II SA/Po 478/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Tomasz Świstak po rozpoznaniu w dniu 5 czerwca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P. K. na czynność Wojewody z dnia 2 kwietnia 2026 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności uchwały postanawia: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącemu uiszczony bez wezwania wpis od skargi w kwocie 100 zł (słownie: sto złotych). W dniu 29maja 2026 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wpłynęła, za pośrednictwem Wojewody skarga P. K. na czynność Wojewody z dnia 2 kwietnia 2026 r. nr [...], którym to pismem Wojewoda poinformował P. K., iż po przeprowadzeniu postępowania nadzorczego mnie znalazł podstaw dla stwierdzenia nieważności kwestionowanej przez skarżącego uchwały Rady Miasta i Gminy [...] z dnia 26 listopada 2025 r., nr [...] w przedmiocie rozpoznania skargi P.K. na Komendanta Straży Miejskiej w [...]. W skardze zarzucono, iż powyższa odmowa podjęcia przez Wojewodę rozstrzygnięcia nadzorczego narusza art. art. 7, art. 8 oraz art. 77 § K.p.a. i pozostaje w sprzeczności z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP. Stawiając powyższe zarzuty P. K. wniósł o stwierdzenie, że czynność Wojewody narusza prawo i zobowiązanie organu do przeprowadzenia postępowania w sposób odpowiadający standardom wynikającym z przepisów prawa. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej odrzucenie z uwagi na fakt, że sprawa nie podlega kontroli sądu administracyjnego w trybie skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała odrzuceniu, bowiem jej przedmiot nie mieści się w zakresie właściwości sądów administracyjnych określonym w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej P.p.s.a.). Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi poprzedzone jest każdorazowo badaniem dopuszczalności jej wniesienia, obejmującym również ocenę tego, czy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu administracyjnego. Negatywny wynik tej oceny uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do jej odrzucenia. Zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego określa art. 3 § 2 P.p.s.a., zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających, opinie w sprawie opodatkowania wyrównawczego, opinie zabezpieczające w sprawie opodatkowania wyrównawczego i odmowy wydania opinii zabezpieczających w sprawie opodatkowania wyrównawczego; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw, - a także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz w sprawach sprzeciwów od postanowień, do których odpowiednie zastosowanie ma przepis art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Na tle powyższego wskazać trzeba, że skarga w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest środkiem kontroli w tym sensie sformalizowanym, że może być wniesiona tylko od aktów administracyjnych wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1- 7 P.p.s.a. tj. od decyzji, postanowień, aktów prawa miejscowego, aktów nadzoru, innych aktów lub czynności organów administracji dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego. Nadto przedmiotem skargi do sądu administracyjnego może być bezczynność, ale polegająca wyłącznie na niewydaniu decyzji lub postanowienia, niedokonaniu czynności materialno - technicznej lub niewydaniu pisemnej interpretacji przepisów prawa podatkowego (art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.). Przedmiotem skargi może być także bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a.). Podkreślić zatem należy, że sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznawania skarg, których przedmiotem jest inne niż wyżej opisane działanie organu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 1 - 7 P.p.s.a.) lub inna niż wyżej opisana bezczynność ewentualnie przewlekłe prowadzenie postępowania (art. 3 § 2 pkt 8 - 9 P.p.s.a.). W sprawie niniejszej przedmiotem skargi jest, jak wskazał skarżący, odmowa Wojewody podjęcia działań celem stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, w tym w szczególności co najmniej przedwczesna i nie poprzedzona wnikliwym badaniem sprawy odmowa wydania oczekiwanego przez skarżącego rozstrzygnięci a nadzorczego stwierdzającego nieważność kwestionowanej uchwały Rady Miasta i Gminy [...], którą rozpoznano jego skargę na Komendanta Straży Miejskiej w [...]. Skład Sądu orzekający w niniejszej sprawie podziela utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że postępowanie nadzorcze w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy (uregulowane w przepisach art. 90-92 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, Dz. U. z 2018 r. poz. 994, dalej u.s.g.) prowadzi się zawsze z urzędu, a nie na wniosek. Trafnie zatem organ nadzoru wskazał w pismem stanowiącym zaskarżoną czynność, że decyzję o celowości zastosowania środka nadzoru odnośnie konkretnej uchwały organu gminy pozostawiono wyłącznej kompetencji wojewody jako organowi nadzoru nad samorządem terytorialnym. O tym zatem, czy wojewoda wyda rozstrzygnięcie nadzorcze decyduje tylko i wyłącznie on sam, zaś wnioski zawierające żądanie wydania takiego rozstrzygnięcia mogą być jedynie sygnałem, zwróceniem mu uwagi na ewentualne nieprawidłowości podjętej uchwały lub zarządzenia. Nie mogą one jednak "przymusić" Wojewody do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego. Nadto rozstrzygnięcie nadzorcze nie jest decyzją administracyjną, a postępowanie nadzorcze nie jest postępowaniem jurysdykcyjnym w rozumieniu K.p.a. prowadzonym w indywidualnej sprawie (por. postanowienie NSA z 3 lipca 2015 r., I OSK 962/15 oraz z 22 października 2010 r.; I OSK 1755/10, jak też postanowienie WSA w Białymstoku z 20 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/Bk 517/15 i z 3 grudnia 2015 r., sygn. akt II SAB/Bk 90/15, postanowienie WSA w Poznaniu z 10 kwietnia 2018 r. oraz z 12 maja 2025 r., sygn. akt III SAB/Po 142/26, sygn. akt IV SAB/Po 14/18, postanowienie WSA w Gdańsku z 18 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 782/09 – wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W konsekwencji niedopuszczalne jest również zaskarżenie do sądu administracyjnego czynności organu nadzoru polegającej na odmowie podjęcia z urzędu rozstrzygnięć nadzorczych wobec aktów organów jednostki samorządu terytorialnego. Podkreślić też należy, że skoro wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego następuje - jak wyżej wskazano - wyłącznie z urzędu i jest wyłączną kompetencją wojewody, to odmowa wydania tego rozstrzygnięcia nie może być kwalifikowane jako zaskarżalna czynność z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Nadto wskazać należy, że w ustawie o samorządzie gminnym wyraźnie uregulowano kwestie zaskarżalności aktów kończących postępowanie nadzorcze prowadzone na podstawie art. 90-92 tej ustawy. Może się ono zakończyć rozstrzygnięciem nadzorczym stwierdzającym nieważność uchwały lub zarządzenia lub stwierdzającym, że zostały wydane z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g.) - i tylko te rozstrzygnięcia podlegają kontroli sądu administracyjnego. Do złożenia skargi uprawnione są jednak wyłącznie gmina lub związek międzygminny, których uprawnienie, interes prawny lub kompetencje zostały naruszone (art. 98 ust. 3 u.s.g.). Z analizy powyższego przepisu wynika jednoznacznie, że skarga na odmowę podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego nie przysługuje, skoro ustawodawca wyraźnie wskazał, że skardze podlegają wyłącznie akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego. Brak jest zatem możliwości zaskarżenia odmowy wydania takiego aktu. Okoliczności powyższe obligowały Sąd do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd odrzuca skargę, jeżeli wniesienie skargi jest niedopuszczalne. O zwrocie uiszczonego wpisu Sąd orzekł w pkt 2 postanowienia na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a.