II SA/Po 449/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 września 2019 r. sprawy ze skargi A. B. na uchwałę Rady Miejskiej K. z dnia [...] 2019 r. nr [...] w przedmiocie odbierania odpadów komunalnych postanawia: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącemu uiszczony wpis sądowy w kwocie [...]- zł ([...]). Pismem z 29 kwietnia 2019r. A. B. wniósł skargę na uchwałę Rady Miejskiej w K. nr [...] z dnia [...] 2019 r. w sprawie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne. Uchwale tej zarzucił naruszenie: art. 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz.U. 2001 Nr 62 poz. 628 ze zm.), art. 3 ust. 2 pkt. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 1996 Nr 132, poz. 622 ze zm.), art. 6 ust. 1, art. 8 ust 1, art. 12 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. 2004 Nr 173 poz. 1807 ze zm.), art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz.U. 1993 Nr 47 poz. 211 ze zm.), art. 7 i art. 20 Konstytucji RP. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, iż na mocy przedmiotowej uchwały nieruchomości niezamieszkałe zostały włączone do gminnego systemu gospodarowania odpadami komunalnymi z dniem 1 stycznia 2020 r. Uchwała ta generuje olbrzymie koszty w sektorze prywatnym. W związku z wprowadzeniem zmian konieczne stanie się wyposażenie nieruchomości niezamieszkałych w stosowne kontenery do gromadzenia odpadów lub ich odebranie na skład magazynowy, a więc do utylizacji, co niewątpliwie znacząco wpłynie na obniżenie płynności finansowej przedsiębiorców prowadzących w tym zakresie działalność gospodarczą. Zmusza to skarżącego do powzięcia radykalnych działań godzących w jego interes ekonomiczny. Zdaniem skarżącego na szczególną uwagę zasługuje fakt, iż podobne regulacje na terenie miasta K. Rada Miasta wcześniej wprowadziła Uchwałą Nr [...] z dniu [...] 2012 roku oraz Uchwałą Nr [...] 2013r, a które to po czteroletnim okresie stosowania zostały zmienione Uchwałą Nr [...] z dnia [...] 2017 oraz Uchwałą Nr [...] z dnia 20 grudnia 2017r. Według A. B. zapisy zaskarżanej uchwały są niezgodne z zapisami ustawy o odpadach, ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz ustawy o swobodzie dzielności gospodarczej i ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, w których to zapewniono przedsiębiorcom swobodę w podejmowaniu działalności gospodarczej, swobodnego wyboru konkurentów oraz udzielono ochrony przed czynami ją ograniczającymi. Powyższe zapisy w sposób dyskryminujący, ograniczający konkurencję sprzeczny z prawem, ograniczają skarżącemu świadczącemu usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości dostęp do rynku. Częste zmiany uchwał Rady Miasta, regulujące obrót odpadów w sposób odmienny od wcześniejszych regulacji, wprowadzają chaos i dezorganizują działania w zakresie prowadzonej działalności, co w sposób bezpośredni powoduje straty finansowe po stronie skarżącego. Ponadto braki i niedookreślenia zawarte w regulaminie powodują niepewność w zakresie prowadzonej przez skarżącego działalności, co do ewentualnych przyszłych kroków organów administracji publicznej. Rada Miejska podejmując przedmiotową uchwalę nie wywiązuje się z obowiązku tworzenia korzystnych warunków do podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej. Skarżący stwierdził, że powyższe zapisy są sprzeczne z jego interesem, naruszając jego uprawnienia wynikające zarówno wprost, jak i pośrednio, z przytoczonych w osnowie artykułów. Wprowadzone zapisy stanowią poważne zagrożenie dla jego interesów ekonomicznych, jako podmiotu świadczącego usługi w zakresie, gospodarki odpadami na tamtejszym terenie. Odpowiadając na skargę, pełnomocnik Rady Miejskiej w K., wniósł o jej oddalenie, a także o zasądzenie od skarżącego na rzecz strony przeciwnej zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm prawem przepisanych, o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym oraz o rozpoznanie sprawy także pod nieobecność strony przeciwnej lub jej pełnomocnika. W uzasadnieniu pełnomocnik organu podniósł, że zarzut naruszenia art. 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2001 r., Nr 62, poz. 628 ze zm.) jest całkowicie bezpodstawny. Wynika to z faktu, że przywołana ustawa jest aktem już od dawna nieobowiązującym. Utraciła ona swoją moc z dniem 23 stycznia 2013 r. Dalej stwierdził, iż zarzut naruszenia art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ( u.c.p.g.) nie jest w pełni zrozumiały. Trudno podzielić zarzuty skarżącego, że M. K. nie wykonuje swego ustawowego obowiązku (zadania własnego), podczas kiedy zorganizowało ono system odbioru odpadów komunalnych z nieruchomości zamieszkałych - co jest w gminach obowiązkowe (art. 6c ust. 1 u.c.p.g.). Z kolei odbiór odpadów komunalnych z nieruchomości na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady, jest uprawnieniem fakultatywnym, na co w treści art. 6c ust. 2 u.c.p.g. wskazuje zwrot "może". Oznacza to, że do uznania właściwej Rady Gminy (Rady Miasta) ustawodawca pozostawia swobodę decyzji o tym, czy te drugie nieruchomości takim systemem objąć, czy też nie. Zaskarżona uchwała w swoich podstawach prawnych wskazuje wprost na ten przepis. Ponadto przepisy fakultatywne nie mogą być podstawą skargi, a zapewne w tym kierunku zmierzał zarzut skarżącego. Dalej wskazano, iż zarzut naruszenia art. 6 ust. 1, art. 8 ust. 1 i art. 12 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2004 r., nr 173, poz. 1807 ze zm.) także jest całkowicie bezpodstawny. Wynika to z faktu, że przywołana ustawa ponownie jest aktem od dawna już nieobowiązującym. Utraciła ona swoją moc z dniem 30 kwietnia 2018 r. Nastąpiło to na podstawie art. 192 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. przepisy wprowadzające ustawę - Prawo przedsiębiorców oraz inne ustawy dotyczące działalności gospodarczej. Stwierdzono też, iż całkowicie chybiony jest zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 1993 r., Nr 47, poz. 211 ze zm.), albowiem przedmiotowa ustawa nie ma zastosowania do Miasta K., które choć jako gmina posiada osobowość prawną - to nie prowadzi żadnej działalności zarobkowej ani zawodowej. Zatem M. K. nie uczestniczy w działalności gospodarczej. Jednostki samorządu terytorialnego nie są bowiem przedsiębiorcami. O fakcie bycia przedsiębiorcą przesądza bowiem fakt prowadzenia działalności gospodarczej obliczonej na osiąganie zysku. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7 i art. 20 Konstytucji RP stwierdzono, że zrzut ten jest zbyt ogólny. Skarżący nie wykazał naruszenia prawa lub interesu prawnego. Samo jego odczucie, jakoby podjęta przez Radę Miasta uchwała zmuszała go do podejmowania radykalnych działań godzących w jego interes ekonomiczny nie jest wystarczające dla przyjęcia, że wymóg ustawowy stawiany elementom skargi, a wskazanym w art. 57 § 1 pkt 3 ustawy z 3 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, został spełniony. Jako całkowicie bezprzedmiotowe uznano wywody skarżącego co do podejmowania uchwał przez Radę Miasta w danym temacie, ich zmieniania, uchylania lub ponownego wprowadzania. Są to wyłączne kompetencji Rady i żaden przepis prawa nie zawiera ograniczeń czasowych, w których uchwały Rady mogą być zmieniane, uchylane czy wprowadzane ponownie. Całkowicie bez odniesienia z kolei należy pozostawić początkową część uzasadnienia skargi, a odnoszącego się do czynności i terminów poprzedzających fakt złożenia skargi. Te rozważania nie mają bowiem dla niniejszej sprawy żadnego znaczenia. W piśmie procesowym z 16 lipca 2019 r A. B. wyjaśnił, iż od 1992 r. prowadzi przedsiębiorstwo pod nazwą Zakład Oczyszczania Terenu "BAKUN". Głównym zakresem działalności firmy jest odbiór odpadów komunalnych, zagospodarowanie surowców wtórnych, asenizacja oraz mechaniczne zamiatanie ulic i placów. Zaskarżona uchwała generuje olbrzymie koszty w sektorze prywatnym. W związku z wprowadzeniem zmian konieczne stanie się wyposażenie nieruchomości niezamieszkałych w stosowne kontenery do gromadzenia odpadów, co niewątpliwie znacząco wpłynie na obniżenie płynności finansowej przedsiębiorców prowadzących w tym zakresie działalność gospodarczą. Ponadto, w związku z uchwałą Nr [...] Rady Miasta z dnia [...] 2017 r. w sprawie postanowienia o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a które są nieruchomościami w części zamieszkałymi, a w części niezamieszkałymi, na których powstają odpady komunalne, skarżący poczynił już znaczne nakłady inwestycyjne, aby przystosować swoje przedsiębiorstwo do obowiązujących przepisów, tj. m.in. zakupił i zaopatrzył klientów w odpowiednie pojemniki i kontenery. Przyjęcie zaskarżonej uchwały skutkować będzie rozwiązaniem umów przez ww. podmioty, z którym obecnie współpracuje firma skarżącego. Nadto będzie to już kolejna zmiana dla firm, która wprowadza niepotrzebny chaos i utrudnienia dla tych przedsiębiorstw. A. B. podniósł, że wprowadzone zapisy stanowią poważne zagrożenie dla jego interesów ekonomicznych, jako podmiotu świadczącego usługi w zakresie gospodarki odpadami na tamtejszym terenie. Tym samym jego interes prawny i uprawniania zostały naruszone w wyniku podjęcia przez Radę Miejską w K. zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga podlega odrzuceniu. Przedmiotem skargi A. B. jest uchwała Rady Miejskiej w K. wydana na podstawie art. 6c ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1454 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem rada gminy może, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, postanowić o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm. – dalej: P.p.s.a.) uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego, stanowiących przepisy prawa miejscowego, mogą być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Należy jednak zauważyć, iż stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Takim przepisem szczególnym w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. jest art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj.: Dz. U. z 2019r., poz. 506 ze zm. - zwanej dalej: "u.s.g."), który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przedmiotowa skarga wniesiona została na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., a zatem dla jej skutecznego wniesienia konieczne jest, aby zaskarżony akt nie tylko dotyczył interesu prawnego, ale również naruszał interes prawny lub uprawnienie skarżącego. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia, spoczywa na skarżącym. Musi on wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (por. wyrok SN z 7 marca 2003 r., III RN 42/02, OSNP z 2004 r. Nr 7, poz. 114; por. też wyrok WSA w Białymstoku z 9 września 2004 r., II SA/Bk 364/04 – dostępny na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skarżący musi zatem wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia (por. wyrok NSA z 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04, wyrok NSA z 22 lutego 2006 r., II OSK 1127/05, – dostępny na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Interes ten powinien być bezpośredni, konkretny i realny. Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego, a zaskarżoną uchwałą, musi w dacie wniesienia skargi powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożenia na niego obowiązków (por. wyrok NSA z 7 maja 2008 r., II OSK 84/08 – dostępny na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Innymi słowy skarżący jest zobligowany wykazać, że zaskarżona uchwała naruszając prawo, negatywnie wpływa na jego sytuację prawną, pozbawiając go pewnych uprawnień, czy też uniemożliwiając ich realizację. W kontekście argumentacji skargi należy również podkreślić, ze skarga złożona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 3 listopada 2003 r. sygn. SK 30/02, OTK ZU-A 2003, nr 8 poz. 84, wyrok NSA z 1 marca 2005 r., sygn. OSK 1437/04, a także wyrok NSA z dnia 10 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 2349/14). W związku z powyższym nawet ewentualna sprzeczność aktu z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli akt ten nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (por. wyroki NSA z dnia 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, z dnia 23 lutego 2012 r., sygn. II OSK 2451/11, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznanej sprawy zauważyć należy, iż skarżący dopatruje się naruszenia swojego interesu prawnego przez zaskarżoną uchwałę poprzez zmianę zasad odbioru odpadów komunalnych na terenie Miasta K., w którym to mieście prowadzi działalność gospodarczą polegającą m.in. na odbiorze odpadów. Skarżący podnosi, że wprowadzona zmiana zasad odbioru odpadów komunalnych na terenie gminy skutkować będzie po jego stronie znaczne nakłady finansowe, związane z zaopatrzeniem właścicieli nieruchomości w kontenery (pojemniki) na odpady, jak też koniecznością odbioru kontenerów od właścicieli nieruchomości niezabudowanych na których powstają odpady komunalne w związku z koniecznością wypowiedzenia przez tych właścicieli umów na odbiór odpadów, które były zawarte przez nich ze skarżącym. Zdaniem skarżącego częste zamiany zasad odbioru odpadów komunalnych na terenie Miasta K. negatywnie odbijają się na prowadzonej przez niego działalności gospodarczej. Zdaniem Sądu tak określone naruszenia interesów skarżącego nakazują uznać, że zaskarżona uchwała dotyczy co najwyżej interesów faktycznych, a nie prawnych skarżącego A. B.. Żaden z przepisów zaskarżonej uchwały nie ustala bowiem dla skarżącego, jako podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą, jakichkolwiek nakazów lub zakazów, ani też nie pozbawia go jakichkolwiek uprawnia oraz nie nakłada żadnych obowiązków, jak też ich nie zmienia. Zaskarżona uchwała niewątpliwie zmienia obowiązki i uprawnienia właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunale, natomiast bezpośrednio nie dotyczy ona skarżącego. Uchwała nie kształtuje bowiem uprawnień i obowiązków podmiotów odbierających odpady od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy. W świetle art. 6c ust. 2a ww. ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (w brzmieniu na dzień przyjęcia zaskarżonej uchwały) podmioty, które będą odbierać odpady od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, zostaną dopiero wyłonione w przetargu organizowanego w trybie ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 2164 oraz z 2016 r. poz. 831, 996 i 1020.). Z kolei podnoszona w skardze kwestia konieczności wyposażenia nieruchomości w worki lub pojemniki przeznaczone do zbierania odpadów komunalnych dotyczy właścicieli nieruchomości, a nie podmiotów odbierających te odpady. Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach obowiązek wyposażenie nieruchomości w worki lub pojemniki, przeznaczone do zbierania odpadów komunalnych, obciąża właścicieli tych nieruchomości, chyba że na mocy uchwały rady gminy, o której mowa w art. 6r ust. 3, obowiązki te w całości lub w części przejmie gmina jako część usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w zamian za uiszczoną przez właściciela opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Sąd nie twierdzi, iż zaskarżona uchwała nie ma wpływu na sytuację skarżącego jako osoby prowadzącej działalność gospodarczą, realizującej usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych, jednak zaskarżona uchwała rzutuje bezpośrednio na obowiązki właścicieli nieruchomości na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne, nie zaś na obowiązki skarżącego. Wydanie zaskarżonej uchwały nie narusza takiego interesu prawnego skarżącego, który byłby rzeczywisty, bezpośredni i aktualny. Nie jest nim możliwość wystąpienia w przyszłości ewentualnych wydatków związanych z wypowiedzeniem dotychczasowych, indywidualnych umów na odbiór odpadów przez właścicieli nieruchomości objętych zaskarżoną uchwałą. Kwestia ewentualnych przyszłych nakładów (strat) finansowych poniesionych przez skarżącego świadczy jedynie o jego interesie faktycznym. Zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w K. nr [...] z dnia [...] 2019 r. w żaden sposób nie ogranicza skarżącemu wolności działalności gospodarczej, ani nie pozbawia go żadnych uprawnień w tym zakresie. Uchwała wydana została w przedmiocie materii, której regulacja należy do kompetencji władzy uchwałodawczej gminy. To gmina odpowiada za utrzymanie czystości i porządku na jej terenie i to ona określa, jakie nieruchomości obejmie regulacją. Ponadto uchwała w swojej treści nie zawiera zapisów, które pozwalałyby wywieść interes prawny skarżącego na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (DZ.U. z 2019 r. poz. 1292). Mając na względzie powyższe, Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a i § 3 zdanie pierwsze P.p.s.a. odrzucił skargę. O zwrocie uiszczonego wpisu Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 tej ustawy. Orzeczenie Sąd wydał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym, na podstawie art. 119 pkt 2 i 120 P.p.s.a.