II SA/Po 475/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędzia WSA Elwira Brychcy Protokolant St. sekretarz sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lipca 2015 r. sprawy ze skargi G. W. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] kwietnia 2015 r. Nr [...] w przedmiocie powołania komisji konkursowej do przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora szkoły; oddala skargę Zarządzeniem z dnia [...] marca 2015 r. Nr [...] w sprawie powołania komisji konkursowej w celu przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół w X Wójt Gminy W. powołał komisję konkursową, której przewodniczącym został P. M. (będący jednocześnie Wójtem Gminy W.). W związku z pismem rodziców szkoły w X Wojewoda Wielkopolski wszczął postępowanie nadzorcze w sprawie stwierdzenia nieważności powyższego zarządzenia, ponieważ na czele komisji konkursowej stanął sam Wójt Gminy W. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] kwietnia 2015 r. Nr [...] Wojewoda Wielkopolski, działając na podstawie art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej w skrócie: "u.s.g.") orzekł o nieważności zarządzenia Wójta Gminy W. z dnia [...] marca 2015 r. Nr [...] ze względu na istotne naruszenia prawa. Zdaniem organu nadzoru, nie może ulegać wątpliwości, że Wójt Gminy nie może wchodzić w skład komisji konkursowej, którą zresztą sam powołuje. Dodatkowo, to właśnie Wójt Gminy jako organ prowadzący szkołę podstawową jest organem zatwierdzającym konkurs na stanowisko dyrektora szkoły, bądź unieważniającym taki konkurs. W związku z powyższym organ nadzoru wskazał, że gdyby Wójt Gminy był członkiem komisji, stawałby się "sędzią we własnej sprawie", co prowadziłoby do niemożności zachowania bezstronności postępowania konkursowego. Wójt Gminy W. nie zgodził się z powyższym rozstrzygnięciem i wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności: - art. 36a ust. 6 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (dalej w skrócie: "u.o.s.o.") polegające na uznaniu, że Wójt Gminy W. nie miał prawa powołać siebie do składu komisji konkursowej; - art. 3 pkt 5 u.o.s.o. polegające na błędnym uznaniu, że Wójt Gminy W. nie jest przedstawicielem organu prowadzącego szkołę i placówkę; - art. 91 u.s.g. poprzez przyjęcie, że zarządzenie z dnia [...] marca 2015 r. Nr [...] w istotny sposób narusza obowiązujące przepisy prawa. Wskazując na powyższe uchybienia Wójt Gminy W. wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego oraz obciążenie Wojewody Wielkopolskiego kosztami postępowania w sprawie. W uzasadnieniu przedmiotowej skargi Wójt wskazał, że przedstawiciele kuratorium oświaty mogą poświadczyć uczciwość, transparentność i poziom merytoryczny przeprowadzonego konkursu. Ponadto udział Wójta w pracach komisji konkursowych oraz zaangażowanie w wybór kandydata na dyrektora szkoły jest zawsze podyktowany poczuciem odpowiedzialności i troski o prawidłowe funkcjonowanie podległej jednostki. Zdaniem skarżącego, stwierdzenie, że Wójt nie może osobiście uczestniczyć w postępowaniu konkursowym jest nadinterpretacją przepisów prawa i powoduje całkowite ubezwłasnowolnienie Wójta, jako przedstawiciela Gminy. W odpowiedzi na powyższą skargę, Wojewoda Wielkopolski wniósł o oddalenie skargi oraz o zasądzenie od skarżącego zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Organ nadzory podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga jest całkowicie bezzasadna. Na wstępie należy zaznaczyć, że kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Sąd administracyjny jest sądem kasacyjnym. W razie stwierdzenia istotnych uchybień sąd administracyjny nie ma więc kompetencji do merytorycznego rozstrzygnięcia danego postępowania, lecz jest upoważniony jedynie do uchylenia bądź stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji lub aktu. Na podstawie art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Zaznaczyć na wstępie należy również, że zarządzenie z dnia [...] marca 2015 r. Nr [...] w sprawie powołania komisji konkursowej w celu przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół w X jest sprawą z zakresu administracji publicznej ze wszystkimi tego konsekwencjami, łącznie z ingerencją nadzorczą wojewody (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 1362/10; publ. w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Istotą sporu w sprawie poddanej sądowej kontroli jest odpowiedź na pytanie, czy Wójt Gminy W. mógł powołać samego siebie na członka komisji konkursowej, która miała wybrać dyrektora Zespołu Szkół w X. Zarządzeniem z dnia [...] marca 2015 r. Nr [...] Wójt Gminy W. powołał bowiem komisję konkursową, której przewodniczącym został P. M. (będący jednocześnie Wójtem Gminy W.). Zasady powoływania na stanowisko dyrektora szkoły zostały uregulowane w ustawie z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572, ze zm.). Stosownie do art. 36a ust. 1 u.s.o. stanowisko dyrektora szkoły lub placówki powierza organ prowadzący szkołę lub placówkę. Zgodnie natomiast z art. 36a ust. 2 i 6 u.s.o., kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki wyłania się w drodze konkursu. W celu przeprowadzenia konkursu organ prowadzący szkołę lub placówkę powołuje komisje konkursową w składzie: 1) trzech przedstawicieli organu prowadzącego szkołę lub placówkę; 2) dwóch przedstawicieli organu sprawującego nadzór pedagogiczny; 3) po jednym przedstawicielu: a) rady pedagogicznej, b) rady rodziców, c) zakładowych organizacji związkowych, przy czym przedstawiciel związku zawodowego nie może być zatrudniony w szkole lub placówce, której konkurs dotyczy – z zastrzeżeniem ust. 7. Zadania i kompetencje organu prowadzącego, określone w art. 36a ust. 1 i 6 u.s.o., prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego w przypadku szkół i placówek prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego wykonuje odpowiednio: wójt (burmistrz, prezydent miasta), zarząd powiatu, zarząd województwa (art. 5c pkt 2 u.s.o.). Nadto wyjaśnić należy, że stosownie do § 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. z 2010 r., Nr 60, poz. 373), organ prowadzący publiczne przedszkole, publiczną szkołę lub publiczną placówkę wyznacza przewodniczącego komisji konkursowej, który kieruje jej pracami. Natomiast po myśli § 8 ust. 2 cyt. rozporządzenia organ prowadzący szkołę zatwierdza konkurs albo unieważnia konkurs i zarządza jego ponowne przeprowadzenie w razie stwierdzenia: 1) nieuzasadnionego niedopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego; 2) przeprowadzenia przez komisję postępowania konkursowego bez wymaganego udziału 2/3 jej członków; 3) naruszenia tajności głosowania, z zastrzeżeniem § 4 ust. 1; 4) innych nieprawidłowości, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu. Przeprowadzona przez Sąd analiza zacytowanych przepisów prowadzi do wniosku, że słuszny jest zarzut Wojewody, iż osoba pełniąca funkcję organu prowadzącego szkołę nie może być członkiem komisji powołanej w celu wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora szkoły, a następnie jako organ prowadzący szkołę zatwierdzić kandydata wyłonionego w drodze konkursu. Jak wskazano bowiem w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 maja 2013 r. o sygn. akt I OSK 324/13 (publ. w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/): "Pod pojęciem organu administracji publicznej należy rozumieć element (jednostkę) struktury organizacyjnej podmiotu realizującego zadania z zakresu administracji publicznej, posiadający swój substrat osobowy (w postaci osoby lub osób piastujących funkcję takiego organu), którego działania i zaniechania przypisywane są danemu podmiotowi (np. państwu lub jednostce samorządu terytorialnego) jako dokonywane w jego imieniu i na jego rzecz. Z tej definicji jasno wynika, że piastun organu nie jest przedstawicielem tego organu, również w rozumieniu art. 36a ust. 6 u.s.o., bo jest osobą piastująca funkcję danego organu, np. burmistrza. Przedstawicielem takiego organu, np. burmistrza będzie natomiast osoba, która zostanie upoważniona przez piastuna organu do załatwiania (prowadzenia) określonego rodzaju spraw w jego imieniu i na jego rzecz (por. np. art. 268a K.p.a.). Zatem już z samej treści art. 36a ust. 6 u.s.o. wynika, że burmistrz nie może powołać na członka komisji konkursowej mającej wyłonić kandydata na stanowisko dyrektora szkoły samego siebie". W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie właśnie art. 36a ust. 6 pkt 1 u.s.o. w swym literalnym brzmieniu stanowi ograniczenie dopuszczalności powołania przez Wójta samego siebie w skład komisji konkursowej i jednocześnie granice wpływu Wójta na wybór członków komisji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 823/13; publ. w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Zachowując ten przepis w jego literalnym brzmieniu wójt, jako organ prowadzący szkołę zachowuje wpływ na wybór kandydata na stanowisko dyrektora szkoły poprzez swoich przedstawicieli. Za pomocą tej regulacji ustawodawca chciał uniknąć sytuacji, w której piastun organu prowadzącego szkołę jako członek komisji konkursowej, staje się "sędzią we własnej sprawie" mając dodatkowo kompetencję do zatwierdzenia konkursu albo jego unieważnienie. Trudno w takiej sytuacji mówić o zachowaniu bezstronności postępowania konkursowego, kiedy w komisji konkursowej uczestniczy bezpośredni zwierzchnik służbowy (art. 33 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym i art. 7 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 21 listopad 2008 r. o pracownikach samorządowych) osoby starającej się o wygranie tego konkursu, dodatkowo mający wynikającą z mocy prawa kompetencję zarówno do zatwierdzenia jak i unieważnienia wyników tego konkursu. Reasumując należało stwierdzić, że stanowisko Wojewody Wielkopolskiego w rozpoznawanej sprawie jest w pełni zasadne i słuszne. Powołanie przez Wójta Gminy W. samego siebie w niniejszej sprawie jako członka i Przewodniczącego Komisji Konkursowej do wyłonienia kandydata na Dyrektora Zespołu Szkół w X stanowi naruszenie art. 36a ust. 6 pkt 1 u.s.o. Tym samym istniały podstawy do stwierdzenia przez organ nadzoru nieważności zarządzenia z dnia [...] marca 2015 r. Nr [...] ze względu na istotne naruszenia prawa. Mając na względzie powyższe, Sąd, działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił. Odnosząc się do wniosku Wojewody Wielkopolskiego o zasądzenie od skarżącego zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych zauważyć należy, że żądanie to stoi w sprzeczności z wyrażoną w art. 199 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasadą, iż to strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Nie istnieją natomiast jakiekolwiek przepisy szczególne uzasadniające zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów za postępowanie przed sądem pierwszej instancji – i to niezależnie od wyniku sprawy.