II SA/Po 485/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Asesor WSA Jan Szuma Protokolant st. sekr. sąd. Natalia Sikorska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2017 r. sprawy ze skargi W. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2017r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza J. z dnia [...] grudnia 2016r. nr [...] Decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...], Burmistrz J., działając na podstawie art. 38 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 930 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej jako "K.p.a.") przyznał W. G. zasiłek okresowy z tytułu bezrobocie od dnia [...] listopada 2016 r. do dnia [...] grudnia 2016 r. w kwocie [...]zł miesięcznie. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie podniesiono, że stosownie do treści art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej wyznacznikiem udzielenia pomocy w formie zasiłku okresowego jest między innymi bezrobocie. Na podstawie wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 30 listopada 2016 r. stwierdzono, że wnioskodawca jest osobą bezrobotną, której dochód nie przekracza kryterium ustawowego i wynosi [...] zł. Mając powyższe na względzie organ uznał za zasadne przyznanie wnioskodawcy zasiłku okresowego w minimalnej dopuszczalnej wysokości. W odwołaniu z dnia [...] grudnia 2016 r., W. G. podniósł, że decyzja organu I instancji nie spełnia ustawowych oczekiwań w zakresie potrzeb społecznych. Jednocześnie zakwestionował stanowisko organu w zakresie daty nadania przesyłki zawierającej wniosek o przyznanie zasiłku celowego, wskazując, że nadał ją [...] października 2016 r. w placówce Poczty Polskiej. W wyniku rozpoznania odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 13 marca 2017 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazano, że W. G. w październiku 2016 r. nie posiadał żadnych dochodów, nie pracował i był zarejestrowany jako osoba bezrobotna, bez prawa do zasiłku. Wyjaśniono, że jest on właścicielem lokalu mieszkalnego o pow. 74,50 m2, jednak nie pobiera dodatku mieszkaniowego. Zgodnie z orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w J. z dnia [...] sierpnia 2016 r. W. G. został zaliczony do grona osób o lekkim stopniu niepełnosprawności. Z przeprowadzonego przez organ I instancji wywiadu środowiskowego wynika, że jest po rozwodzie, ma córką, na którą nie płaci zasądzonych alimentów, prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Dalej Kolegium omówiło wynikające z ustawy i pomocy społecznej zasady udzielania pomocy w formie zasiłku okresowego wskazując na treść art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej Kolegium uznało, że organ I instancji dokonał wszechstronnej analizy okoliczności faktycznych w przedmiotowej sprawie, a jej wynik zawarł w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zdaniem organu odwoławczego stanowisko organu I instancji nie budzi żadnych zastrzeżeń, albowiem organ ten dysponuje ograniczonymi środkami finansowymi (co jest wiadomym organowi II instancji), a do ośrodka zgłasza się o pomoc wiele osób potrzebujących. Podkreślono, że w grudniu 2016 r. odrębnymi decyzjami przyznano odwołującemu pomoc finansową na różne cele. Ponadto Kolegium wskazało na treść art. 61 § 3 K.p.a. wyjaśniając, że datą wszczęcia postępowania o przyznanie pomocy finansowej w formie zasiłku celowego jest data wpływu wniosku strony, a nie ewentualny dzień jego nadania w placówce pocztowej. W dniu 08 kwietnia 2017 r. W. G. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na opisaną wyżej decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego podnosząc, że narusza ona normy prawne. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję [...] w przedmiocie przyznania skarżącemu zasiłku okresowego. Materialnoprawną podstawę przyznania zasiłku okresowego stanowi art. 38 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z jego ust. 1, zasiłek ten przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego: 1) osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej; 2) rodzinie, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego rodziny. Zasiłek okresowy jest świadczeniem pieniężnym, którego przyznanie uzależnione jest od spełnienia kryterium dochodowego (zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy w związku z § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, w przypadku osoby samotnie gospodarującej granicę wyznacza kwota [...]zł miesięcznie – skarżący spełnił to kryterium). Co do zasady, przyznanie tego świadczenia nie ma charakteru uznaniowego, o ile tylko spełniona zostanie przesłanka celu jego przyznania (uznaniu administracyjnemu pozostawiona jest tylko w określonych ramach jego wysokość i okres pobierania - art. 38 ust. 2 – 4 ustawy). Zasiłek ten przysługuje ze względu na szczególne okoliczności tylko przykładowo wymienione przez ustawę, o czym świadczy użycie sformułowania "w szczególności". Tak zdefiniowany cel przyznawania tego świadczenia daje organowi dużą swobodę decyzyjną co do możliwości objęcia nim różnych stanów faktycznych, powodując jednocześnie, że przyznanie tej formy wsparcia w znacznej mierze zależy także od spełnienia ogólnych przesłanek udzielenia pomocy społecznej. Takim ogólnym przepisem jest m.in. art. 7 ustawy stanowiący, że pomocy społecznej udziela się osobom i rodzinom w szczególności z powodu: ubóstwa, sieroctwa, bezdomności, bezrobocia, niepełnosprawności, długotrwałej lub ciężkiej choroby, przemocy w rodzinie, potrzeby ochrony ofiar handlu ludźmi, potrzeby ochrony macierzyństwa lub wielodzietności, bezradności w sprawach opiekuńczo-wychowawczych i prowadzenia gospodarstwa domowego - zwłaszcza w rodzinach niepełnych lub wielodzietnych, trudności w integracji cudzoziemców którzy uzyskali w RP status uchodźcy, trudności w przystosowaniu do życia po zwolnieniu z zakładu karnego, alkoholizmu lub narkomanii, zdarzenia losowego i sytuacji kryzysowej, klęski żywiołowej lub ekologicznej. W niniejszej sprawie słusznie organy uznały, iż spełnione zostały przesłanki przyznania skarżącemu zasiłku okresowego. Natomiast kwestią wymagającą doprecyzowania pozostaje wysokość oraz czas przyznania zasiłku. Sąd zauważa, że zasiłek ustala się w przypadku w przypadku osoby samotnie gospodarującej - do wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż [...] zł miesięcznie (art. 38 ust. 2 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej). Kwota zasiłku okresowego nie może być niższa niż 50% różnicy między kryterium dochodowym rodziny a dochodem tej rodziny i jednocześnie nie może być niższa niż [...] zł miesięcznie (art. 38 ust. 3 pkt 2 i ust. 4 ustawy o pomocy społecznej). Okres, na jaki jest przyznawany zasiłek okresowy, ustala ośrodek pomocy społecznej na podstawie okoliczności sprawy (art. 38 ust. 5). Z powołanych przepisów wynika zatem, że rozstrzygnięcie o wysokości zasiłku okresowego (w ustawowo określonych granicach) oraz o okresie, na jaki jest przyznawany cechuje uznaniowość. O tym, w jakim rozmiarze zasiłek okresowy zostanie przyznany decyduje organ, kierując się ogólnymi zasadami przyznawania pomocy społecznej wyrażonymi w art. 3 ust. 3 i ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, to znaczy rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a także potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. W przedmiotowej sprawie zasiłek okresowy został przyznany skarżącemu na minimalnym poziomie, na okres wyłącznie dwóch miesięcy. Jak wynika z uzasadnienia decyzji organu drugiej instancji ustalając zasiłek w minimalnej wysokości miał na uwadze, ze organ pierwszej instancji w miesiącu grudniu przyznał skarżącemu inne zasiłki. Brak zdefiniowania innej pomocy socjalnej uniemożliwia Sądowi odtworzenie jego rzeczywistej sytuacji materialnej. Podkreślenia wymaga ,że w uzasadnieniu brak jest motywów dla których badany zasiłek przyznano jedynie na dwa miesiące i to bez podania przyczyny tak krótkiego terminu. Sąd zauważa, że niewątpliwie organy administracji w zakresie pomocy społecznej działają w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach muszą realizować cele powierzone im w ustawie o pomocy społecznej. Wymaga to oceny nie tylko niezbędnych potrzeb życiowych osób uprawnionych do tych świadczeń, ale także własnych środków finansowych. Organy pomocy społecznej są wobec tego upoważnione do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na ograniczone środki finansowe, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy liczbę osób wymagających wsparcia. W ramach pomocy społecznej nie jest zatem możliwe zaspokojenie wszystkich, nawet uzasadnionych, potrzeb osób uprawnionych do świadczeń (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 19 czerwca 2007 r., I OSK 1464/06, Baza NSA; z 25 stycznia 2008 r., I OSK 624/07, Baza NSA; z 21 grudnia 2005 r. I OSK 658/05, Baza NSA; z 14 stycznia 2011 r., I OSK 1498/10, Baza NSA). W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie organy nie uzasadniły w wystarczający sposób przyznania skarżącemu zasiłku okresowego na minimalnym ustawowym poziomie oraz okresu jego przyznania. Zwraca przede wszystkim uwagę fakt, że w decyzji organu I instancji brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia powyższego rozstrzygnięcia, natomiast w decyzji organu odwoławczego wskazano jedynie, że stanowisko organu I instancji nie budzi żadnych zastrzeżeń, albowiem organ ten dysponuje ograniczonymi środkami finansowymi (co jest wiadomym organowi II instancji), a do ośrodka zgłasza się o pomoc wiele osób potrzebujących oraz podkreślono, że w grudniu 2016 r. odrębnymi decyzjami przyznano odwołującemu pomoc finansową na różne cele. Tym samym przyjąć należało, że organ I instancji, a w ślad za nim organ odwoławczy, przekroczyły granice uznania administracyjnego ustalając wysokość przyznanego zasiłku okresowego w minimalnej kwocie na okres dwóch miesięcy. W istocie brak jest bowiem jakiegokolwiek uzasadnienia dla przyjętego rozstrzygnięcia, co powoduje że nie wiadomo jakimi kryteriami posłużono się przy przyznawaniu skarżącemu zasiłku okresowego. Należy podkreślić raz jeszcze, że organ przyznając pomoc musi brać pod uwagę możliwości finansowe placówki (musi uwzględniać wysokość przyznanych już świadczeń) i dokonywać stosownego rozdziału środków tak, aby z pomocy społecznej skorzystała jak największa liczba potrzebujących. Uzasadniając swoją decyzję organ I instancji musi zatem wziąć pod uwagę powyższe okoliczności oraz szczegółowo je przedstawić, tak by nie być narażonym na zarzut arbitralności w prowadzonym postępowaniu. Tego elementu uzasadnienia decyzji uznaniowych zabrakło jednakże w niniejszej sprawie, co spowodowało konieczność uchylenia, w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu II instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji zobowiązane są do wszechstronnego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia w zakresie wysokości oraz terminu przyznania zasiłku okresowego.