanych z zatrudnieniem lub inną pracą zarobkową, stąd w takiej sytuacji mogą liczyć na wsparcie ze strony Państwa. Świadczenie pielęgnacyjne przynajmniej częściowo ma na celu zrekompensowanie utraty dochodów wskutek zaprzestania lub niepodejmowania aktywności zawodowej" (wyrok NSA z dnia 7 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 1549/19, zob. także wyrok NSA z dnia 14 września 2017 r., sygn. akt I OSK 695/17, CBOSA). W orzecznictwie podkreśla się, że istnieje bezpośredni związek pomiędzy rezygnacją z pracy, a podjęciem się sprawowania opieki. Tylko w sytuacji, gdy przyczyną zaprzestania wykonywania pracy zarobkowej jest podjęcie się sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, ustawodawca przyznaje prawo do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. "Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest pomoc osobom zdolnym do pracy, ale rezygnującym z niej po to, aby opiekować się niepełnosprawnym członkiem rodziny. Sprawowanie opieki jest zatem wyłącznym powodem rezygnacji z zatrudnienia; rezygnacja zaś z zatrudnienia oznacza, że podjęcie zatrudnienia było możliwe, gdyż osoba rezygnująca była zdolna do pracy" (wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK 940/19, CBOSA). Wobec tego, odnosząc się do realiów rozpoznawanej sprawy, ocenić należało, czy zasadnie organy obu instancji uznały, że w przypadku skarżącej nie zachodzi związek pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia/ niepodejmowaniem pracy a koniecznością sprawowania opieki nad matką. Przy czym wskazać trzeba, że obie decyzje opierają się na danych uzyskanych z wywiadu środowiskowego, przeprowadzonego ze skarżącą [...] listopada 2020 r. W trakcie tego wywiadu skarżąca podała, że opiekuje się swoją mamą, przyjeżdżając do niej kilka razy w tygodniu na 3 - 4 godziny. Pomoc polegała głównie na zrobieniu zakupów, rąbaniu drewna, przyniesieniu opału, rozpaleniu w piecu. Podopieczna nie wymagała całodobowej opieki, ponieważ wiele czynności – przygotowanie posiłku, sprzątanie, dbanie o higienę, poruszanie się- była w stanie zrobić sama. Co istotne - skarżąca nie musiała zrezygnować z pracy w związku z opieką nad matką, ponieważ nie pracuje zawodowo. Opieka nad matką nie była powodem niepodjęcia zatrudnienia ( por. kwestionariusz wywiadu w aktach I instancji- karty nienumerowane). Mając na uwadze te okoliczności organy słusznie uznały, że zakres sprawowanej opieki i jej czasochłonność nie uniemożliwia skarżącej podjęcia pracy. Skoro bowiem skarżąca nie pracowała zawodowo nie ma potrzeby rozpatrywania przesłanki "rezygnacji z zatrudnienia". Z informacji przedstawionych przez skarżącą w trakcie wywiadu środowiskowego wynika, że nie została spełniona przesłanka niepodejmowania zatrudnienia. Nie kwestionując stanu zdrowia J. B. i konieczności jej wsparcia przez skarżącą (do czego jest zobowiązana zgodnie z regulacjami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy; tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 1359), Sąd podkreśla, wbrew twierdzeniom podniesionym w skardze, że sama (wynikająca wyłącznie z treści orzeczenia o stopniu niepełnosprawności) konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawną nie stanowi - w świetle art. 17 ust. 1 u.ś.r. - samodzielnej i wystarczającej podstawy do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. System świadczeń rodzinnych został tak skonstruowany, aby rekompensować utratę dochodów z powodu konieczności pielęgnacji członka rodziny, wymuszającej rezygnację lub niepodejmowanie zatrudnienia. Wnioskujący musi zatem sprawować stałą opiekę nad osobą niepełnosprawną i być jej niezbędny w tak znacznym wymiarze, że w związku z tym rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a między obiema tymi okolicznościami zachodzi bezpośredni związek przyczynowo- skutkowy. W sprawie zaś organy zasadnie uznały, biorąc pod uwagę okoliczności ustalone w dacie wydania zaskarżonych decyzji, że taki związek nie zachodzi. Końcowo wskazać trzeba, że w wypadku zmiany okoliczności, w tym stanu zdrowia podopiecznej jak i sytuacji zawodowej skarżącej może ona wystąpić z nowym wnioskiem w sprawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Załączona do skargi dokumentacja medyczna podopiecznej, jak słusznie zwróciło uwagę Kolegium w odpowiedzi na skargę, pozostała bez wpływu na rozstrzygnięcie, bowiem w sprawie istotne było ustalenie przesłanki niepodejmowania zatrudnienia, co nadal, nawet na etapie postępowania przed Sądem, nie zostało skutecznie wykazane. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.