II SA/Po 431/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędziowie Sędzia NSA Barbara Kamieńska Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Pancewicz po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2008 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Miejskiej Gminy Pobiedziska z dnia 29 listopada2007r. nr XIV/178/07 w przedmiocie wysokości opłat na finansowanie wywozu i utylizacji odpadów I. stwierdza nieważność uchwały Rady Miejskiej Gminy Pobiedziska z dnia 29 listopada 2007r.nr XIV/178/07 w całości, II. określa, że uchwała nie może być wykonana, III. zasądza od Rady Miejskiej Gminy Pobiedziska na rzecz skarżącego kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. /-/ A. Łaskarzewska /-/ M. Kwiecińska /-/ B. Kamieńska Uchwałą Nr XIV/178/07 z dnia 29 listopada 2007 r. w sprawie wysokości opłat na finansowanie wywozu i utylizacji odpadów stałych z posesji na rok 2008, na podstawie art. 12 i 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 6a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 1996 r. Nr 132, poz. 622 ze zm.) oraz uchwały Nr XX/144/95 Rady Miejskiej Gminy Pobiedziska z dnia 29 września 1995 r. w sprawie przeprowadzenia referendum gminnego i protokołu wyników głosowania w referendum gminnym w dniu 5 listopada 1995 r. w sprawie samoopodatkowania mieszkańców na finansowanie kosztów wywozu i utylizacji odpadów stałych z posesji sporządzonego przez Komisję Gminną do przeprowadzenia referendum, Rada Miejska Gminy Pobiedziska uchwaliła stawki tych opłat. W § 1 punkt 1 tej uchwały ustalono wysokość opłat na finansowanie wywozu i utylizacji odpadów stałych z posesji mieszkańców gminy na kwotę 84 zł (rocznie) od osoby. W § 1 punkt 2 wprowadzono w celu ochrony finansowej rodzin wielodzietnych następujące miesięczne stawki opłat: a) rodziny do trzech osób – 3 x 7 zł = 21 zł, b), czwarta osoba w rodzinie – 1 x 3,50 zł = 3,50 zł, c) piąta osoba w rodzinie – 1 x 1,75 zł = 1,75 zł, d) szósta i kolejne osoby w rodzinie zostają zwolnione z ponoszenia opłat, e) maksymalna miesięczna kwota opłat od jednej rodziny wynosi 26,25 zł. Ponadto określono, iż opłaty będą wnoszone kwartalnie w ratach, w terminach określonych w § 1 punkt 3. Uchwała ta została doręczona organowi nadzoru dnia 10 grudnia 2007 r. i została opublikowana w dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego Nr 210 pod pozycją 5034. Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł Wojewoda Wielkopolski domagając się stwierdzenia jej nieważności, wstrzymania wykonania zaskarżonej uchwały i zasądzenia od strony przeciwnej kosztów postępowania. Skarżący organ zarzucił, iż podjęcie uchwały nastąpiło z przekroczeniem obowiązujących uregulowań prawnych. Skarżący wskazał, iż zgodnie z art. 6a ust. 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008 ze zm.) przy ustalaniu stawki opłat za wykonywanie przejętych obowiązków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1, 3b i 4 tej ustawy, stosuje się art. 6 ust. 4 tej ustawy; ustawodawca w ten sposób nałożył na organ gminy obowiązek ustalenia wysokości tej opłaty w wysokości z góry określonej w zależności od zatwierdzonej ilości, szczegółowo wskazanego w stosownej uchwale rady gminy, konkretnego rodzaju odpadów komunalnych lub nieczystości ciekłych. Wysokość opłaty jest uzależniona od faktycznych kosztów ponoszonych przez gminę z tytułu zorganizowania i funkcjonowania systemu zbierania, transportu, odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych lub nieczystości ciekłych. Wobec tego skarżący za niedozwolone i stanowiące przekroczenie upoważnienia ustawowego, a w konsekwencji za istotne naruszenie prawa uznał ustalenie w trybie art. 6a powołanej ustawy wysokości opłaty za wykonywanie przejętych przez jednostkę samorządu terytorialnego obowiązków związanych z utrzymaniem czystości i porządku w gminie, w sposób uzależniony od osoby. Takie ustalenie opłaty, w uzależnieniu od osoby a nie od konkretnej ilości wskazanego rodzaju odpadów, zostało bowiem - poprzez przyjęcie uregulowań art. 6a i 6b powołanej ustawy - wyraźnie zakazane przez ustawodawcę i nie mieści się w granicach swobodnego uznania rady gminy. Ponadto skarżący zauważył, iż przepisy prawne nie posługują się pojęciem "odpadów stałych", które zostało użyte w zaskarżonej uchwale, ani go nie definiują. Naruszenie przez organ gminy przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania tego rodzaju uchwały skarżący uznał za istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością zaskarżonej uchwały. W odpowiedzi na skargę Gmina Pobiedziska, poprzez swojego pełnomocnika procesowego, wniosła o oddalenie skargi, niewstrzymywanie wykonania zaskarżonej uchwały oraz o zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania. W ocenie Gminy ustawodawca nie zakazał uzależnienia wysokości opłaty od osoby, a żaden przepis prawa nie wprowadza zakazu różnicowania opłaty. Zdaniem Gminy zaskarżona uchwała spełnia wszystkie przesłanki ustawowe wymienione w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, między innymi ustalenie opłaty za okresowe pozbywanie się określonej ilości wskazanego rodzaju odpadów komunalnych lub nieczystości ciekłych w sposób zryczałtowany oraz uzależnienie wysokości opłaty od faktycznych kosztów ponoszonych przez gminę z tytułu zorganizowania i funkcjonowania systemu zbierania, transportu, odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych lub nieczystości płynnych. W odpowiedzi podkreślono, iż Gmina Pobiedziska nie uzyskuje żadnego dochodu z tytułu pobierania opłaty za wywóz nieczystości, a przeciwnie, realizacja "systemu śmieciowego" wymaga dopłaty z budżetu gminy. Co się tyczy zróżnicowania opłaty ze względu na osobę, Gmina stwierdziła, iż byłoby sprzeczne z zasadami współżycia społecznego oraz dobrymi obyczajami uznanie za niezgodne z prawem sytuacji, w której Gmina wspiera rodziny wielodzietne i nie wykracza poza granice wyznaczone prawem. Takie działanie Gminy jest przejawem realizacji polityki prorodzinnej, stanowiącej zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 16 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591) zadanie własne gmin. Brak w zaskarżonej uchwale obniżenia stawki, jeżeli odpady są zbierane i odbierane w sposób selektywny (art. 6 ust. 4 powołanej ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach) nie stanowi istotnego naruszenia prawa, które mogłoby skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały. W ocenie Gminy pozbawienie wskutek czynności nadzorczych ochrony rodzin wielodzietnych byłoby sprzeczne z interesami, którym czynności nadzorcze mają służyć; za taką argumentacją przemawia też jednoznacznie postanowienie Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego dotyczące proporcjonalności pomiędzy stosowanymi środkami nadzoru a chronionymi przez ten nadzór wartościami. Gmina nie zgodziła się również z zarzutem, iż w treści zaskarżonej uchwały posłużyła się nieznanym ustawie terminem "odpady stałe", gdyż opłata należy się za "okresowe pozbywanie się określonej ilości wskazanego rodzaju odpadów komunalnych...", a Gmina wskazując w uchwale odpady stałe skonkretyzowała właśnie rodzaj odpadów komunalnych. Reasumując Gmina stwierdziła, iż w przedmiotowej uchwale nie doszło do naruszenia prawa, a stwierdzenie jej nieważności pociągnęłoby za sobą rażąco niewspółmierne konsekwencje tak dla Gminy, jak i dla jej uboższych mieszkańców. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ustawowy zakres kompetencji kontrolnych sądów administracyjnych ograniczony zatem został wyłącznie do oceny legalności tej działalności, co oznacza, że sąd nie bada kontrolowanych aktów i czynności pod względem celowości lub słuszności. Stosownie do treści art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 powołanej ustawy organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Wniesienie przez organ nadzoru skargi na uchwałę lub zarządzenie gminy nie zostało ograniczone terminem. Art. 53 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), dalej p.p.s.a., nie dotyczy terminu do wniesienia przez organ nadzoru skargi do sądu administracyjnego na uchwały lub zarządzenia organu gminy. Terminu do złożenia skargi do sądu administracyjnego nie wprowadza również art. 93 ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie gminnym (por. stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 13 stycznia 2005 r., OSK 1575/04, OwSS 2005/3/70 i w post. z dnia 29 listopada 2005 r., I OSK 572/05, LEX nr 196722). Przystępując do merytorycznej oceny zarzutów skargi i zakwestionowanej nią uchwały wskazać należy, iż w świetle ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz.U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008 ze zm.) zasadą ogólną jest wykonywanie obowiązków m.in. w zakresie usuwania odpadów komunalnych przez właścicieli nieruchomości (art. 5 ust. 1 pkt 3) lub inne podmioty, na których obowiązek ten ciąży z mocy ustawy (art. 5 ust. 2, 4 i 5 oraz art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy). Jako wyjątek od powyższej zasady ustawa dopuszcza przejęcie w części lub całości przez gminę obowiązków ciążących na właścicielach nieruchomości, a określonych w art. 5 ust. 1 pkt 1, 3b i 4 wskazanej ustawy, m.in. w zakresie usuwania z terenu nieruchomości odpadów komunalnych. Przejęcie obowiązków przez gminę może nastąpić wyłącznie na podstawie podjęcia odpowiedniej uchwały przez radę gminy, a jej podjęcie musi być poprzedzone wyrażeniem w drodze referendum gminnego akceptacji takiego rozwiązania przez mieszkańców (art. 6a ust. 1 powołanej ustawy). Ustawa wskazuje także, iż w razie podjęcia uchwały o przejęciu przez gminę określonych obowiązków związanych z utrzymaniem porządku na terenie nieruchomości, wykonywanie tych obowiązków jest finansowane w formie zryczałtowanej opłaty ponoszonej przez właścicieli zwolnionych z obowiązków dotyczących utrzymania czystości i porządku. Opłata ta jest ustalana za okresowe pozbywanie się określonej ilości wskazanego rodzaju odpadów komunalnych lub nieczystości ciekłych, a jej wysokość uzależniona jest od faktycznych kosztów ponoszonych przez gminę z tytułu zorganizowania i funkcjonowania systemu zbierania, transportu, odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych lub nieczystości ciekłych; przy ustalaniu stawki opłat stosuje się art. 6 ust. 4 (art. 6a ust. 2 i 3). W ocenie Sądu skarżący organ nadzoru trafnie zarzucił, iż przedmiotowa uchwała posługując się stawką ryczałtową liczoną od osoby abstrahuje od faktycznych kosztów ponoszonych przez gminę z tytułu wykonywania przejętych obowiązków. Należy podkreślić, iż wolą ustawodawcy było takie ukształtowanie opłaty, by dotyczyła okresowego pozbywania się określonej ilości wskazanego rodzaju odpadów komunalnych (lub nieczystości ciekłych), a ustalenie jej wysokości było uzależnione od kosztów ponoszonych na utrzymanie systemu zbierania i usuwania tych odpadów oraz dalszych czynności. Odesłanie w art. 6a ust. 3 do treści art. 6 ust. 4 tej ustawy dodatkowo wzmacnia argument, że uchwała powinna uwzględniać konkretne sposoby zbierania i odbierania odpadów, między innymi selektywny i mieć na uwadze kalkulując wysokość opłat z tytułu wywozu odpadów komunalnych. Sposób określenia w § 1 punkt 1 wysokości opłat na finansowanie wywozu i utylizacji odpadów stałych z posesji mieszkańców gminy na kwotę 84 zł od osoby (za rok 2008) nie pozwala na stwierdzenie, że opłata ta została ustalona za okresowe pozbywanie się określonej ilości wskazanego rodzaju odpadów komunalnych. Przyjęcie stawki osobowej zamiast stawki odnoszącej się do konkretnej ilości sprecyzowanego rodzaju odpadów komunalnych narusza art. 6a ust. 3 powołanej ustawy, gdyż stanowi rozwiązanie, którego ustawa ta nie przewiduje. Analiza treści art. 6a i art. 6b, jak i art. 6 ust. 4 tej ustawy, prowadzi do wniosku, że rozwiązanie przyjęte przez Gminę nie zostało dopuszczone przez ustawodawcę, nie mieści się zatem w kompetencjach Rady Gminy. Przywołany przepis wyposaża gminę w kompetencję do ustalenia i pobierania opłaty, jednak w sposób ścisły określa zasady jej ustalania. Ja podkreślono wyżej z okoliczności sprawy nie wynika, by przyjęta wysokość stawki opłaty ryczałtowej została wyliczona w odniesieniu do faktycznych kosztów ponoszonych przez gminę z tytułu zorganizowania i funkcjonowania systemu zbierania, transportu, odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych. W podobny sposób należy ocenić przyjęte w § 1 punkt 2 zaskarżonej ustawy rozwiązanie wprowadzone w celu ochrony finansowej rodzin wielodzietnych. Pozostawiając poza oceną celowość i słuszność podjęcia przez Gminę działań na rzecz ochrony osób uboższych stwierdzić należy, iż wprowadzenie niższych, zróżnicowanych w zależności od liczby osób w rodzinie, comiesięcznych stawek opłat, jak i zwolnienie niektórych osób z tych opłat, jest rozwiązaniem, którego ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie przewiduje. Treść powyżej omówionych przepisów tej ustawy wskazuje, że przyjęty sposób ochrony finansowej rodzin wielodzietnych nie znajduje oparcia w przepisach ustawy. Taki przejaw realizacji przez Gminę polityki prorodzinnej, która jest zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 16 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) zadaniem własnym gmin, nie mieści się w prawem wyznaczonych kompetencjach rady gminy. Wskazanie przez ustawodawcę na określonego rodzaju zadanie gminy nie jest tożsame z wyposażeniem organu stanowiącego tej gminy w kompetencję do określenia formy realizacji takiego zadania. Rozumiane w ten sposób zadania gminy nie mogą być utożsamiane z kompetencjami, a jedynie kompetencja stwarza potencjalną możliwość ważnego dokonania przez organ czynności konwencjonalnej – tu: przyjęcia określonego rozwiązania w uchwale stanowiącej przepis prawa lokalnego. Innymi słowy, nie można utożsamiać norm o zadaniach z normami określających kompetencje do działań władczych (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 27 lutego 2008 r., II SA/Rz 706/07, NZS 2008/3/53, LEX nr 394051 i powołane tam stanowisko judykatury). Zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Powołana zasada stanowi źródło negatywnego domniemania kompetencji władczych organów publicznych, a wszelkie wątpliwości co do istnienia w porządku prawnym zezwolenia na działania władcze muszą być rozstrzygane na niekorzyść tych organów. Art. 40 ustawy o samorządzie gminnym wymaga wyraźnego określenia kompetencji (delegacji) do stanowienia przepisów gminnych poprzez określenie właściwego organu, przedmiotu uregulowania i formy prawnej dopuszczonej w danej sprawie (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 9 lipca 2005 r., III SA/Kr 318/05, LEX nr 190403). Niewątpliwie w ramach gospodarki finansowej organom gminy wolno uczynić tylko tyle, na ile pozwalają im ustawy. W niniejszej sprawie, zdaniem Sądu, nie można znaleźć takiego jednoznacznego ustawowego określenia kompetencji organu gminy do prowadzenia polityki prorodzinnej poprzez zróżnicowania stawek opłat, bądź zwolnienie od opłat za świadczone przez gminę usługi dotyczące przejętych od właścicieli nieruchomości obowiązków w zakresie usuwania i gospodarowania odpadami. Mając na uwadze treść art. 6a i art. 6b tej ustawy, w których dokładnie i jednoznacznie zostały określone zasady ustalania opłaty uznać należy, iż Rada Gminy nie została wyposażona w kompetencję do wprowadzenia rozwiązania przyjętego w zaskarżonej uchwale. Ustalenie i zróżnicowanie stawki opłaty z tytułu wykonywania przez gminę obowiązków z tytułu wywozu i utylizacji odpadów komunalnych w odniesieniu do osoby i jej statusu rodzinnego, jak i zwolnienie określonej kategorii osób od tej opłat, nie mieści się w granicach swobodnego uznania organu stanowiącego gminy. Ponadto słusznie skarżący zarzucił, iż w skarżonej uchwale posłużono się pojęciem nieznanym ustawie – (tak o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, jak i ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (tekst jednolity Dz.U. z 2007 r. Nr 39, poz. 251 ze zm.). W odniesieniu do odpadów komunalnych Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w art. 2 ust. 1 punkt 2 w zakresie zdefiniowania pojęcia odpady komunalne odsyła do przepisów o odpadach. W art. 3 ust. 3 punkt 4 tej ostatniej ustawy określono, iż przez odpady komunalne rozumie się odpady powstające w gospodarstwach domowych, a także odpady niezawierające odpadów niebezpiecznych pochodzące od innych wytwórców odpadów, które ze względu na swój charakter lub skład są podobne do odpadów powstających w gospodarstwach domowych. Ustawa ta posługuje się wprawdzie pojęciem stałe odpady, ale tylko w odniesieniu do odpadów niebezpiecznych (art. 57 ust. 2 ustawy o odpadach). W świetle zgromadzonego materiału procesowego nie sposób zaś uznać, by zaskarżoną uchwałą określono wysokość opłat za usuwanie stałych odpadów niebezpiecznych. Niewątpliwie wskazane naruszenia zasad stanowienia prawa miejscowego i uregulowania kwestii ponoszenia opłat za wykonywanie przez gminę obowiązków przejętych od właścicieli nieruchomości, dotyczą całego zaskarżonego aktu, co uprawnia Sąd do stwierdzenia nieważności całości uchwały podjętej przez Radę Gminy w sprawie wysokości opłat na finansowanie wywozu i utylizacji odpadów stałych na rok 2008. Wobec powyższego stwierdzić należy, iż zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem art. 2 ust. 1 punkt 2 i art. 6a ust. 2 i 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Stwierdzone naruszenie prawa materialnego skutkuje zgodnie z art. 91 ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie gminnym, nieważnością zaskarżonego aktu. W tym stanie rzeczy Sąd w oparciu o przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I sentencji. Na zasadzie art. 152 powyższej ustawy orzeczono, jak w punkcie II, zaś o kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., jak w punkcie III wyroku. /-/ A. Łaskarzewska /-/ M. Kwiecińska /-/ B. Kamieńska MP