II SA/Po 44/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Kamieńska Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Szaniecka (spr.) Sędzia NSA Stanisław Małek Protokolant Sekr. sąd. Katarzyna Bela po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 04 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi Gminy K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego; I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę 440 zł (czterysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/S.Małek /-/B.Kamieńska /-/J.Szaniecka Decyzją z dnia [...] Nr [...]Wójt Gminy na podstawie art. 36 ust. 10 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) oraz § 13 uchwały Rady Gminy nr XXIII/144/2000 z dnia 30 czerwca 2000r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w K. obejmującego działki o numerach [...],[...]i część działki o numerze [...], opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa W. z 2000r. Nr 51, poz. 622, ustalił wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości stanowiącej działkę numer [...]o powierzchni [...] m, zapisanej w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w P. w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu na kwotę [...]zł. Dnia [...] sierpnia 2001r. L. i S. K. oświadczyli przed notariuszem, iż sprzedają powyżej opisaną nieruchomość o numerze [...]na rzecz Gminy K. , a przedstawiciele gminy oświadczyli, iż działkę tą kupują. Cena przedmiotowej nieruchomości została ustalona na kwotę [...]zł. Strony jednocześnie zgodnie oświadczyły, że w związku z należną od sprzedających na rzecz kupującej opłatą w wysokości [...]zł określoną decyzją z dnia [...] Nr [...]o ustaleniu wysokości opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, dokonują potrącenia tej opłaty z należności głównej. Skutkiem powyższego Gmina K. ostatecznie zapłaciła sprzedającym tytułem ceny za nabywaną nieruchomość kwotę [...]zł. Pismem złożonym dnia [...]maja 2003r. L. i S. K. wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej wydanej przez Wójta Gminy dnia [...] w związku z przejęciem przez Gminę działki nr [...]pod drogę publiczną i niesłusznym pobraniem opłaty od wzrostu wartości nieruchomości z rażącym naruszeniem prawa. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz.U. z 2001r. Nr 79 poz. 856 ze zm.) oraz na podstawie art. 127 §2, 3, i 4 kpa, art. 156 §1 pkt 7 kpa oraz art. 36 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy z dnia [...] , Nr [...]. Pismem z dnia [...] sierpnia 2004r. Gmina K. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy z wniosku małżeństwa K. o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...]. W motywach uzasadnienia gmina wskazała, że powołanie się przez Kolegium na art. 98 oraz art. 145 – 148 ustawy o gospodarce nieruchomościami znajduje zastosowanie wyłącznie w przypadku kiedy wydzielenie działki przeznaczonej pod drogi publiczne następuje w wyniku podziału dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego. W przedmiotowej sprawie podział nastąpił z urzędu i w związku z tym o zastosowaniu powyższej podstawy prawnej nie może być mowy. Wydzielona działka nr [...]nie przeszła na mocy powyższego przepisu na własność gminy, tylko została nabyta przez nią na drodze umowy sprzedaży. Decyzją z dnia [...] Nr [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze umorzyło postępowanie przed organem II instancji wywołane wnioskiem Wójta Gminy o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej przed Kolegium. Organ odwoławczy po zapoznaniu się z całością akt sprawy uznał, że Wójt Gminy nie jest uprawniony do wniesienia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, bowiem nie należy do kręgu podmiotów, którym to prawo przysługuje. Posiadanie właściwości orzekania przez Wójta Gminy w sprawie wyłącza możliwość powoływania się na swój interes prawny do złożenia stosownego wniosku. Przepisy prawa zawarte w kpa nie przewidują dla organu z jednej strony uprawnień władczych, a z drugiej strony uprawnień strony. Inna jest rola procesowa strony, inna organu. Gmina K. złożyła od Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na powyższą decyzję Kolegium i wniosła o jej uchylenie. Gmina wskazała, że przewidziana w art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym opłata z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest dochodem gminy, a więc gmina jest niewątpliwie stroną postępowania administracyjnego, w wyniku którego została wydana decyzja określająca wysokość tej opłaty. Powołała się przy tym na wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2004r. w podobnych sprawach o sygnaturze II SA/Po 1322/03 i II SA/Po 1323/03. Gmina motywowała, że z mocy art. 31 ustawy z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 Nr 142 poz. 1591 ze zm.) wójt reprezentuje gminę na zewnątrz, tak więc wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy został w imieniu gminy wniesiony przez wójta. W tej sytuacji zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 28 kpa, zatem winna być uchylona. W odpowiedzi na skargą Gminy K. Kolegium wniosło o jej odrzucenie i obciążenie skarżącej kosztami postępowania. Zdaniem organu II instancji ani gmina, ani żaden organ gminy nie są uprawnieni do zaskarżania do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzji organu odwoławczego mocą której uchylono lub zmieniono wydaną w I instancji decyzję wójta. Bez względu na przedmiot sprawy i jego rzeczywisty związek z interesem prawnym gminy nie może ona być stroną postępowania administracyjnego, w sprawie indywidualnej z zakresu administracji publicznej, dotyczącej osoby trzeciej, w której decyzję wydaje wójt gminy. Pojęcie strony definiują art. 28 kpa i 29 kpa, z których wynika, że stroną w postępowaniu administracyjnym nie może być organ powołany z mocy prawa do wykonywania decyzji administracyjnej w sprawie objętej postępowaniem. Organ taki ma obowiązek wydawania decyzji zgodnej z prawem niezależnie od tego czy pozostaje ze stroną związany treścią decyzji. W roli organu nie ma miejsca na jego własny interes prawny lub obowiązek także wówczas, gdy w rzeczywistości decyzja ta dotyka jego praw lub obowiązków. Za argument przesądzający o niedopuszczalności traktowania w takich wypadkach gminy jako strony postępowania administracyjnego uznano wypływające z przepisów ustrojowych samorządu terytorialnego założenie, że to właśnie do gminy należy wykonywanie administracji publicznej zarówno w zakresie zadań własnych jak i zleconych zadań administracji rządowej. W takim ujęciu podmiotem administracyjnym jest zawsze gmina, natomiast wójt uprawniony jest z mocy przepisów szczególnych do wydawania decyzji administracyjnych w sprawach indywidualnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga Gminy K. zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności stwierdzić należało, że bezzasadnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze przyjęło, że podmiotem wnoszącym o ponowne rozpatrzenie sprawy był Wójt Gminy , a nie sama Gmina K. Z akt sprawy wynika bowiem jednoznacznie, że o ponowne rozpatrzenie sprawy wnosiła gmina. Wniosek w tej sprawie podpisał wprawdzie wójt, ale działał on jako podmiot uprawniony do występowania w imieniu gminy (art. 31 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym). Zbieg kompetencji do reprezentowania gminy na zewnątrz i rozstrzygania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej nie może być traktowany jako okoliczność wskazująca, że podmiot reprezentujący gminę równocześnie występował w niniejszej sprawie jako organ administracji (por. wyr. SN z dnia 7 czerwca 2001r. III RN 104/00, OSNP 2002/1/4). Przechodząc do właściwej części rozważań zauważyć trzeba, że problematyka pozycji gminy w postępowaniu administracyjnym jest zagadnieniem kontrowersyjnym. W doktrynie jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych głoszone są poglądy przyznające jak i odmawiające gminie statusu strony w postępowaniu administracyjnym. Powyższa kwestia była także przedmiotem rozważań tutejszego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który stwierdził, iż w konkretnych okolicznościach gminie nie można odmówić przymiotu strony w rozumieniu art. 28 i 29 kpa (II SA/Po 1323/03 i II SA/Po 1322/03). W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela poprzednio zaprezentowane stanowisko przyznające gminie status strony postępowania administracyjnego. Podkreślić jednak należy, iż w przedmiotowej sprawie istotne znaczenie miały dodatkowe okoliczności faktyczne. W pierwszej kolejności uwzględnić należy przy ocenie statusu gminy, jako strony postępowania administracyjnego, że rozpatrywana sprawa prowadzona była w trybie nadzwyczajnym – stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej. Ten nadzwyczajny tryb stanowi nową sprawę w stosunku do zakończonej kwestionowanym orzeczeniem. Na nowo ustala się, zatem strony tego nadzwyczajnego postępowania. Odrębnie należy też oceniać czyjego interesu lub obowiązku może dotyczyć stwierdzenie nieważności decyzji. Stroną w sprawie o stwierdzenie nieważności są nie tylko strony postępowania zwykłego zakończonego weryfikowaną decyzją, ale również podmioty, których praw lub obowiązków mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności decyzji (wyr. NSA z dnia 12 stycznia 1994r., II SA 2164/92, ONSA 1995r. nr 1 poz. 32). Na względzie trzeba mieć również odrębność ustalenia opłaty od wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 36 ust. 9 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym) od poboru tej opłaty na rzecz gminy (art. 36 ust. 3 ustawy). Stwierdzenie nieważności decyzji o ustaleniu takiej opłaty uniemożliwiłoby pobór jej na rzecz gminy, względnie zniweczyłoby skutki już dokonanej czynności pobrania. Mając, zatem na uwadze, że pobierane opłaty stanowią dochód gminy stwierdzenie nieważności decyzji o jej ustaleniu dotyczyłoby bezpośrednio uprawnień gminy z zakresu gospodarki budżetowej powodując wprost zmniejszenie jej aktywów lub zwiększenie pasywów. Wydana w trybie stwierdzenia nieważności decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego dotyczy, zatem sfery interesu prawnego Gminy K . Reasumując, pojęcia strony w sprawie, która ma być rozstrzygana w formie decyzji administracyjnej, po przeprowadzeniu tzw. jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, nie można rozpatrywać w oderwaniu od treści art. 28 kpa, z której wynika, że stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie uregulowane w kpa. Twierdzenie to znajduje poparcie w treści wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Szczecinie z dnia 29 czerwca 2000r. (sygnatura akt SA/Sz 2007/99 publ. OSS 2001/1/2) oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjny z dnia 4 listopada 2002r. (sygnatura akt IV SA/2747/00 publ. Wspólnota 2002/47-48/52), w których stwierdzono, że gminie przysługuje w postępowaniu administracyjnym status strony tylko wówczas, gdy zakres rozstrzygnięcia obejmuje sferę jej interesu prawnego. Może ona wówczas być stroną postępowania na takich samych zasadach jak inna osoba prawna lub fizyczna. Interes prawny Gminy K. jako strony postępowania administracyjnego wypływa natomiast z faktu, iż gmina zawierając poprzez swoich przedstawicieli umowę sprzedaży działki nr [...] działała jako podmiot stosunku cywilnoprawnego, którego cechą charakterystyczną jest równość stron i nieskrępowana wola kontraktowania. Z treści tej umowy wynika, że strony miały zagwarantowaną swobodę ukształtowania łączącego ich węzła obligacyjnego. Na zasadzie równości strony zgodnie ustaliły, iż chcą skorzystać z cywilnej instytucji potrącenia celem wykonania zobowiązania małżeństwa K. wobec gminy z tytułu należnej jej opłaty od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu. W tych okolicznościach zmienił się status gminy, była ona stroną stosunku cywilnoprawnego. Nie wydała żadnej decyzji administracyjnej, nie działała w zakresie swojego imperium, ale jako równorzędny podmiot zobowiązany do należytego wykonania podjętych zobowiązań o charakterze cywilnoprawnym. W drodze postanowień przedmiotowej umowy strony dokonały rozliczeń wzajemnych należności zarówno z tytułu nabycia przez gminę nieruchomości małżeństwa K. , jak i uiszczenia przez nich należności powstałej na skutek wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu. Podkreślenia wymaga, że małżeństwo K. w dacie dokonywania powyższych czynności nie kwestionowali zasadności, jak i wysokości opłaty planistycznej, ani ceny sprzedawanej działki, a także sposobu rozliczenia wzajemnych wierzytelności w drodze potrącenia. Skutkiem powyższego stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia [...], której przedmiotem było ustalenie opłaty od wzrostu wartości nieruchomości podważać mogłoby zasadność ustalenia i pobrania przez gminę tej opłaty. W następstwie mogłoby to rodzić daleko idące konsekwencje w sferze majątkowej gminy łącznie z możliwością dochodzenia przez L. i S. K. zwrotu opłaty jako nienależnie pobranej. Na skutek stwierdzenia nieważności z obrotu prawnego usunięta, bowiem zostałaby decyzja stanowiąca prawną podstawę do domagania się przez Gminę K. należnej jej kwoty [...]zł. Tym samym odpadłaby przesłanka do dokonania potrącenia, któremu strony dały wyraz w treści zawartej na zasadzie wolności i równości stron umowie sprzedaży działki nr [...]. Przychylić się więc należy, zwłaszcza w okolicznościach niniejszej sprawy, do stanowiska iż Gminie K. nie można odmówić przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa i 29 kpa. Tym bardziej, że stwierdzenie nieważności decyzji mogłoby spowodować po stronie gminy, która działała jako podmiot stosunku cywilnoprawnego, niebezpieczeństwo wystąpienia przeciwko niej z roszczeniem o zwrot przedmiotowej opłaty. Stroną postępowania administracyjnego może bowiem być gmina, działająca jako podmiot stosunków cywilnoprawnych (decyzja SKO z dnia [...] nr [...]). W tych okolicznościach zaskarżona decyzja Kolegium nie mogła się ostać, co skutkować musiało jej uchyleniem na podstawie art. 145 §1 ust. 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Orzeczenie o kosztach znajduje uzasadnienie w art. 200 wskazanej ustawy. Mając natomiast na względzie stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, na podstawie art. 152 wymienionej ustawy, określono że zaskarżony akt nie może być wykonany. /-/ B. Kamieńska /-/ J. Szaniecka /-/ S. Małek hp