II SA/Po 490/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Edyta Podrazik po rozpoznaniu w dniu 11 lipca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Gminy [...] na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego postanawia odrzucić skargę. /-/ E. Podrazik Pismem z dnia [...] r. Gmina [...] wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Przedmiotem zaskarżenia jest wydane na podstawie art. 16 ust. 7 i art. 30 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2018 r., poz. 142 ze zm.; dalej: "u.o.p.") rozstrzygnięcie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] r., nr [...], w części dotyczącej nieuzgodnienia projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] w odniesieniu do Parku Krajobrazowego [...] wraz [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu. Zgodnie z art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."), skargę do Sądu można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W myśl art. 52 § 2 i 3 cytowanej ustawy, przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. Jeżeli stronie przysługuje prawo do zwrócenia się do organu, który wydał decyzję z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę na tę decyzję bez skorzystania z tego prawa. Powyższe oznacza, że przedmiotem skargi wniesionej do wojewódzkiego sądu administracyjnego można uczynić jedynie rozstrzygnięcie ostateczne w administracyjnym toku postępowania. W kontekście powyższego Sąd wyjaśnia, że procedura normująca zmianę studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy została uregulowana w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073; dalej: "u.p.z.p."). Obowiązek współdziałania organu opracowującego projekt zmiany studium z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska wynika z art. 11 pkt 6 lit. j w związku z art. 27 u.p.z.p. W myśl tych przepisów, wójt występuje o opinie dotyczącą rozwiązań przyjętych w projekcie studium do regionalnego dyrektora ochrony środowiska. Dalej należy wskazać, że z brzmienia art. 24 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że organy, o których mowa w art. 11 pkt 6 tej ustawy, w zakresie swojej właściwości rzeczowej lub miejscowej, opiniują i uzgadniają, na swój koszt projekt studium. Uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego. Normę przewidującą współdziałanie tych organów zawiera także art. 16 ust. 7 i art. 30 ust. 3 u.o.p. Powyższe przepisy zobowiązują organ opracowujący zmiany aktów planistycznych, aby uzgodnił z właściwym miejscowo regionalnym dyrektorem ochrony środowiska zmiany tych planów, jeżeli mogą one wpływać negatywnie na strefy chronione przepisami u.o.p. tj. park krajobrazowy i obszar Natura 2000. Z zestawienia tych przepisów płynie wniosek, że ustawodawca przewiduje dwie różniące się względem siebie formy współdziałania organów w ramach procedury dotyczącej studium. Jest nim tryb opinii oraz tryb uzgodnienia. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska działa w trybie uzgodnienia w sytuacji określonej w art. 16 ust. 7 i art. 30 ust. 3 u.o.p. czyli wówczas, gdy zmiany zawarte w projekcie studium lub jego części mogą mieć negatywny wpływ na ochronę przyrody parku krajobrazowego, jego otuliny lub mogą mieć znacząco negatywny wpływ na obszar Natura 2000. W pozostałych sytuacjach, a więc w szczególności wówczas, gdy projekt nie ingeruje w wymienione obszary chronione, organ ochrony środowiska wyrażać będzie na temat projektu zmiany studium wyłącznie niewiążącą opinię. Niemniej jednak w ustawie o ochrony przyrody – w przeciwieństwie do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – brak jest regulacji wskazującej tryb dokonywania uzgodnień w sytuacji określonej w art. 16 ust. 7 i art. 30 ust. 3 u.o.p. Jednakże, w ocenie składu orzekającego brak w ustawie o ochronie przyrody regulacji normujących tryb dokonywania uzgodnień uprawnia do zastosowania w tym zakresie powołanego art. 24 ust. 1 u.p.z.p. Mówi on bowiem o organach wymienionych w art. 11 pkt 6 cyt. ustawy i warunek ten w odniesieniu do regionalnego dyrektora ochrony środowiska został spełniony, z uwagi na wymienienie tego podmiotu w art. 11 pkt 6 lit. j u.p.z.p. Bez znaczenia jest fakt, że regionalny dyrektor ochrony środowiska w tym przepisie ma uprawnienia organu opiniującego, a nie uzgadniającego. Należy bowiem przyjąć, że jeżeli regionalny dyrektor ochrony środowiska jest jednym z organów "o których mowa w art. 11 pkt 6 u.p.z.p.", to zarówno opiniowanie, jak i uzgadnianie dokonywane są przez niego w trybie art. 106 K.p.a., także wtedy, gdy odbywa się to na podstawie przepisów szczególnych, przykładowo art. 23 ust. 5 ustawy o ochronie przyrody czy też art. 16 ust. 7 i 30 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody. Takie stanowisko ukształtowane zostało w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki NSA z dnia: 12 lutego 2015 r., II OSK 197/15, 4 marca 2015 r., II OSK 426/15, 7 października 2015 r., II OSK 113/14, 23 sierpnia 2016 r., II OSK 705/16 – wszystkie dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W wymienionych orzeczeniach wskazuje się, że procedura sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, czy też miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, została kompleksowo unormowana w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie ma potrzeby sięgania do uregulowań prawnych zawartych w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1875 ze zm.; dalej: "u.s.g."), w tym do skargi przewidzianej w art. 98 tej ustawy. Należy więc uznać, że zaskarżona odmowa uzgodnienia jest postanowieniem, a właściwą formą jego kontroli jest wniesienie zażalenia na podstawie art. 106 § 5 K.p.a., do którego odsyła art. 24 ust. 1 u.p.z.p. Za takim modelem kontroli przemawia potrzeba jednolitej procedury związanej z obowiązkiem uzgodnienia projektu studium z różnymi organami administracji. W przeciwnym razie występowałaby sytuacja, że w ramach jednego postępowania związanego ze sporządzeniem studium uzgodnienia przez organy wymienione w art. 11 ust. 6 u.p.z.p. dokonywane byłyby w trybie art. 106 K.p.a. (zarząd województwa, wojewoda), bądź na podstawie art. 89 u.s.g. Względy systemowe przemawiają więc za tym, aby do wszystkich organów wymienionych w art. 11 ust. 6 u.p.z.p. podejmujących rozstrzygnięcie w przedmiocie uzgodnień stosować rozwiązania proceduralne przewidziane w art. 106 K.p.a. Konsekwencją przyjęcia, że procedura legislacyjna dotycząca zmiany studium została wyczerpująco unormowana w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jest konieczność stosowania do form współdziałania przewidzianych w przepisach ustawy o ochronie przyrody przepisu art. 106 § 1 K.p.a. Wobec tego nie sposób pominąć, że w świetle art. 106 § 5 K.p.a. uzgodnienie, o którym mowa, następuje w drodze postanowienia i może stanowić przedmiot zażalenia. Organem właściwym do jego rozpatrzenia jest Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, jako organ wyższego stopnia w stosunku do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, co wynika z art. 127 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2017 r., poz. 1405) w zw. z art. 91 pkt 1a u.o.p. W konsekwencji, podjęta przez właściwy organ odmowa uzgodnienia może podlegać kontroli instancyjnej wskutek złożenia zażalenia i dopiero po rozpoznaniu sprawy przez organ wyższego stopnia otwiera się droga sądowa. W rozpatrywanej sprawie niewyczerpanie właściwego trybu zaskarżenia czyni skargę wniesioną do sądu niedopuszczalną i stanowi przesłankę jej odrzucenia, o której mowa w art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Końcowo Sąd wskazuje, że strona skarżąca zastosowała się do błędnego pouczenia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] zawartego w postanowieniu z dnia [...] r. i skierowała skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu bezpośrednio po otrzymaniu tego pisma, a nie wystąpiła - w pierwszym rzędzie - do właściwego organu z zażaleniem. Powyższe stanowi przesłankę do ubiegania się przez skarżącą - w terminie 7 dni od dnia otrzymania niniejszego postanowienia - o przywrócenie przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska terminu do złożenia zażalenia (wniosek o przywrócenie terminu należy złożyć od razu wraz z zażaleniem – zob. art. 58 K.p.a.). Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. odrzucił skargę. /-/ E. Podrazik