II SA/Po 525/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant St. sekretarz sądowy Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2012 r. sprawy ze skargi A. I. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2012 r. Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. z dnia [...] 2012 r. Nr [...], II. zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę 500,- zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: PINB w Ś.) decyzją z dnia [...] 2012 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa), nakazał A. I. rozbiórkę kontenerowej naczepy ciągnikowej, usytuowanej na działce nr [...] przy ul. [...] w [...], pełniącej funkcję punktu handlowego [...] oraz rozbiórkę utwardzenia terenu pomiędzy naczepą, a drogą asfaltową. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ w pierwszej kolejności przedstawił przebieg postępowania w sprawie przedmiotowego obiektu. Podano, iż w dniu [...] października 2010 r. inspektorzy PINB w Ś. przeprowadzili kontrolę obiektu handlowego zlokalizowanego na działce nr [...], przy ulicy [...] w [...]. Kontrola wykazała, że obiekt ten, stanowiący własność A. I., to naczepa ciągnika siodłowego, która została przystosowana do prowadzenia działalności handlowej, [...]. Obiekt posadowiony jest na gruncie na kołach. Ustalono, że jeden ze współwłaścicieli nieruchomości – F. B., wyraził zgodę A. I., na jej posadowienie na działce nr [...] z przeznaczeniem na działalność handlową. Następnie organ wskazał, że działka nr [...] jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który został zatwierdzony uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] Zgodnie z ustaleniami tego planu, przedmiotowa działka leży na terenie oznaczonym symbolem 1U. Zapisy dla terenu 1U, określone w rozdziale 2 § 3 pkt 2 miejscowego planu, zakazują lokalizacji obiektów tymczasowych, z wyjątkiem obiektów niezbędnych przy budowie budynków i budowli, zgodnych z podstawową funkcją terenu i wznoszonych na czas budowy. Podano następnie, że decyzja z dnia [...] 2012 r. jest kolejną decyzją wydaną w przedmiotowej sprawie, bowiem WWINB dwukrotnie uchylał wydane przez PINB decyzje – odpowiednio: z dnia [...] grudnia 2010 r. oraz z dnia [...] sierpnia 2011 r. W odniesieniu do pierwszej z wymienionych decyzji, organ odwoławczy zarzucił PINB w Ś. brak kwalifikacji przedmiotu postępowania oraz brak ustalenia podmiotu zobowiązanego do wykonania nakazu rozbiórki. W konsekwencji stanowiska wyrażonego przez organ odwoławczy, PINB zakwalifikował przedmiot postępowania jako tymczasowy obiekt budowlany, spełniający kryteria zawarte w art. 29 ust. 1. pkt 12 ustawy Prawo budowlane, tj. jako obiekt niepołączony trwale z gruntem i przewidziany do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce, w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego, ale nie później niż przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy, określonego w zgłoszeniu. Uchylając po raz drugi decyzję PINB, organ odwoławczy zakwestionował zakwalifikowanie przedmiotowego obiektu do grupy obiektów, które na podstawie przepisów art. 9 ust. 1 pkt. 12 są zwalniane z obowiązku uzyskania pozwolenia na ich budowę, na rzecz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. PINB w dalszej części uzasadnienia decyzji z dnia [...] 2012 r. wskazał, że przedmiotowa naczepa została przystosowana do prowadzenia w niej działalności handlowej, posiada dach i ściany, ale nie jest posadowiona na fundamentach. W aktach sprawy znajdują się dokumenty świadczące o tym, że przedmiotowa naczepa ciągnikowa - ciężarowa marki [...], o numerze rejestracyjnym [...], została czasowo wycofana z ruchu drogowego od dnia [...] września 2010 r. do [...] września 2012 r. Dowód rejestracyjny i tablica rejestracyjna są zatrzymane w depozycie w Starostwie Powiatowym w [...] Powyższe świadczy o tym, że w nie jest to pojazd w rozumieniu ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.). Tym samym jest to tymczasowy obiekt budowlany dostosowany do potrzeb prowadzonej przez jego właściciela – A. I. działalności gospodarczej polegającej na handlu [...]. Jak wyjaśniono naczepa w tylnej części stoi na kołach, spoczywających na gruncie, w przedniej jej części oryginalne podpory zostały zdemontowane i tu wsparta jest na słupkach z bloczków gazobetonowych, ułożonych bezpośrednio na gruncie. Naczepa swym dłuższym bokiem usytuowana jest wzdłuż drogi gminnej, na sztucznie zaniżonym terenie w stosunku do drogi. Zaniżenie to wykonano w celu zniwelowania różnicy wysokości pomiędzy podłogą naczepy a poziomem drogi i urządzonego terenu, utwardzonego przed frontem obiektu. Teren pomiędzy drogą gminną, a frontem obiektu, został utwardzony płytami betonowymi. We frontowym boku naczepy znajdują się drzwi oraz okno, z którego prowadzona jest sprzedaż towarów. Na długości okna zamocowana jest zewnętrzna lada, służąca do obsługi klientów. W ocenie organu I instancji nie ulega wątpliwości, że jest to obiekt tymczasowy służący do prowadzenia działalności handlowej, co oznacza, że nie można go zaliczyć do tymczasowych obiektów przeznaczonych do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych (art. 29 ust. 1 pkt. 24 ustawy Prawo budowlane) ani do tymczasowych obiektów budowlanych stanowiących wyłącznie eksponaty wystawowe (art. 29. ust. 1 pkt 25 powyższej ustawy Prawa budowlanego). W konsekwencji, skoro przedmiotowy obiekt budowlany nie może zostać zakwalifikowany jako obiekt, który na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy Prawo budowlane jest zwolniony z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, uznać należało, że przed jego realizacją niezbędne było uzyskanie pozwolenia na budowę. Brak stosownego pozwolenia wskazuje, iż inwestor dokonał samowoli budowlanej. Równocześnie organ wskazał, iż w przedmiotowej sprawie nie można przeprowadzić postępowania naprawczego, mającego na celu legalizację przedmiotowego obiektu budowlanego, ponieważ obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zabrania stawiania na tym obszarze obiektów tymczasowych, za wyjątkiem obiektów niezbędnych przy budowie budynków i budowli, zgodnie z podstawową funkcją terenu. Odwołanie od powyższej decyzji złożył A. I., wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 3 pkt 5 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane, polegające na zakwalifikowaniu przyczepy jako tymczasowego obiektu budowlanego; naruszenie art. 48 ust 1 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez nieuprawnione zastosowanie trybu wskazanego w tym przepisie mimo braku do tego podstaw; naruszenie art. 48 ust 1 i 2 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez nieuprawnione zastosowanie trybu wskazanego w ust 1 przedmiotowego przepisu i nakazanie usunięcia przyczepy znajdującej się na działce nr [...] przy ul. [...] w [...]. pomijając procedurę legalizacyjną wskazaną w ust 2 art. 48 powyższej ustawy; naruszenie § 3 pkt 2 rozdziału 2 Uchwały Rady Miejskiej Gminy Ś. z dnia [...] 2007 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "[...]" w [...]. poprzez przyjęcie, że wskazana regulacja dotycząca "obiektów tymczasowych" odnosi się do naczepy będącej przedmiotem postępowania, a nadto przyjęcie, że niedopuszczalnym jest sytuowanie na przedmiotowym gruncie obiektów tymczasowych zgodnych z podstawową funkcją terenu; naruszenie art. 7, 8, 77 § 1 oraz art. 107 § 3 kpa poprzez zaniechanie szczegółowego zebrania materiału dowodowego i wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji wszystkich okoliczności sprawy, a także naruszenie interesu społecznego słusznego interesu obywateli, zaufania obywateli do działań organów administracji oraz zarzut naruszenia art. 32 Konstytucji poprzez nierówne traktowanie wszystkich handlujących przy [...] w [...]., polegające na prowadzeniu postępowania administracyjnego w przedmiocie usunięcia przyczepy jedynie przeciwko odwołującemu pomimo, że pozostałe osoby trudniące się handlem artykułami do zdobienia mogił również posługują się obiektami, które bez wątpienia są tymczasowymi obiektami budowlanymi (kiosk, przyczepa kempingowa z dobudowaną wiatą). W uzasadnieniu odwołania podniesiono, że na posadowienie przedmiotowej przyczepy wyrazili zgodę właściciele przedmiotowej nieruchomości, zaś w bezpośrednim sąsiedztwie prowadzonej przez skarżącego działalności gospodarczej znajdują się przyczepa kempingowa związana z gruntem, do której przymontowana jest wiata oraz metalowy kiosk, wypełniający definicję tymczasowego obiektu budowlanego. Zdaniem skarżącego możliwość zakwalifikowania danego obiektu, jako tymczasowego obiektu budowlanego uzależniona jest od jego związania z gruntem. Skarżący podniósł, iż przedmiotowa naczepa nie jest w żadnym stopniu i to nawet tymczasowo z gruntem związana, jak również nie są do niej doprowadzone żadne media typu woda, czy gaz. Do naczepy nie jest również doprowadzona instalacja elektryczna, gdyż oświetlenie zasilane jest energią z akumulatorów zabudowanych na naczepie. Naczepa stoi na własnych kołach i jest w pełni mobilna po podłączeniu do każdego ciągnika siodłowego. Posiada dowód rejestracyjny i tablice rejestracyjne, tymczasowo zdeponowane w urzędzie komunikacji. Nadto naczepa nie jest także połączona z żadnym innym budynkiem czy obiektem budowlanym. Stoi całkowicie samodzielnie i jest w pełni niezależna od gruntu. Do tego by naczepa mogła stanąć przy parkingu nie były potrzebne żadne budowlane prace adaptacyjne, jak np. przy barakowozach czy przyczepach kempingowych, które są zazwyczaj nietrwale ale związane z gruntem, na którym stoją (pobierają prąd, wodę czy gaz z zewnętrznego źródła posadowionego na gruncie, dobudowane są do nich różnego rodzaju wiaty czy konstrukcje). Okoliczności powyższe wskazują, że nie stanowi ona tymczasowego obiektu budowlanego. Skarżący odwołał się w powyższym zakresie do orzeczeń sądów administracyjnych oraz przepisów ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym. W odwołaniu podniesiono również, że zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obszarze "[...]", wynikające z treści § 3 pkt 2 uchwały Rady Miejskiej Gminy Ś. z dnia [...] 2007 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazują, że plan ten dopuszcza sytuowanie obiektów tymczasowych "zgodnych z podstawową funkcją terenu" niezbędnych przy budowie innych budynków i wznoszonych na czas budowy. Podkreślono wreszcie, że przyczepa nie narusza ładu przestrzennego w okolicy [...] i w pełni wpasowuje się w charakter miejsca, jakim jest parking [...], na którym prowadzony jest handel zniczami. W odwołaniu wskazano wreszcie, że organ prowadząc przedmiotowe postępowanie winien był w pierwszej kolejności przeprowadzić postępowanie legalizacyjne. WWINB decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję PINB w Ś. z dnia [...] 2012 r. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie przytoczono dotychczasowy przebieg postępowania wyjaśniając dodatkowo, iż w jego toku ustalono, że część działki, na której usytuowany jest kontener, zgodnie z ustaleniami powoływanego wyżej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, została przeznaczona pod teren zabudowy usługowej, oznaczony symbolem 1U (pismo Burmistrza Ś. z dnia [...] października 2011 r.) oraz wskazano, że przeprowadzona w dniu [...] października 2011 r. przez inspektorów PINB kontrola działki nr [...] ujawniła, że naczepa usytuowana jest na terenie sztucznie zaniżonym w stosunku do drogi, co pozwoliło zniwelować różnicę wysokości podłogi naczepy względem poziomu drogi i urządzonego terenu utwardzonego przed frontem obiektu Ponadto, jak wynika z protokołu kontroli, w boku naczepy znajdują się drzwi oraz okno, którego prowadzona jest sprzedaż towarów. Na długości okna zamocowana jest zewnętrzna lada dla obsługi klientów. Naczepa nie posiada przyłącza energetycznego i wodno-kanalizacyjnego, zaś źródłem dostarczenia ciepła jest piecyk wyposażony w butlę gazową. Naczepa w tylnej części stoi na kołach spoczywających na gruncie. W przedniej części podpory zostały zdemontowane i wsparta jest ona na słupkach z bloczków gazobetonowych - [...] ułożonych bezpośrednio na gruncie działki. Od strony ulicy naczepa posiada także zadaszenie przymocowane z jednej strony do boku naczepy, z drugiej zaś strony wsparte na słupkach metalowych. Pas terenu miedzy naczepą a drogą asfaltowa został utwardzony przez wyłożenie go płytami betonowymi. Naczepa przystosowana została do prowadzenia handlu i nie posiada tablicy rejestracyjnej, co potwierdza że pojazd jest wyłączony z ruchu drogowego. W tak ustalonym stanie faktycznym organ odwoławczy wskazał, że przedmiotowego obiektu nie można uznać za naczepę będącą pojazdem. Nie stanowi ona bowiem naczepy przystosowanej do łączenia z innym pojazdem, o jakiej mowa w art. 2 pkt. 50 ustawy Prawo o ruchu drogowym, której część spoczywa na pojeździe silnikowym i obciąża ten pojazd. W niniejszej sytuacji przedmiotowy obiekt pierwotnie rzeczywiście stanowił naczepę w rozumieniu powyższej ustawy, jednakże został on wyrejestrowany oraz przystosowany do prowadzenia z niego handlu poprzez zdemontowanie podpór w przedniej części oraz wsparcie na słupkach z bloczków gazobetonowych – [...], ułożonych bezpośrednio na gruncie działki. Ponadto -jak ustalił organ I instancji – utwardzony został teren między naczepą a drogą asfaltową, poprzez wyłożenie go płytami betonowymi, a od strony ulicy obiekt posiada zadaszenie przymocowane z jednej strony do jego boku, a z drugiej strony wsparte na metalowych słupkach. W związku z tym bez znaczenia pozostaje fakt, iż przedmiotowy obiekt pierwotnie stanowił naczepę, ponieważ nie został on wyłącznie zaparkowany w tym miejscu, lecz także podjęto opisane wyżej działania w celu przystosowania go do prowadzenia z niego handlu artykułami do pielęgnacji i zdobienia mogił, w wyniku których obiekt ten pełni funkcję tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego. Odwołując się do orzeczeń sądów administracyjnych wskazano, że nie można zgodzić się z zarzutem odwołującego, zgodnie z którym dla zakwalifikowania obiektu jako tymczasowego obiektu budowlanego konieczne jest jego związanie (nietrwałe, tymczasowe) z gruntem. WWINB podniósł również, że fakt wyrejestrowania naczepy nie był wyłączną, ani nawet główną przesłanką do uznania przedmiotowego obiektu za tymczasowy obiekt budowlany. Zasadnicze znaczenie przyznano funkcji, jaką pełni obiekt oraz pracom, jakie wykonano w celu jej przystosowania. W związku z tym bez znaczenia w przedmiotowej sprawie pozostawała okoliczność podniesiona w odwołaniu, iż organ I instancji nie zbadał cech technicznych naczepy. Organ odwoławczy dokonał również wykładni przepisów ustawy Prawo budowlane, w następstwie stwierdzając, że brak jest podstaw do uznania, iż przedmiotowy obiekt był zwolniony z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Za niezasadne uznano również twierdzenia dotyczące zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W ocenie organu odwoławczego § 3 pkt 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy interpretować w ten sposób, iż wyjątek od wymienionego w nim zakazu dotyczy obiektów niezbędnych przy budowie budynków i budowli, które są zgodne z podstawową funkcją terenu i jednocześnie wznoszone są na czas budowy. Natomiast w § 11 ust. 3 pkt 1 lit. a, dla terenu oznaczonego symbolem 1U ustanowiono zakaz lokalizowania budynków innych, niż związane z obsługą [...], w tym usługami handlu. Powyższy pogląd jest zgodny ze stanowiskiem Burmistrza Ś., wyrażonym w piśmie z dnia [...] października 2011 r., gdzie wskazano, że użyte w uchwale pojęcie obiektu tymczasowego jest tożsame z pojęciem tymczasowego obiektu budowlanego, zdefiniowanym w art. 3 pkt 5 ustawy Prawo budowlane, a na terenie 1U obowiązuje zakaz lokalizowania tymczasowych obiektów budowlanych, z wyjątkiem obiektów niezbędnych przy budowie budynków i budowli, wznoszonych na czas budowy. W konsekwencji za prawidłowe działanie organu uznano brak przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł A. I., podtrzymując zarzuty zawarte w odwołaniu. W szczególności ponownie zarzucono organom nadzoru budowlanego przyjęcie wadliwej klasyfikacji przedmiotowej naczepy jako tymczasowego obiektu budowlanego oraz braku zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi na skargę Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Skarga jest zasadna, choć nie wszystkie jej zarzuty są trafne. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 §1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Zaskarżona decyzją utrzymano w mocy decyzję PINB w Ś. z dnia [...] 2012 r., którą nakazano skarżącemu A. I. usunięcie (rozbiórkę) kontenerowej naczepy ciągnikowej, usytuowanej na działce nr [...] przy ul. [...] w [...], spełniającej funkcję punktu handlowego [...]. Jednocześnie nakazano rozbiórkę utwardzenia terenu pomiędzy naczepą, a drogą asfaltową. Materialnoprawną podstawę decyzji organu I instancji stanowił przepis art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2010 r. Nr 243 poz. 1623 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Zgodnie z powołanym przepisem właściwy organ nakazuje w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, o ile brak możliwości zalegalizowania popełnionej samowoli budowlanej w oparciu o przesłanki określone w art. 48 ust. 2 ustawy. W myśl tego przepisu możliwe jest zalegalizowanie popełnionej samowoli budowlanej jeżeli budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo z ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (pkt 1 a, b), oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem (pkt 2). W przedmiotowej sprawie poza sporem pozostaje, iż na działce nr ewid. [...] w [...] posadowiona jest naczepa ciągnika siodłowego stanowiąca punkt prowadzenia działalności handlowej. Zdaniem organów rozstrzygających przedmiotową sprawę uznać należało, że obiekt znajdujący się na działce nr [...] stanowi obiekt budowlany, wymieniony w art. 3 pkt. 5 ustawy Prawo budowlane, dla którego posadowienia niezbędne było wcześniejsze uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Jak bowiem wyjaśnił WWINB, o przeznaczeniu danego obiektu decydują okoliczności faktyczne, w konsekwencji zasadnicze znaczenie przyznano funkcji, jaką pełni obiekt oraz pracom, jakie wykonano w celu jego przystosowania do tej funkcji. W ocenie Sądu powyższe stanowisko organów uznać należało za prawidłowe. Rozpatrzenie przedmiotowej sprawy w pierwszej kolejności wymaga ustalenia, czy postawienie w określonym miejscu naczepy ciagnikowej, a następnie jej obudowanie i przystosowanie do prowadzenia działalności handlowej, podlega regulacjom ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Mieć bowiem należy na względzie, iż stosownie do art. 1 powyższej ustawy, akt ten normuje działalność obejmującą sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych oraz określa zasady działania organów administracji publicznej w tych dziedzinach. Przez obiekt budowlany należy zaś, stosownie do art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, rozumieć budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, budowle stanowiąca całość techniczno – użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami i wreszcie obiekt małej architektury. Nie ulega wątpliwości, że stanowiąca przedmiot postępowania naczepa ciągnikowa nie mieści się w szczegółowych definicjach budynku, budowli i obiektu małej architektury zamieszczonych w art. 3 pkt 2 – pkt 4 ustawy. Wskazane definicje ustawodawca jednakże uzupełnił, wprowadzając, w art. 3 pkt 5 ustawy Prawo budowlane, pojęcie tymczasowego obiektu budowlanego. Przez obiekt taki należy zaś rozumieć obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe. W tym miejscu Sąd wskazuje, że w pełni akceptuje stanowisko sądów administracyjnych, zgodnie z którym o możliwości zakwalifikowania danego obiektu, jako tymczasowego obiektu budowlanego decyduje przede wszystkim cel, w jakim ów obiekt został umieszczony na danej działce oraz okres funkcjonowania na niej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 348/08, LEX 529823; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 06 lipca 2011 r., sygn. IV SA/Po 151/11, LEX 895918; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Wr 574/09, LEX 706998). Na gruncie art. 3 pkt 5 ustawy Prawo budowlane oraz definicji budowy, zawartej w art. 3 pkt 6 powyższej ustawy, w odniesieniu do takich obiektów jak barakowozy, przyczepy i inne podobne obiekty na kołach, przez ich "wybudowanie" rozumie się w orzecznictwie już samo dostarczenie takiego obiektu oraz jego postawienie na gruncie, z ewentualnym wykonaniem pewnych przystosowawczych robót budowlanych (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 06 listopada 2007 r., sygn. akt II SA/Bk 506/07, LEX 347903). Przenosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy wskazać należy, że kontrole nieruchomości nr [...] przy ul. [...] w [...], przeprowadzone w dniach [...] października 2010 r. oraz [...] października 2011 r., potwierdziły fakt posadowienia na niej naczepy ciągnika siodłowego. Co charakterystyczne, naczepa usytuowana jest na terenie sztucznie zaniżonym w stosunku do drogi, w celu zniwelowania różnicy wysokości podłogi naczepy względem poziomu drogi i urządzonego terenu utwardzonego przed frontem obiektu. Z jej boku znajdują się drzwi oraz okno, którego prowadzona jest sprzedaż towarów, przy czym na długości okna zamocowana jest zewnętrzna lada dla obsługi klientów. Naczepa nie posiada przyłącza energetycznego i wodno-kanalizacyjnego, zaś źródłem dostarczenia ciepła jest piecyk wyposażony w butlę gazową. Naczepa w tylnej części stoi na kołach spoczywających na gruncie. W przedniej części podpory zostały zdemontowane i wsparta jest ona na słupkach z bloczków gazobetonowych - siporeksu ułożonych bezpośrednio na gruncie działki. Od strony ulicy naczepa posiada także zadaszenie przymocowane z jednej strony do boku naczepy, z drugiej zaś strony wsparte na słupkach metalowych. Pas terenu miedzy naczepą a drogą asfaltową został utwardzony przez wyłożenie go płytami betonowymi. Jak dodatkowo wyjaśniono, naczepa została przystosowana do prowadzenia handlu i nie posiada tablicy rejestracyjnej, co potwierdza że pojazd jest wyłączony z ruchu drogowego. W ocenie Sądu powyższe ustalenia faktyczne wskazują, iż tak przystosowana do pełnienia funkcji handlowej naczepa ciągnikowa nie jest pojazdem w rozumieniu ustawy Prawo o ruchu drogowym lecz stanowi tymczasowy obiekt budowlany w rozumieniu przepisu art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego. W szczególności za powyższą jej kwalifikacją przemawia fakt, iż nie jest ona użytkowana jako przyczepa, lecz jako obiekt handlowy. Posiada ona również niestandardowe, jak na pojazd drogowy, wyposażenie – zewnętrzną ladę dla obsługi klientów oraz piecyk wyposażony w butlę gazową. Jednocześnie dla jej posadowienia konieczne było, na co wskazują załączone protokoły kontroli, utwardzenie terenu pomiędzy naczepą, a drogą asfaltową. Zakres wykonanych prac, oraz ich charakter wskazują, że celem inwestora było posadowienie obiektu służącego sprzedaży handlowej. Okoliczności powyższej inwestor nie zaprzecza, odwołując się jednakże do faktu rejestracji naczepy, co ma wskazywać, iż stanowi ona pojazd w rozumieniu ustawy Prawo o ruchu drogowym. W ocenie Sądu okoliczność ta nie zmienia oceny prawidłowości dokonanej przez organy kwalifikacji przedmiotowej przyczepy. W szczególności uwzględnienia wymaga, że w przedmiotowej przyczepie zdemontowane zostały podpory w przedniej części oraz wykonano wsparcie na słupkach z bloczków gazobetonowych – [...]. Dodatkowo wskazać należy, iż przyczepa nie jest ubezpieczona oraz nie posiada ważnych badań technicznych. Tym samym nie jest obecnie możliwe jej użytkowanie w ruchu drogowym. Mając na względzie powyższe okoliczności Sąd podziela stanowisko organów obu instancji, że przedmiotowa naczepa – z uwagi na jej zaadaptowanie dla celów handlowych oraz zgodnie z tym celem faktyczne jej wykorzystywanie, stanowi tymczasowy obiekt budowlany. Tak opisany tymczasowy obiekt budowlany wymagał uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Katalog obiektów budowlanych oraz robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę, w tym wymagających zgłoszenia (art. 29 i art. 30 Prawa budowlanego) nie obejmuje przedmiotowego obiektu. W dalszej kolejności wyjaśnienia wymaga, czy możliwe było zalegalizowanie przedmiotowej naczepy w trybie art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Jednym z warunków określonym tym przepisem jest zgodność budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oceniając możliwość zalegalizowania przedmiotowej naczepy organy nadzoru budowlanego odwołały się do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "[...]" w [...], przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w [...] nr [...] z dnia [...] 2007 r., zgodnie z ustaleniami którego działka nr [...], na której znajduje się opisany tymczasowy sporny obiekt, leży na terenie oznaczonym symbolem 1U. Równocześnie, zgodnie z §3 pkt 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na całym terenie nim objętym ustanowiono zakaz lokalizacji obiektów tymczasowych z wyjątkiem obiektów niezbędnych przy budowie budynków i budowli zgodnych z podstawową funkcją terenu i wznoszonych na czas budowy. W oparciu o wymienione postanowienia planu uznano, że na terenie oznaczonym symbolem 1U nie ma możliwości stawiania tymczasowych obiektów budowlanych. Wskazano, że na mocy §11 omawianego planu zagospodarowania przestrzennego, na terenie oznaczonym symbolem 1U możliwe jest lokalizowanie budynków związanych z obsługą [...], w tym usługami handlu, co oznacza, że plan dopuszcza możliwość prowadzenia działalności gospodarczej w specjalnie pobudowanych do tego celu obiektach budowlanych, z wyłączeniem obiektów tymczasowych, o ile nie służą one budowie budynków i budowli zgodnych z podstawową funkcją terenu i wznoszonych na czas budowy. Stanowisko o braku zgodności z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego dla obszaru, na którym sporny obiekt został posadowiony, organy oparły na własnej analizie zapisów planu oraz na stanowisku Burmistrza Ś., wyrażonym w piśmie z dnia [...] października 2011 r., gdzie wskazano, że użyte w uchwale pojęcie obiektu tymczasowego jest tożsame z pojęciem tymczasowego obiektu budowlanego, zdefiniowanym w art. 3 pkt 5 ustawy Prawo budowlane. W ocenie Sądu powołane stanowisko Burmistrza Ś. nie może jednakże zostać uznane za wiążące w tym przypadku, bowiem organem właściwym do wyrażenia stanowiska w zakresie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego byłaby w tym przypadku Rada Miejska w [...], jako organ stanowiący gminy, który plan miejscowy uchwalił. Stanowisko w zakresie założeń przyjętych do tego planu oraz przyjętej koncepcji urbanistycznej mogłyby również przedstawić osoby bezpośrednio pracujące nad planem. Takich stanowisk w toku postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego nie uzyskano, jak również nie zapoznano się z materiałami planistycznymi wytworzonymi w toku procedury planistycznej. Tymczasem, w ocenie Sądu, w realiach przedmiotowej sprawy zachodzi konieczność przeprowadzenia w tym zakresie dodatkowego postępowania dowodowego. Niewątpliwie bowiem podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy ma prawidłowe odczytanie zapisów uchwały Rady Miejskiej w [...] nr [...] z dnia [...] 2007 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "[...]" w [...]. Przeprowadzając analizę tych zapisów zważyć należy, że poza wyjaśnieniem w § 2 tego aktu (Rozdział 1 - "Przepisy wstępne") znaczenia pojęcia obiektu infrastruktury technicznej, w uchwale nie zawarto definicji pojęć objętych regulacją przepisów ustawy Prawo budowlane – w szczególności jej art. 3. Jednocześnie, co istotne, uchwała nie odsyła wprost do przepisów tej ustawy w zakresie odczytania znaczenia innych, użytych w jej treści pojęć. Przedmiotowy plan w zakresie zasad i ochrony kształtowania ładu przestrzennego ustala zakaz lokalizacji obiektów tymczasowych z wyjątkiem obiektów niezbędnych przy budowie budynków i budowli, zgodnych z podstawową funkcją terenu i wznoszonych na czas budowy (Rozdział 2 "Przepisy ogólne" - §3 pkt 2). Natomiast w Rozdziale 3 "Przepisy szczegółowe" dla terenu oznaczonego m.in. symbolem 1U ustalono przeznaczenie pod zabudowę usługową (§11 pkt 1), przy czym dla terenu oznaczonego tym symbolem ustalono zakaz lokalizowania budynków innych niż związane z obsługą [...], w tym z usługami handlu (§11 pkt 3 ppkt 1a). Analiza tego zapisu pozwala stwierdzić, że na obszarze oznaczonym symbolem 1U dopuszczono prowadzenie działalności usługowej-handlowej. Odrębną kwestią jest natomiast w jakiej formie działalność handlowa może być prowadzona. Zważyć należy, iż teren oznaczony symbolem 1U leży w bezpośrednim sąsiedztwie [...], przy [...]. Specyfika takich miejsc, najczęściej będących w gestii gminy, wymaga ustalenia przez gminę takich zasad ich udostępniania podmiotom gospodarczym, które zapewniają zachowanie reguł konkurencji. Zważyć jednocześnie należy, iż prace planistyczne prowadzone są i plan miejscowy zostaje uchwalony dla obszaru, na którym istnieje określony stan faktyczny. Na terenie [...] z reguły prowadzona jest, w różnych formach, działalność handlowa. Z powołanych zapisów planu miejscowego dla obszaru "[...]" wynika, że założeniem planistów mógł być zamiar uporządkowania przestrzeni przy [...] poprzez dopuszczenie możliwości prowadzenia działalności handlowej wyłącznie w budynkach. Pomimo, iż plan uchwalony został w 2007 r. i w tym samym roku wszedł w życie, założenie to do tej pory nie zostało zrealizowane. Z akt administracyjnych sprawy wynika bowiem, że na obszarze tym działalność handlowa prowadzona jest w obiektach o charakterze tymczasowym, które mogą zostać zakwalifikowane jako podlegające definicji z art. 3 pkt 5 ustawy Prawo budowlane. Takie założenie zdaje się potwierdzać praktyka przyjęta przez władze Miasta Ś., które na terenie [...] dopuszczają prowadzenie działalności handlowej w obiektach innych aniżeli budynki, organizując na należących do Miasta działkach nr [...] i [...] kiermasze okolicznościowe dla sprzedaży zniczy i wiązanek, przy czym wskazać należy, iż kiermasze te organizowane są przez okres kilku miesięcy w roku. Na powyższą okoliczność skarżący zwrócił uwagę w odwołaniu od decyzji PINB z dnia [...] 2011 r., załączając dokument oznaczony jako "Zarządzenie nr [...] Burmistrza Ś. z dnia [...] 2011 r. w sprawie organizacji kiermaszu okolicznościowego [...]", z którego wynika, że kiermasz ma zostać zorganizowany w dniach od [...] do [...] 2011 r. (wskazując na powyższe w toku postępowania skarżący przedłożył również dokument podpisany przez jednego ze współwłaścicieli działki nr [...], w którym podano, że dopuszcza on organizowanie kiermaszów okolicznościowych na jej terenie). W istocie więc działalność handlowa prowadzona w ramach kiermaszu nabiera w tym przypadku charakteru stałego, a to nakazuje rozważyć, czy z uwagi na specyfikę terenu wokół [...] nie jest zasadne odczytanie zapisu § 11 ust. 1 planu miejscowego z wyłączeniem zastosowania postanowień § 3 pkt 2, względnie takie odczytanie zapisu § 11 ust. 1 planu miejscowego, w myśl którego na terenie 1U dopuszcza się prowadzenie działalności usługowej – handlowej, a działalność taka może być prowadzona w różnej formie, w tym również w obiektach takich jak przedmiotowa naczepa. Aby jednak powyższą kwestię przesądzić, organy nadzoru budowlanego muszą również ustalić, czy w sytuacji, gdy plan nie definiuje pojęć z zakresu szeroko rozumianego prawa budowlanego i jednocześnie nie odsyła do ustawy Prawo budowlane, możliwe jest takie jego odczytanie, iż do czasu wybudowania budynków o przeznaczeniu handlowym, na terenie [...] dopuszczona jest lokalizacja tymczasowych obiektów budowlanych. W opinii Sądu zakwalifikowanie spornego obiektu do tymczasowych obiektów budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt. 5 ustawy Prawo budowlane nie wyklucza co do zasady możliwości jego legalizacji w świetle zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego dla obszaru, na którym obiekt ten jest posadowiony. Uwzględniając specyfikę przedmiotowego terenu zapisy tego planu należy bowiem odczytywać z uwzględnieniem polityki przestrzennej gminy, obowiązującej zarówno na etapie prac planistycznych, jak i obecnie. Sprzeczne z tymi zasadami odczytanie przedmiotowego planu naraża organy nadzoru budowlanego na zarzut naruszenia zasad pogłębiania zaufania obywateli do działań organów administracji. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi wskazać należy, iż niniejsze postępowanie dotyczy zgodności wybudowanego obiektu z prawem budowlanym. To czy inwestor posiada ukształtowane prawo do zabudowy określonej nieruchomości ma znaczenie przy ubieganiu się o pozwolenie na budowę oraz dla skutecznego zakończenia procesu legalizacji. W rozpatrywanym przypadku organy nadzoru budowlanego kwestii tej jednakże nie badały i nie oceniały, bowiem do etapu legalizacji obiektu w ogóle nie przystąpiono. Tak więc wskazywana przez skarżącego okoliczność uzyskania zgody wszystkich współwłaścicieli działki nr [...] na wykorzystywanie jej na prowadzenie działalności handlowej w przedmiotowym obiekcie nie podlega na tym etapie ocenie Sądu. Odnosząc się do zarzutu naruszenia zasad pogłębiania zaufania obywateli do działań organów administracji oraz zarzut naruszenia art. 32 Konstytucji poprzez nierówne traktowanie wszystkich handlujących przy [...] w [...], polegające na prowadzeniu postępowania administracyjnego w przedmiocie usunięcia naczepy jedynie przeciwko skarżącemu, wskazać należy, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Przedmiotem postępowania był bowiem jedynie obiekt budowlany należący do skarżącego. Równocześnie fakt, iż pozostałe osoby trudniące się handlem artykułami do zdobienia mogił również posługują się obiektami, które bez wątpienia są tymczasowymi obiektami budowlanymi, nie stanowi okoliczności, która pozwoliłaby uznać, że skarżący nie naruszył przepisów ustawy Prawo budowlane. Reasumując uznać należało, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja PINB w Ś. są przedwczesne, bowiem wydane zostały w sytuacji, gdy nie wyjaśniono w sposób nie budzący wątpliwości zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co z kolei nie pozwala na ocenę, czy możliwa jest legalizacja przedmiotowego obiektu. Powyższe naraża organu nadzoru budowlanego na zarzut naruszenia art. 7, art. 77 §1, art. 80 kpa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając ponownie sprawę organ I instancji zobowiązany jest przeprowadzić postępowanie dowodowe w ramach którego pozyska materiały planistyczne wypracowane w toku procedury planistycznej zakończonej uchwaleniem w dniu [...] 2007 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "[...]" w [...], pozyska stanowisko władz miasta w zakresie przyjętych koncepcji zagospodarowania obszaru oznaczonego w planie symbolem 1U i w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy rozważy możliwość przeprowadzenia legalizacji spornego obiektu. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ja decyzję PINB w Ś. z dnia [...] 2012 r. nr [...]. O kosztach orzeczono na mocy art. 200, a o wykonalności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 152 powołanej ustawy.